Стенограмма парламентских слушаний "Российский и международный аспекты правового регулирования и положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (стр. 1 )

стенограмма

парламентских слушаний "Российский и международный аспекты правового регулирования и положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"

27 февраля 2007 года

Уважаемые коллеги, участники сегодняшнего мероприятия! Для участия в сегодняшних слушаниях мы пригласили представителей ряда министерств, других органов государственной власти Российской Федерации, научных институтов, общественных организаций коренных малочисленных народов, других экспертов по обсуждаемой теме, представителей средств массовой информации. Большинство приглашенных присутствуют, и мы предлагаем работу начать.

Со многими из участников слушаний мы встречаемся не первый раз. Наш комитет достаточно активно занимается проблемами обеспечения прав и соблюдения гарантий государства в отношении коренных малочисленных народов. Трудно назвать какое-либо направление государственного регулирования этих вопросов, которое бы не обсуждалось на парламентских слушаниях, заседаниях "круглых столов" и других мероприятиях, проводимых комитетом. Мы тесно сотрудничаем с Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и в том числе в рамках договора о совместной деятельности, который у нас уже второй год существует.

Думаю, что во многом благодаря такой конкретной и совместной работе Совета Федерации, других государственных органов и общественных организаций коренных малочисленных народов сегодня можно констатировать, что за время, прошедшее после принятия Конституции Российской Федерации, в нашей стране создана законодательная основа, позволяющая обеспечивать гарантированные Конституцией права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, подписанными Российской Федерацией. Это три специальных федеральных закона, о которых вам хорошо известно, отдельные нормы в других федеральных законах, конкретизирующие особенности регулирования отношений в местах проживания и хозяйственной деятельности этих народов. Другое дело, что до сих пор не созданы необходимые механизмы реализации ряда таких норм, и это постоянная тема нашей работы с Правительством Российской Федерации.

Федеральное законодательство по проблемам коренных малочисленных народов дополнено также многими региональными законами и нормативно-правовыми актами. Их около 600. В ряде субъектов Российской Федерации эта работа ведется весьма активно. В прошлом году, например, мы провели специальное выездное заседание комитета в Ханты-Мансийском автономном округе, посвященное региональному законодательству в области обеспечения прав коренных малочисленных народов. Я не буду останавливаться на его итогах, они опубликованы, но должен сказать, что по некоторым вопросам этот регион опережает федеральное законодательство.

Все вы хорошо знаете о международном сотрудничестве Российской Федерации по вопросам обеспечения прав коренных малочисленных народов. Достаточно плодотворно оно проходило в рамках первого международного десятилетия коренных народов мира в 1994–2004 годах. Это относится как к государственным структурам, прежде всего Министерству иностранных дел и Федеральному Собранию, так и к общественным организациям коренных малочисленных народов.

В ходе этой работы выявилось определенное различие в подходах к правовому регулированию обеспечения прав коренных малочисленных народов. В частности, такие проблемы очевидны при изучении Конвенции МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни. Наш комитет дважды на заседаниях "круглых столов" рассматривал вопросы возможности ее ратификации Российской Федерацией – в 2002 году и в конце прошлого года совместно с Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Примерно такие же проблемы выявились при обсуждении на заседании нашего комитета в ноябре прошлого года вопроса о мировых тенденциях развития правовой защиты коренных народов в проекте декларации ООН о правах коренных народов.

По нашему мнению, эти проблемы не носят концептуального характера, но, раз они есть, мы посчитали необходимым обсудить их на более широком уровне в рамках парламентских слушаний в Совете Федерации, с тем чтобы попытаться выработать рекомендации, которые помогли бы в работе как органам государственной власти, так и общественным организациям коренных малочисленных народов.

Речь у нас сегодня должна пойти о единстве и различиях в подходах к регулированию положения коренных народов в российском законодательстве и в правовых документах международных организаций.

Что касается единства, то для нашего законодательства, по нашему мнению, характерны те же самые правовые принципы, как и для любой цивилизованной страны и международного права в целом. Природа различий, как я уже говорил, обусловлена объективным процессом развития социальных и экономических особенностей разных государств и является, по сути, своего рода их историческим наследием. Содержание же различий, как мы видим, проявляется в несоответствии ряда конкретных норм либо совокупности норм, регулирующих какие-либо конкретные общественные отношения. Применительно к области правового регулирования положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации это несоответствие наиболее заметно проявляет себя в нормах о собственности на землю и природные ресурсы и о самоопределении народов.

