Градорегулирование (стр. 4 )

Авторы благодарны руководству фонда «Институт экономики города», сотрудникам его различных направлений за профессиональные советы и рекомендации, высказанные в процессе обсуждения различных тем и аспектов книги в процессе её подготовки.

Авторы надеются, что предлагаемая вниманию заинтересованных читателей книга будет содействовать консолидации усилий профессионалов градостроительного проектирования, специалистов иных профессий, становлению новой генерации градоустроителей в России.

ЧАСТЬ I. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ

1. НАЧАЛА ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ

1.1. Определения

Определения – это необходимые и достаточные основания для последующего раскрытия темы, обозначенной словом «градорегулирование». Под необходимыми и достаточными основаниями следует понимать минимальный набор основных определений. То, что в данном разделе предъявляются не все, а только часть определений, читателю предлагается воспринимать как необходимость. Причина состоит в том, что дать все определения с самого начала – значить связать их в некое смысловое целое, ещё даже не приступая к рассмотрению этого целого. Это не что иное, как попытка заставить читателей на веру воспринять навязанную ему позицию, тогда как задача книги – последовательно развернуть компоненты смысла, показав их взаимосвязь. Поэтому все последующие определения, базирующиеся на минимальном количестве основных определений, будут предъявляться постепенно – по мере продвижения в раскрытии темы.

В процессе изложения будут формулироваться и использоваться три группы определений: 1) определения, уже зафиксированные законодательными и иными нормативными правовыми актами; 2) определения, прямо не предъявленные в нормативных правовых актах, но фактически в них содержащиеся как результат системного прочтения норм одного или нескольких актов[2]; 3) «авторские определения», то есть те, что авторы посчитали необходимыми для выражения своей позиции.

В данной книге обсуждается система деятельности. Деятельность – это всегда позиция субъектов, её осуществляющих и (или) её обсуждающих. Авторы имеют свою позицию. Основанием для неё является признание необходимости рыночной экономики и её неотъемлемого компонента – рынка недвижимости. Указанное основание определяет позицию авторов как задание для книги: утверждение адекватного соотношения между объектом регулирования – рынком недвижимости и способом регулирования – градорегулированием.

В качестве основы и начала для последующего обсуждения смысла словосочетания «система правового градорегулирования» предлагается зафиксировать следующие термины и определения.

Градорегулирование (правовое градорегулирование) – осуществляемое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации органами власти с участием граждан регулирование градостроительной деятельности – деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных населённых пунктов, в виде: 1) территориального планирования; 2) градостроительного зонирования; 3) планировки территории; 4) архитектурно-строительного проектирования; 5) строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

В законодательстве отсутствует как термин «регулирование градостроительной деятельности», так и его сокращённый аналог — «градорегулирование». Однако в данном случае формально-юридические причины не могут служить препятствием для использования и распространения указанных терминов — последние обозначают объективный факт и наличия, и необходимости регулирования той деятельности, которая определена законодательством. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – ГрК РФ) п. 1 ст. 1 определил: «…градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».

В книге применяются два тождественных термина – «градорегулирование» и «правовое градорегулирование». Возникает вопрос: зачем потребовалось вводить второй термин при наличии первого? Тем более что если есть градорегулирование, то оно, очевидно, и не может быть никаким иным, как только правовым. Это, безусловно, так, и тем не менее «право на жизнь» дополнительного термина «правовое градорегулирование» обусловлено рядом причин.

Во-первых, причинами формального характера. В настоящее время далеко не завершен переходный период гармонизации законодательства в части, например, приведения регионального законодательства в соответствие федеральному законодательству.

