Глава 5. Разработка и реализация государственных управленческих решений (стр. 19 )

Однако последующее развитие обнаружило необоснованность такого отождествления. Во-первых, получили развитие прямые формы изъявления воли народа, помимо учредительных собраний. Во-вторых, становление учредительной власти как правового института не означало простого ее слияния с законодательной властью: оно могло происходить в форме самостоятельного закрепления статуса и механизма ее осуществления безотносительно к законодательной власти. В-третьих, народ как целое, безусловно, является субъектом учредительной власти, но ею обладают и другие субъекты народовластия в соответствующих сферах и пределах. Исходя из этого, необходимо говорить об учредительной власти нации, народностей, классов, социальных слоев, местных сообществ применительно к сферам действия этих властей.

Утрата учредительной властью своего самостоятельного значения нашла отражение в постепенном смягчении способов изменения конституции, создание и изменение которой становилось во всевозрастающей мере функцией законодательной или даже исполнительной власти. Однако превращение учредительной власти в правовой институт открывает новые богатейшие возможности для самостоятельного ее осуществления и преодоления ставшего господствующим взгляда о необходимости ее слияния с законодательной или какой-либо иной учреждаемой властью.

Учредительная власть, являющаяся выражением и реализацией исключительного права народа на определение своей конституции, способом обеспечения легитимности фактически осуществляемой власти, обеспечения баланса общественно-политических сил и призванная решать судьбоносные для данного этапа развития государства вопросы, не отчуждаема от народа. Присвоение принадлежащих ей прав законодательной властью есть форма отчуждения от народа его самого главного права - и поэтому недопустимо. Но механизм осуществления учредительной власти, понимаемой как способ деятельности народа как целого и составляющих его общностей и индивидов по реализации указанного права, нуждается в четком юридическом закреплении.

Совершенно недостаточными в свое время оказались уточняющие положения в советском законодательстве периода перестройки о непосредственном осуществлении народом власти. Необходимо закрепить в конституционном законе не только права народа, составляющих его общностей и индивидов, но и четкий механизм, реализации этих прав в качестве эффективного способа осуществления ими учредительной власти. Закон должен содержать перечень предметов ведения исключительно учредительной власти народа с указанием на возможность его расширения по воле народа. Нельзя считать оправданными отсутствие термина «учредительная власть народа» в законодательстве, замену его декларацией о принадлежности власти народу и

отождествление учредительной власти с властью представительных органов или исполнительной власти.

В соответствии с действующим законодательством члены парламента, высших органов представительной государственной власти превратились в привилегированных политических деятелей, которые сами устанавливают свои полномочия, сферы и способы деятельности, свой правовой статус.

Все это свидетельствует о явном дисбалансе форм реализации народовластия, смещении в сторону усиления его представительной формы. А в последнее время этот дисбаланс своеобразно выражается в усилении исполнительной власти при отсутствии серьезных механизмов ответственности всех осуществляющихся властей за состояние дел в обществе и государстве.

Восстановление в правах учредительной власти народа и его составных частей в качестве высшей, постоянно действующей власти, непосредственно выражающей суверенитет народа, ее структурно-организационное и правовое оформление, кладет конец ставшей традиционной в советской науке и политической практике абсолютизации государства, понимаемого как аппарат управления. Государственная власть обретает, наконец, достаточно прочные устои и пределы, не выходя за которые, она будет самостоятельно действовать в полном соответствии с актами, ее учредившими, неся полную ответственность за свою деятельность в конкретных формах, устанавливаемых учредительной властью.

Учредительная власть народа как высшая постоянно действующая власть необходима. Это подтверждается и фактически складывающейся раз-балансировкой властей при отсутствии в их системе учредительной власти. Ее основными функциями являются: 1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия; 2) принятие решения о необходимости учреждения качественно новой власти; 3) организация учреждения новой власти; 4) периодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным выражением воли народа); 5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека.

