Научно-практический комментарий к Федеральному закону. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 11 )

5-6. Комментируемый Федеральный закон содержит ряд условий публикации агитационных материалов в периодических печатных изданиях. Во-первых, такая публикация не может сопровождаться заголовками, комментариями и иллюстрациями, которые могут исказить смысл и цель агитационного материала и тем самым нарушить права кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума. Во-вторых, в публикуемых агитационных материалах указываются лица, ответственные за публикацию, оплатившие ее. Правомерной может считаться только оплата из избирательного фонда, фонда референдума. Равным образом правомерной бесплатной публикацией может считаться лишь та, которая была осуществлена в рамках использования установленной законом (в соответствии с п. 1 комментируемой статьи) бесплатной печатной площади, о чем должно указываться в публикуемом агитационном материале. Отсутствие в агитационном материале указания, предусмотренного п. 6 комментируемой статьи, может свидетельствовать о нарушении правил либо опубликования редакцией периодического печатного издания (если в действительности публикация оплачена из избирательного фонда, фонда референдума либо осуществлена в рамках предоставленной в соответствии с законом бесплатной печатной площади), либо проведения агитации и финансирования избирательной кампании, кампании референдума (если публикация материала оплачена помимо средств избирательного фонда, фонда референдума, в том числе помещена по инициативе редакции). Данные деяния влекут ответственность по ст. 5.8 и 5.18 КоАП.

7. Установленный п. 7 запрет впервые появился в комментируемом Федеральном законе. Он, в частности, не разрешает выпуск дополнительного тиража периодического печатного издания, содержащего публикацию агитационных материалов в рамках предоставленной бесплатной печатной площади. Если повышается тираж, который содержит размещенный за плату агитационный материал, то такое повышение должно быть оплачено из избирательного фонда. При этом иным зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам должна быть предоставлена возможность получить аналогичную услугу. Возможность повышения тиража и периодичности издания, а также расценки за такое повышение должны быть указаны при выполнении требований п. 6 ст. 50 комментируемого Федерального закона. Исключение, установленное для периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями, означает возможность за соответствующую плату из избирательного фонда издать повышенный тираж периодического печатного издания без предоставления иным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам аналогичных услуг.

8. Из содержания комментируемой статьи вытекает необходимость более подробного регулирования условий и порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в периодических печатных изданиях. Данное регулирование может осуществляться лишь такими нормативными правовыми актами, как федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта РФ (соответственно уровню выборов, референдума).

Статья 53. Условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума посредством массовых мероприятий

1. Проведение массовых мероприятий наряду с другими методами агитации имеет целью побудить избирателей проголосовать за или против того либо иного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. В основе данного способа агитации лежат конституционные положения, устанавливающие право граждан на мирные публичные мероприятия и встречи, собрания, митинги и демонстрации (ст. 31 Конституции РФ). Это право является особым проявлением конституционного положения о свободе публичного изъявления гражданами РФ требований и интересов, свободы мысли и слова, что является необходимой гарантией формирования демократического гражданского общества.

Проведение таких массовых мероприятий, как собрания и встречи с гражданами, публичные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия, дает избирателям возможность непосредственно общаться с кандидатом, представителем избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума в ходе собраний, встреч, публичных дебатов, дискуссий, когда избиратель может напрямую задать интересующие его вопросы, получить интересующие его сведения о кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке, об инициативе по проведению референдума, как говорится, из первых рук. Участвуя в демонстрациях, митингах и шествиях, граждане, реализуя конституционное право на мирные публичные мероприятия, имеют возможность свободно выражать поддержку тем или иным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, вопросам референдума либо призывать голосовать против тех или иных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, вопросов референдума.

Осуществляя агитацию посредством проведения массовых мероприятий, кандидаты, избирательные объединения и избирательные блоки, инициативные группы получают возможность не опосредованного (через средства массовой информации, печатную продукцию), а прямого контакта с избирателями, участниками референдума. При этом они доводят до сведения избирателей положения своей программы с максимальной полнотой. Проведение агитации в рассматриваемой форме строится на принципах законности, равенства прав всех кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, гласности и открытости, безопасности. Это основные положения, которым должны подчиняться все массовые мероприятия.