Во-вторых, причинами содержательного характера. Ещё одна особенность переходного периода – это двойственность ситуации, когда на основе норм законодательства можно выстраивать две исключающие и уничтожающие друг друга системы градорегулирования. Одна система основана на нормах ГрК РФ и обеспечивает переход от хаоса к упорядоченности, применение системного подхода к организации территорий. Существование другой системы обусловлено (и оправдано) преходящим, а не объективно необходимым, а именно временным отсутствием, неподготовленностью документов градорегулирования, в силу чего требуется срочное замещение отсутствующих на данный момент документов градорегулирования документами-суррогатами, которые подготавливаются в рамках обеспеченного нормами Земельного кодекса РФ[3] (далее — ЗК РФ) института «предварительного согласования мест размещения объектов строительства». Такие документы являются суррогатами по причине того, что они замещают и подменяют системные действия действиями хаотичными, а в итоге – разрушительными с точки зрения упорядоченного и продуманного развития городов и иных территорий. Фактически антисистема замещает и вытесняет систему, необходимое превращается во вредоносное, а вредоносное – в спасительное благо (более детально этот вопрос обсуждается в разделе 6.1). Очевидно, что такая антисистема градорегулирования не может считаться «правовой», хотя формально она не противоречит законодательству, которое ещё не подверглось гармонизации в этой части с позиции рациональных норм ГрК РФ.

И, наконец, в-третьих, причинами технологического характера. В силу масштабности и сложности градорегулирование – система инерционная. Высокая степень её инерционности определяется крепкой приверженностью профессионалов градостроительного проектирования к однажды освоенным методам, выработанным и утвердившимся в ситуации, когда в стране не было рынка недвижимости, не было и регулирования как такового, а было прямое административное управление-указание в форме социалистического градостроительства. Прямое административное управление – это «чистая технология проектирования в вакууме» при отсутствии оппонентов – субъектов недвижимой собственности, которые обладали бы правами, которые нельзя игнорировать. «Чистая технология проектирования» без правовой компоненты вот уже более 15 лет как перестала быть возможной, однако по инерции продолжает воспроизводиться в подготавливаемых документах, стиле деятельности административных структур, то есть во всех компонентах такой системы градорегулирования, которая, строго говоря, не может быть признана правовой.

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) — это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществляют регулирование — деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории; архитектурно-строительное проектирование и строительство – применительно к объектам, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).

Содержание указанных в определении видов деятельности по градорегулированию будет подробно рассмотрено первоначально в разделе 1.2, а затем и в других разделах настоящей книги.

Необходимость введения термина «система градорегулирования» определяется следующим. Термин «градорегулирование» охватывает лишь содержание действий, называемых регулированием. Но этого недостаточно, поскольку помимо самих действий есть еще субъекты действий и процедуры действий.

Регулирование – это установление ограничений (и наоборот: установление ограничений – это регулирование). Ограничений чего? Градостроительной деятельности. Кем устанавливаются и контролируются эти ограничения? Ведь ограничения – это то, что принуждает, и принуждение в виде ограничений может состояться только со стороны, извне, «внешним субъектом». Таким «внешним субъектом» для субъектов градостроительной деятельности может быть только и исключительно публичная власть. Установление ограничений – это по необходимости возникающая система градорегулирования.

Зададимся вопросом, при наличии чего может осуществляться в рамках некоторой системы вторичная деятельность регулирования первичной деятельности — градостроительной? Она может осуществляться при наличии трех слагающих систему компонентов: 1) упорядоченной совокупности публичных субъектов градорегулирования; 2) организованных в соответствии с законодательством процедур градорегулирования; 3) упорядоченной совокупности дифференцированных действий — инструментов градорегулирования. Все три указанных компонента включены в представленное выше определение системы градорегулирования.

Документы градостроительного проектирования — документы, утверждаемые органами власти и устанавливающие ограничения для осуществления градостроительной деятельности органами власти, физическими и юридическими лицами. Это (1) документы территориального планирования (схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральные планы городских округов, генеральные планы поселений); (2) планы реализации документов территориального планирования; (3) правила землепользования и застройки; (4) документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания, включая градостроительные планы земельных участков в составе проектов межевания).