В соответствии с этими функциями, по нашему мнению, народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме государства, статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования. В научной литературе обращалось внимание на то, что такой подход отличается широтой и большим объемом правомочий народа, имеющего ограниченный набор средств реализации своего права. Стоит подчеркнуть, что нынешние возможности учредительной власти народа, безусловно, сужены, что многое из того, что есть в данном перечне, делать без согласия, воли и участия народа нельзя.

Система учредительной власти,.включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами, и прежде всего социальным составом конкретного народа. Каждый элемент его социальной структуры обладает соответствующей учредительной властью по естественному праву. Поэтому следует анализировать отдельные разновидности учредительной власти в обществе. На основе каждой ее отдельно взятой разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти.

В условиях современной России учредительная государственная власть принадлежит народу, территориальным региональным сообществам, создающим системы органов власти субъектов федерации. Учреждение же местной власти есть реализация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается соответственно системы государственной и местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности учредительной власти в обществе были согласованы между собой по содержанию и способам осуществления. Это необходимое условие стабильности общей системы власти в данном обществе.

Такая постановка вопроса актуализирует проблему классификации учредительной власти, которая пока даже не поставлена.

Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту).

1. Учредительная власть социальных общностей. Она возникает из естественного права социального субъекта на самоорганизацию.

2. Учредительная власть органов государственной власти и должностных лиц - из целей, задач и функций, осуществляемых ими. Такая разновидность учредительной власти носит производный характер, устанавливается позитивным законом, является реализацией закрепленного за данным органом или должностным лицом специального правомочия.

Эти разновидности учредительной власти имеют собственное содержание, формы осуществления, отличаются друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В основу ее классификации могут быть положены и другие критерии.

Однако важно показать сложный характер учредительной власти, необходимость сбалансировать ее разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при этом, что она одновременно есть один из элементов системы разделения государственной власти.

Система учредительной власти представляет собой внутреннее единство ее исторически развивавшихся разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и полномочиям. Системность учредительной власти, опирающаяся на социальный состав общества, - важнейший показатель степени развитости властеотношений в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности народовластия, представляющего собой согласно действующей Конституции России одну из основ ее конституционного строя.

Законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и контрольная власти являются составными элементами системы государственной власти. В отличие от учредительной власти их субъекты (органы государственной власти) являются учреждаемыми, но осуществляемая ими власть относительно самостоятельна. В истории политической и правовой мысли постоянно уделялось внимание их комплексному и обособленному исследованию, однако и сегодня нельзя признать проблему исчерпанной, решенной. Во-первых, каждая власть сама является весьма сложным образованием, во-вторых, она находится в теснейшем взаимодействии с другими властями. В процессе своего формирования либо осуществления она выступает как неотъемлемый компонент единого целого - государственной власти, которая имеет свои ответвления. Отсюда - возможность разной трактовки их сущности и форм ее выражения.

Идея разделения государственной власти имеет глубокие исторические корни. Ее прародителями считают древних мыслителей Аристотеля, Эпикура и Полибия, взгляды которых в средневековый период развивали М. Паду-анский, Дж. Локк и др. Однако вид сформировавшейся доктрины она приобрела в трудах Ш. Монтескье. В его трактовке система государственной власти основывается на принципе разделения властей, традиционно представленных законодательной, исполнительной и судебной ветвями.

В системе государственной власти, обосновываемой Гегелем, законодательная власть трактуется с точки зрения ее права устанавливать всеобщее, правительственная власть - как право подводить особенное под всеобщее. По этой причине к ней отнесены судебная власть и власть государя - гаранта стабильности. Это»- центр власти, ее вершина, переступать которую недопустимо во имя сохранения целостности государственной власти.

Принцип разделения государственной власти не противоречит ее единству. Он отрицает единовластие. Единство власти предполагает согласованное и деловое сотрудничество всех ветвей власти, недопущение сосредоточения всей полноты власти в какой-либо из них. В этом проявляется диалектическое взаимодействие разделенных ветвей единой власти.