К числу массовых (публичных) мероприятий комментируемый Федеральный закон относит следующие: собрания и встречи с гражданами; публичные дебаты и дискуссии; митинги, демонстрации и шествия.

Собрания и встречи с участием кандидатов, представителей избирательных объединений, избирательных блоков - это форма предвыборной агитации, при которой граждане имеют возможность непосредственного общения с теми, за или против кого они собираются голосовать.

Дебаты представляют собой открытый для всех желающих обмен мнениями двух и более кандидатов, их доверенных лиц или уполномоченных представителей, доверенных лиц, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, иных участников избирательного и референдумного процесса по широкому кругу общественно значимых проблем, решение которых предлагается в предвыборных программах кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. При общей схожести признаков публичные дискуссии отличаются от дебатов тем, что предполагают обмен не только мнениями, но и вопросами, ответами между зарегистрированными кандидатами, представителями избирательных объединений, избирательных блоков, как правило, по более узкой проблематике.

Митинги, демонстрации и шествия характеризуются тем же основным признаком (массовость), что и вышеперечисленные мероприятия, но проводятся в особых формах. Как гласит п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека, граждане в целях осуществления агитации имеют право на свободу мирных собраний и ассоциаций. При этом под митингом следует понимать собрание граждан в каком-либо общественном месте (общественные здания, улицы, площади), в ходе которого граждане имеют возможность в своих выступлениях, а также используя плакаты, транспаранты публично выразить свое мнение о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках, призвать собравшихся голосовать за или против того или иного кандидата (списка кандидатов), за или против участия в референдуме, за или против вопросов, выносимых на референдум. В ходе шествий и демонстраций граждане организованно проходят по улицам, площадям населенных пунктов. Демонстрации, как правило, заканчиваются в каком-либо общественном месте, где их организаторы и участники имеют возможность выступить с агитационными целями.

Правила проведения митингов, шествий и демонстраций определены законодательно. Кроме того, субъекты РФ и органы местного самоуправления также могут устанавливать порядок проведения массовых мероприятий, не противоречащий действующему законодательству.

Предвыборная агитация посредством проведения массовых мероприятий в соответствии со ст. 49 комментируемого Федерального закона может проводиться до регистрации кандидата, списка кандидатов, однако комментируемая статья (за исключением п. 5) устанавливает государственные гарантии проведения таких мероприятий именно для зарегистрированных кандидатов, а также для избирательных объединений, избирательных блоков. В связи с этим условия предвыборной агитации посредством проведения массовых мероприятий предусматривают обязанность государственных органов и органов местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума в организации проведения массовых мероприятий.

Законодательное закрепление обязанности органов государственной власти и местного самоуправления оказывать содействие другим участникам избирательного процесса при проведении массовых мероприятий обусловлено необходимостью гарантировать возможность наиболее полной реализации зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками своего конституционного права на участие в выборах и осуществление предвыборной агитации. Для выполнения этой нормы необходимо на уровне субъектов РФ, на муниципальном уровне последовательно осуществить комплекс организационно-правовых (издание соответствующих нормативных актов, устанавливающих порядок проведения массовых мероприятий, порядок выделения помещений, обеспечения пожарной и иной безопасности), финансово-экономических (создание соответствующей материально-технической базы, бесплатное предоставление помещений для проведения массовых агитационных мероприятий) и иных мер.

2. В числе гарантий проведения массовых агитационных мероприятий устанавливается исчисляемый со дня подачи трехдневный срок рассмотрения государственными органами, органами местного самоуправления заявлений кандидатов, их доверенных лиц, уполномоченных представителей и доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, представителей инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума о выделении помещений для проведения с избирателями собраний граждан. Это положение, как и п. 1 комментируемой статьи, направлено на обеспечение реализации права субъектов избирательного процесса на проведение предвыборной агитации. Представляется целесообразным, чтобы субъектами РФ и муниципальными образованиями был разработан и нормативно закреплен порядок определения перечня помещений, выделяемых по заявлениям указанных участников избирательного процесса, по заявкам избирательных комиссий.

