Градорегулирование (стр. 5 )

Последним в ряду документов градостроительного проектирования стоит градостроительный план земельного участка, который является неотъемлемым компонентом документации по планировке территории (в случаях, когда посредством такой документации впервые выделяются земельные участки из состава государственных или муниципальных земель). Градостроительный план земельного участка является своего рода пограничным рубежом, по одну сторону которого – завершенные действия публичной власти (упорядочение организации территории), а по другую – действия, которые свободно осуществляют частные лица, не преступая рамок, которые для них установила публичная власть (см. ниже определение «градостроительный план земельного участка»). Поэтому термин «документы градостроительного проектирования» удобен для чёткого обозначения того, что должна делать публичная власть, чтобы обеспечить основания для правовых отношений с частными лицами в условиях рынка недвижимости.

Проектная документация – документация, подготовку которой обеспечивает застройщик для получения разрешения на строительство (для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельном участке, принадлежащем застройщику), которая подготавливается на основании и в соответствии с градостроительным планом земельного участка и состав и содержание которой определяется законодательством о градостроительной деятельности применительно к различным типам объектов капитального строительства.

Имеются парные термины: «документы градостроительного проектирования» — «проектная документация». Утверждение первого вида документов – прерогатива публичной власти, второго – частных лиц[4]. В ч. 2 ст. 48 ГрК РФ имеется следующее определение: «…проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства». Очевидно, что для целей настоящей книги данное определение недостаточно, поскольку оно говорит только о том, что представляет собой проектная документация. В предложенном нами определении выделены следующие более значимые характеристики: 1) подготовку проектной документации обеспечивает лицо, владеющее земельным участком, – застройщик (см. ниже определение «застройщик»); 2) проектная документация подготавливается на основании и в соответствии с градостроительным планом земельного участка; 3) проектная документация подготавливается для получения разрешения на строительство, реконструкцию и осуществления в соответствии с такой документацией строительства, реконструкции, капитального ремонта. Следует также иметь в виду, что соответствие построенного, реконструированного объекта проектной документации обеспечивает застройщик, который несёт ответственность за такое соответствие. Все эти характеристики определены ГрК РФ и прямо следуют из его норм как логический результат системного прочтения Кодекса.

Документы градорегулирования – документы, на основании которых органы власти регулируют градостроительную деятельность физических и юридических лиц: 1) документы градостроительного проектирования; 2) разрешения на строительство; 3) разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; 4) иные документы, включая заключения органов государственной экспертизы проектной документации, заключения органов государственного строительного надзора.

В данном определении под юридическими лицами понимаются в том числе юридические лица, представляющие органы власти, когда последние приравниваются к частным лицам – осуществляют действия для обеспечения строительства тех объектов, полномочиями по планированию размещения которых обладают соответствующие органы власти.

Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (1) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, (2) предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также (3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Это определение содержится в п. 9 ст. 1 ГрК РФ — термин «градостроительный регламент» критически важен для системы правового градорегулирования. Его содержание выходит за пределы приведенного формального определения и складывается из следующих положений, присутствующих в виде норм в других статьях ГрК РФ, а также в ЗК РФ:

1) «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (п. 2 ст. 85 ЗК РФ);

2) градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки, а такие правила являются муниципальным нормативным правовым актом, подготавливаемым и функционирующим в системе правового градорегулирования;

3) основа правового режима земельных участков – градостроительный регламент территориальной зоны складывается из трёх составляющих: а) виды разрешенного использования; б) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции; в) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Ограничения использования определяются главным образом зонами с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 ГрК РФ);

4) градостроительный регламент территориальной зоны един для всех земельных участков, расположенных в этой зоне (о том, почему должно быть именно так, речь пойдет в разделе 9.3). Важно подчеркнуть, что это положение: а) является своего рода лакмусовой бумагой, позволяющей определить, имеется ли в том или ином городе, на той или иной территории градостроительное зонирование в его подлинном, а не номинально-фиктивном виде – только по формальному факту наличия словосочетания «градостроительное зонирование» в соответствующих документах; б) проводит демаркационную линию между двумя подходами к пониманию того, на каких принципах должна строиться система градорегулирования – на принципе неопределённости и принятия произвольных индивидуально-выборочных решений или на зональном принципе, утверждаемом федеральными законами — ГрК РФ и ЗК РФ.

Градостроительный план земельного участка — документ, который (1) подготовлен в составе документации по планировке территории как неотъемлемая часть такой документации (проекта межевания) – в случаях впервые осуществлённого выделения земельного участка из состава государственных или муниципальных земель, (2) подготовлен в виде отдельного документа – применительно к ранее сформированному земельному участку. Градостроительный план земельного участка является основанием для землеустроительных работ по выносу на местность границ земельного участка (с последующим производством его государственного кадастрового учета) – в случаях, определенных позицией (1), а также для подготовки проектной документации, предоставления разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Термин «градостроительный план земельного участка» введен ГрК РФ, но без формального определения. Представленное определение сформулировано на основе системного прочтения норм ГрК РФ.

Принципиальная важность градостроительного плана земельного участка определяется тем, что он устанавливает чёткий порядок во взаимоотношениях публичной власти и частных лиц: по одну сторону – обязанности публичной власти, которая должна выполнить все необходимые действия по системной организации территории, завершив такие действия предъявлением частному лицу градостроительного плана земельного участка, по другую сторону – обязанности частного лица, которое, получив от публичной власти такой документ, знает пределы свободы для своей деятельности и осуществляет эту деятельность в соответствии с данными пределами — требованиями градостроительного плана земельного участка и требованиями безопасности (более подробно об этом см. разделы 7.3.1 и 10.3).

Застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Определение термина «застройщик» — принципиально иное, чем раньше, — даётся в п. 16 ст. 1 ГрК РФ. Ранее «застройщик» определялся как «гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию…»[5], без предъявления требования к гражданину, юридическому лицу быть правообладателем земельного участка, в отношении которого возникло это «намерение». Введение такого требования меняет ситуацию коренным образом. Вместо неопределенности и неупорядоченности в отношении организации территории устанавливаются чёткие отношения между публичной властью и частными лицами по принципу: сначала выделение земельного участка путём организации его в контексте окружающих территорий (через территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территории, завершаемую подготовкой градостроительного плана земельного участка) и предоставление прав на сформированный земельный участок, затем всё остальное – выполнение действий лицом, ставшим застройщиком (подготовка проектной документации, получение разрешения на строительство, строительство, получение разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию)[6].