Глава 5. Разработка и реализация государственных управленческих решений (стр. 18 )

Государственная власть определялась как базовое общественное отношение между людьми, их общностями и образованиями, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщности и универсальности, принудительности и обязательности ().

При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и рационалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной власти.

При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам, отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.). Признаками развитого состояния государственной власти являются также:

- правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право - основу преемственности и стабильности развития государственной власти);

- публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом в процессе обмена продуктами деятельности между его членами;

. - закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы, процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;

- включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.

Развитое состояние государственной власти может использоваться в качестве критерия для оценки других состояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состояний) с учетом уровня развития правосознания и правовой культуры субъектов государственной власти.

Следует особо подчеркнуть, что в одном из своих важнейших аспектов, как это убедительно показано в трудах , состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) - это одновременно выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников,

без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть. Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.

С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:

- первичные субъекты государственной власти: народ, общество, его составные части и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает легитимной государственной власти и должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;

- вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы - министерства, ведомства, подразделения и т.п.), через которые опосредствованно первичными субъектами осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.

Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект имеет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для определенной субординации.

Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты - соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть государства.

Кратко рассмотрим второй компонент системы государственной власти - разновидности государственной власти.

Учредительная государственная власть в последние десятилетия вновь приобрела огромную практически-политическую актуальность в связи с кризисом власти, возникшем в ряде стран современного мира. Однако, к сожалению, до сих пор эта острейшая и серьезнейшая проблема не получила должной теоретической разработки. Ее научный анализ подменяется декларациями, общими разговорами о необходимости существования учредительной власти как самостоятельной ее разновидности. Учитывая сложный и многоаспектный характер рассматриваемой проблемы, остановимся на понятии, системе и вопросах осуществления учредительной власти в современных условиях.

В одном из своих исследований , определяя учредительную власть как право совершать существенные преобразования в государственном строе, отмечал, что такая власть признавалась принадлежащей королю, нации. Исследуя процесс происхождения учредительной власти, -тович связывал его с конституционными договорами, которые «вырабатывались индепендентами в Америке и Англии», и считал, что свою теоретическую формулировку идея учредительной власти получила в трудах Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо. По мнению , эта идея возникла «как наиболее действенное средство оградить права личности от государственной власти», она является результатом многовекового стремления людей ограничивать существующую власть, договариваясь с нею по определенным важнейшим для данной общественной силы вопросам. Второй причиной рождения учредительной власти в процессе исторического развития общества стало возникновение ситуации, потребовавшей не ограничения существующей власти, а создания новой. рассматривает процесс зарождения и развития учредительной власти как процесс утверждения ее сначала в качестве самостоятельной, высшей и постоянной, а затем эволюции ее в сторону законодательной власти.

Характеризуя эту эволюцию с точки зрения последующего исторического опыта, не следует, однако, предаваться иллюзиям, будто не совпадающая с народом власть, хотя бы и некогда учрежденная им, в состоянии постоянно быть гарантом свободы народа и его составных частей. Учредительная власть приобрела отмеченную тенденцию отнюдь не по настоянию народа, а по мере усиления законодательной или исполнительной властей. Гегель справедливо подчеркивал, что самостоятельностью властей кладется начало борьбы между ними и эта борьба продолжается до тех пор, пока какая-нибудь из них не возьмет верх, подчинив себе другую.

Необходимым условием пресечения такой борьбы властей, обеспечения рационального разделения и соединения всех властей в общество и государство является воссоздание и функционирование учредительной власти народа как целого и его составных частей на всех уровнях общественной и государственной организации. Основная задача этой власти - быть центром всей системы властей, взаимодействующих друг с другом без подмены одной другой, без посягательств учредительной власти на сферы и формы деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей.

Представляет интерес вопрос о том, как регулируется изменение конституции - одна из основных функций учредительной власти - в различных странах во второй половине XX в.

Так, Конституция Испании 1978 г. закрепляет разный порядок для частичного и полного ее изменения. Для полного изменения конституции или изменения наиболее важных ее положений (вводных положений, основных прав и свобод, положений о короне) необходимо, чтобы за пересмотр было подано две трети голосов в каждой из палат Генеральных кортесов, после чего они распускаются. Вновь избранные кортесы рассматривают проект, и, если за него проголосует две трети членов в каждой из палат, вопрос в обязательном порядке выносится на национальный референдум. Предусмотрена возможность голосования населения и при частичном изменении конституции, которое проводится по требованию не менее 10% членов одной из палат.

По Конституции Швейцарии 1874 г. полный ее пересмотр возможен по инициативе палат Федерального собрания или 100 тысяч избирателей, после чего вопрос выносится на национальный референдум. Если на нем принимается решение об изменении конституции, то обе палаты парламента переизбираются, чтобы выработать новый текст конституции. После этого проект выносится на двойной референдум большинства избирателей и большинства кантонов.

Анализ научных работ, посвященных проблемам учредительной власти, показывает, что практически единственной формой учредительной власти объявлялось учредительное собрание в той или иной его форме, а сама эта власть сводилась к созданию конституции. В такой трактовке, как нам представляется, нашли свое отражение неизбежные ограничения прошлой эпохи. Во-первых, реализация учредительной власти народа виделась только через собрание специально на то избранных уполномоченных: иным путем казалось невозможным выявить волю народа. Добавим, что созыву такого собрания предшествовала, как правило, большая работа по сбору наказов избирателей. Во-вторых, учредительная власть рассматривалась в ее принадлежности народу как целому. Учреждение разных властных структур представительными органами фактически отражало лишь изменения в соотношении общественно-политических сил, но не было деятельностью непосредственно самого народа, что облегчило и обеспечило сравнительно быстрое слияние учредительной власти народа с властью представительных органов.

Такое отождествление проходило поэтапно. Первоначально учредительная власть мыслилась и создавалась как не основанная на строгом законе, ограничивающая свои задачи лишь созданием конституции и не претендующая на постоянное осуществление законодательная власть. Но при этом считалось само собой разумеющимся отождествление народа с учредительным собранием как единственно возможный в тех условиях способ выражения воли и власти народа.