В соответствии со ст. 55 Конституции РФ осуществление права на проведение массовых мероприятий не должно нарушать прав и свобод других лиц. В связи с этим запрещается использование этого права в целях насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности государства, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, пропаганды насилия и войны. До принятия соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации действует также Указ Президиума ВС СССР от 01.01.01 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР"*(176) в той мере, в которой он соответствует действующему законодательству.

Организаторы митингов, шествий, демонстраций агитационного характера (ими могут быть уполномоченные представители избирательных объединений, кандидаты) обязаны уведомить об их проведении главу муниципального образования, подав заявление в письменной форме. В заявлении указываются цель, форма и место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, данные об организаторах массового мероприятия. Заявление должно быть подано не позднее чем за 10 дней до предполагаемой даты проведения массового мероприятия. Глава муниципального образования должен рассмотреть поданное заявление и сообщить о принятом решении не позднее чем за пять дней до предполагаемой даты проведения массового мероприятия (и, согласно комментируемому пункту, не позднее чем в семидневный срок). Он вправе предложить обратившимся иные место и время проведения массового мероприятия, но только в тех случаях, когда его проведение в предложенное организаторами время и в предполагаемом ими месте не соответствует законодательству, может повлечь за собой нарушения прав и свобод иных лиц. Указанные массовые мероприятия должны проводиться в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. При проведении массового мероприятия его организаторы и другие участники обязаны соблюдать законодательство, не нарушать общественный порядок. Не допускается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, а также для причинения материального ущерба.

На органы местного самоуправления возлагается и обязанность обеспечить необходимые условия для реализации гражданами своего права на проведение указанных массовых мероприятий, в том числе и агитационного характера. Государственным, общественным и иным организациям, должностным лицам запрещается препятствовать законно проводимым массовым мероприятиям.

3-4. Содействие осуществлению массовых мероприятий со стороны избирательных комиссий предполагает учет помещений, пригодных для использования их в соответствии с Федеральным законом для проведения собраний и встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, проведение совместно с органами государственной власти и местного самоуправления организационной работы по обеспечению своевременного предоставления таких помещений, определению порядка пользования ими с учетом равенства прав всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, групп участников референдума. Возможно также принятие соответствующими комиссиями решений, согласованных с органами государственного и муниципального управления и предусматривающих порядок проведения массовых агитационных мероприятий.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны предоставлять избирательным комиссиям сведения о помещениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Соблюдая принцип равенства прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, соответствующие (как правило, территориальные) избирательные комиссии должны определить временные рамки использования указанных помещений для встреч зарегистрированных кандидатов, представителей избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц с избирателями. На избирательные комиссии в связи с этим возлагается обязанность согласовывать с собственником или уполномоченным им органом либо лицом порядок и время использования помещений для проведения массовых мероприятий, доводить эту информацию до всех заинтересованных лиц. Пунктом 4 комментируемой статьи дополнительно гарантируется предоставление помещений, находящихся в собственности организаций с государственным участием, на равных условиях всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума.

5. Согласно п. 1 ст. 49 комментируемого Федерального закона агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Именно с начала агитационного периода и могут производиться участниками избирательного процесса, создавшими избирательные фонды, массовые мероприятия в арендованных зданиях и помещениях. Здания и помещения предоставляются на основе договора аренды. Согласно ст. 606 ГК РФ (ч. 2) по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Оплата должна производиться из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Здания и помещения могут находиться в собственности граждан и организаций любой формы собственности. Как указано в ст. 608 ГК РФ, право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, правомочные законом или собственником сдавать имущество в аренду. В соответствии со ст. 609 ГК РФ договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо - независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации.