Нормы международного права по этим вопросам не соответствуют содержанию ряда норм нашей Конституции, этого принятого всенародным голосованием основного закона страны. Ответы на вопросы о том, как учитывать в нашей национальной правовой системе эти международно-правовые акты и как развивать законодательную защиту прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в ближайшие годы, мы и постараемся найти в ходе наших сегодняшних парламентских слушаний.

Теперь нам нужно договориться о порядке и регламенте нашей дальнейшей работы. Мы попросили сделать сегодня три доклада – от Министерства иностранных дел, от Министерства регионального развития, отвечающих за эти направления, а также от Конституционного Суда. После докладов проведем обсуждение. Тем, кто хочет выступить в прениях, просьба подавать записки. Время для доклада в Совете Федерации обычно предоставляется до 15 минут, для выступления в прениях – 5–7 минут. У нас ведется стенограмма заседания, поэтому при каждом выступлении просьба представляться и выступать только у микрофона, чтобы была четкая запись.

Вам также роздан проект рекомендаций. Надо сказать, что это первый вариант нашего итогового документа, поэтому в выступлениях настоятельно прошу высказывать предложения по его доработке. Они все будут учтены и в заключительном варианте документа отражены. Вот такие основные моменты нашего сегодняшнего мероприятия. Предлагается провести его без перерыва в течение двух часов. Не будет возражений? Не будет. Очень хорошо.

Слово для первого доклада предоставляется Алексею Олеговичу Гольтяеву, второму секретарю Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека Министерства иностранных дел Российской Федерации. Пожалуйста.

А. О.ГОЛЬТЯЕВ

Благодарю Вас, господин председатель.

Я хотел бы прежде всего остановиться на некоторых аспектах международно-правового регулирования прав коренных народов. Собственно, в международном праве не так много документов, в которых непосредственно говорится о правах коренных малочисленных народов. Это связано с многими причинами, но в первую очередь с тем, что в национальном законодательстве разных стран содержание понятия "коренные народы" ("indigenous people") существенно варьируются. Единственная попытка дать этому понятию четкое определение была сделана в конвенции Международной организации труда, уже упоминавшейся неоднократно, № 169 от 1989 года о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах. А в соответствии с устоявшейся практикой большинство международных организаций исходит из того, что права коренных малочисленных народов в международном праве регулируются теми же самыми нормами, что и права этнических меньшинств. Особенно это касается сферы культуры, религии и социально-экономических прав.

По этим вопросам существует целый комплекс международно-правовых документов, которые являются составной частью законодательства Российской Федерации. И на этом регулировании я бы хотел остановиться несколько подробнее.

Первый и один из самых важных документов, который я хотел бы упомянуть, – это международный пакт о гражданских и политических правах. В статье 2 пакта отмечено, что всеми правами, закрепленными в нем, могут пользоваться все люди, находящиеся под юрисдикцией стран-участниц без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, национальной или религиозной принадлежности, социального и имущественного положения. Непосредственно же вопросы прав коренных народов регулирует статья 27 пакта, которая гласит буквально следующее: "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком". В связи с этим интересны замечания общего характера, которые Комитет по правам человека, орган, созданный в соответствии с пактом и наблюдающий за применением его положений в странах-членах, издал в 1994 году. Эти замечания связаны как раз с интерпретацией данной статьи.

Во-первых, комитет отметил, что права коренных народов регулируются именно этой статьей. В замечаниях сказано, что некоторые аспекты прав личности, охраняемых статьей 27, пактом, могут быть связаны с использованием определенной территории и ресурсов. Это может относиться в том числе и к коренным народам. К аналогичному заключению комитет пришел, кстати, и при рассмотрении в свое время одной из индивидуальных жалоб против государства в Швеции.

Достоин упоминания и другой комментарий комитета. Статья 27 изначально носит негативный, запретительный характер и по сути своей не налагает на государство позитивных обязательств по поощрению осуществления указанных в ней прав. Комментарии же комитета предполагают, что государство для поощрения выполнения положений статьи 27 может принимать разрешительные законодательные меры по конкретным аспектам охраны прав коренных народов, как, например, право на охоту и рыболовство или на жизнь на охраняемых государством территориях. Имеются в виду природные заповедники и заказники.