6. В период избирательной кампании органами власти, местного самоуправления или, по их поручению, иными организациями возможно проведение публичных мероприятий, не связанных с выборами: культурно-массовых, развлекательных, рекламных и т. п. Не исключается участие в таких мероприятиях зарегистрированных кандидатов. Пункт 6 комментируемой статьи ставит условием таких выступлений предварительное уведомление об этом иных зарегистрированных кандидатов и предоставление им возможности выступить. Обязанность указанного уведомления лежит на органах и организациях, проводящих соответствующие мероприятия.

7. Действие комментируемой статьи распространяется и на проведение агитационных массовых мероприятий с участием такой категории избирателей, как военнослужащие. К военнослужащим в соответствии с федеральными законами "Об обороне", "О статусе военнослужащих", "О воинской обязанности и военной службе" относятся граждане РФ, проходящие военную службу в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, органах службы внешней разведки и федеральных органах службы государственной безопасности, а также в воинских формированиях и органах. Встречи зарегистрированных кандидатов, представителей избирательных объединений, избирательных блоков с избирателями-военнослужащими могут проводиться только за пределами воинских частей. Исключение составляет случай, когда единственное в населенном пункте, на соответствующей территории здание, помещение, пригодное для встреч с избирателями, участниками референдума, находится в расположении воинской части. Это может происходить в ситуациях, когда населенный пункт "сопутствует" дислокации воинской части. Присутствовать на таких мероприятиях могут не только избиратели-военнослужащие, но и иные лица. При проведении агитации в таких зданиях, помещениях, а равно при проведении агитации среди избирателей-военнослужащих за пределами расположения воинской части зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам должны быть обеспечены равные условия, что сопряжено с их предварительным уведомлением о проведении таких встреч. Уведомление должно быть сделано командиром воинской части или, по согласованию, избирательной комиссией.

8. Статьями 2 и 10 Закона РФ "О милиции", Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 524 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" органам внутренних дел предписывается осуществлять необходимые мероприятия по охране общественного порядка при проведении митингов, шествий и демонстраций, по предупреждению и пресечению противоправных действий и обеспечению привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности.

Статья 54. Условия выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов

1. Понятие "агитационные материалы" раскрыто в п. 1 ст. 2 комментируемого Федерального закона. В связи с этим для квалификации материала как агитационного необходимо обращаться к данному понятию, а также к понятию и признакам предвыборной агитации (п. 4 ст. 2, п. 2 ст. 48), понятию агитации по вопросам референдума (п. 3 ст. 2). Как показывает практика, агитационные материалы выпускаются и распространяются в весьма разнообразной форме: печатной продукции (книги, журналы, календари, газеты, листовки и проч.), аудиовизуальных материалов (видеокассеты с фильмами о кандидатах либо партиях, аудиозапись), в иных формах (на рекламных щитах, расположенных на улицах и в иных местах и т. п. ). Положения настоящей статьи  распространяются на все агитационные материалы, за исключением размещаемых организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий. Условия и порядок распространения последних определяется ст. 50-52 комментируемого Федерального закона.

Комментируемый Федеральный закон сужает круг субъектов права выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных материалов по сравнению с кругом субъектов, правомочных вести предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума (п. 1 ст. 48). К ним отнесены кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативная группа по проведению референдума и иные группы участников референдума. По смыслу комментируемого Федерального закона в деятельности по распространению агитационных материалов могут также участвовать доверенные лица кандидатов (п. 3 ст. 43), уполномоченные представители, доверенные лица избирательного объединения, избирательного блока, иные граждане при условии их добровольного личного и неоплачиваемого осуществления действий по производству и распространению агитационных материалов (п. 5 ст. 59) либо на возмездной основе с оплатой работ из соответствующего избирательного фонда (фонда референдума).

Комментируемый Федеральный закон гарантирует перечисленным субъектам избирательного процесса беспрепятственное распространение агитационных материалов. Праву на беспрепятственное распространение ими агитационных материалов корреспондирует обязанность иных физических лиц, юридических лиц, органов государственной власти и иных государственных органов, органов местного самоуправления не препятствовать осуществляемому на законном основании распространению агитационных материалов. Для того, чтобы распространение агитационных материалов признавалось законным, эта деятельность должна осуществляться в соответствии с требованиями, установленными как комментируемым Федеральным законом, так и иными законами.

2. Агитационные материалы, изготовленные в печатной или аудиовизуальной форме, должны в обязательном порядке содержать сведения, указанные в п. 2 комментируемой статьи. Ответственность за нарушение данной нормы установлена ст. 5.12 КоАП. В случае отсутствия перечисленных сведений либо указания неверных данных агитационные материалы признаются анонимными, а их изготовление или распространение может повлечь за собой наложение на виновных лиц административных взысканий.

3. Обязанность предварительного представления в избирательную комиссию экземпляров либо фотографий агитационных материалов (в зависимости от их формы) является обязательным условием их распространения. При предоставлении экземпляров должны указываться в дополнение к сведениям, перечисленным в п. 3 комментируемой статьи, сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы.

4. Среди требований к содержанию агитационных материалов установлен запрет включать в них коммерческую рекламу. Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О рекламе" под рекламой понимается распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний*(177). Коммерческую рекламу следует отличать от политической и социальной (п. 4 ч. 1 ст. 1, 18 Федерального закона "О рекламе"). Таким образом, запрет включать в агитационные материалы коммерческую рекламу означает, что их содержание должна составлять исключительно предвыборная агитация (политическая реклама).

5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет условия, при которых изготовление агитационных материалов будет являться законным. В нем установлен ряд требований к содержанию агитационных материалов. Оплата изготовления агитационных материалов должна быть предварительной и осуществляться исключительно за счет средств избирательного фонда, фонда референдума.

6. Пункт 6 комментируемой статьи указывает на два обязательных требования к распространению агитационных материалов. Первое из них запрещает распространять агитационные материалы без предварительного представления в комиссии их экземпляров либо фотографий вместе со сведениями о заказчике этих материалов. Отсылка к п. 9 ст. 48 комментируемого Федерального закона устанавливает обязанность представлять в комиссию документ, подтверждающий письменное согласие физического лица на использование его изображения либо положительных высказываний о кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке в агитационных материалах, а также определяет условия распространения положительных высказываний об указанных субъектах избирательного процесса.

7. Пункт 7 комментируемой статьи возлагает на органы местного самоуправления и комиссии обязанность по обеспечению прав кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативной группы по проведению референдума на распространение агитационных материалов, а также по обеспечению прав избирателей на ознакомление с ними. Органы местного самоуправления должны создать равные права для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. На комиссии возложена обязанность проинформировать указанные лица о выделенных для размещения агитационных материалов местах. Вместе с тем предусматривается, что на указанных местах размещаются и информационные материалы комиссий.

8. В п. 8 комментируемой статьи определены условия распространения агитационных материалов на объектах, не находящихся в собственности органов местного самоуправления. Особо определяются условия размещения агитационных материалов на объектах, находящихся в собственности органов государственной власти либо местного самоуправления, либо в собственности организаций с долей указанных органов, превышающей 30%. Оно должно производиться с учетом принципа равенства указанных в комментируемом пункте лиц и может быть только безвозмездным. Безвозмездное размещение предполагает, что плата за размещение агитационных материалов не взимается (независимо от формы такой оплаты).

9. Пункт 9 комментируемой статьи устанавливает обязанность организаций, оказывающих рекламные услуги (услуги по производству и распространению рекламы), соблюдать принцип равенства кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума. Данный принцип означает, что оплата, а также объем площади для размещения агитационных материалов должны быть едиными для всех кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума.

10. Для разрешения вопросов о том, какие именно объекты имеют историческую, культурную или архитектурную ценность, необходимо обращаться к Федеральному закону от 01.01.01 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"*(178). Он устанавливает, что к объектам культурного наследия относятся:

памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки;

ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары); некрополи;

достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Статья 55. Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, иного нормативного правового акта, выносимого на референдум

Комментируемая норма содержалась и в прежнем законе. Хотя в новом Федеральном законе она и претерпела некоторые изменения, однако существо данной гарантии сохранено: участник референдума имеет возможность своевременно получить текст проекта закона, иного нормативного правового акта, вынесенного на референдум, и ознакомиться с ним, что позволяет ему заблаговременно оценить проект, а затем совершенно осознанно проголосовать за или против принятия предложенного проекта. Новеллы комментируемой статьи заключаются в следующем.

1. Комментируемая статья распространяется на все уровни референдумов - Российской Федерации, субъекта РФ и местного, поскольку законодатель употребил термин "проект закона, иного нормативного правового акта", а этот термин применительно к комментируемому Федеральному закону (см. п. 7 и 17 ст. 2) означает - проект федерального конституционного закона, федерального закона, закона субъекта, иного нормативного правового акта, в том числе нормативного правового акта органа местного самоуправления. Что касается референдума Российской Федерации, то как это установлено в п. 4 ст. 1 комментируемого Федерального закона, отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", комментируемым Федеральным законом. Иными словами, обеспечение участников референдума Российской Федерации текстом законопроекта регулируется прежде всего указанным Федеральным конституционным законом, а в случае пробела в регулировании каких-либо вопросов - и комментируемым Федеральным законом.

2. Прежний Федеральный закон устанавливал, что изготовленный текст проекта гражданин был вправе получить в органе местного самоуправления. Комментируемая статья возлагает эту обязанность на территориальную комиссию или избирательную комиссию муниципального образования.

3. В прежнем Федеральном законе, в отличие от комментируемой статьи, не содержалось требования оплаты изготовления указанных текстов проекта за счет средств соответствующего фонда референдума.

Конкретный порядок реализации указанных в комментируемой статье прав участника референдума и обязанностей инициативной группы по проведению референдума и комиссий референдума (напомним, что указанные выше избирательные комиссии на этом этапе действуют в качестве комиссий референдума) должен устанавливаться соответствующим законом, а также нормативными актами комиссий референдума. При этом положения комментируемой статьи должны быть учтены в обязательном порядке.

Законодатель определил, что право участника референдума ознакомиться с текстом проекта должно гарантироваться не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Исходя из сроков, исчисляемых со дня опубликования решения о назначении референдума до дня голосования (на федеральном уровне - от двух до трех месяцев, на региональном уровне - не менее 60 дней, на муниципальном уровне - не менее 45 дней), а также длительности агитационного периода, начинающегося со дня регистрации инициативной группы и создания фонда референдума и заканчивающегося за сутки до дня голосования, в том числе 30-дневного периода проведения агитации по вопросам референдума в электронных и печатных средствах массовой информации, определенный в комментируемой статье срок - не менее 30 дней до дня голосования - представляется оптимальным.

Комментируемый Федеральный закон возложил обязанность изготовления и распространения текста проекта на инициативную группу по проведению референдума. Если федеральным законом инициатива проведения референдума предоставляется иным субъектам, кроме граждан (на сегодня таковым является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в качестве субъекта инициирования местного референдума установил представительный орган местного самоуправления - п. 2 ст. 14), то обязанность по изготовлению и распространению текста проекта также следует в законе субъекта РФ возложить и на иных инициаторов референдума.

Инициативная группа должна обеспечить изготовление текста в такие сроки, чтобы гражданину было гарантировано его право на ознакомление с текстом не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Однако это не означает, что инициативная группа может приступить к фактическому изготовлению текста сразу после собрания. До момента, когда инициативная группа вправе приступить к изготовлению текста, должны быть выполнены несколько условий: регистрация инициативной группы в соответствующей комиссии с предваряющей эту регистрацию проверкой предлагаемого проекта закона, иного нормативного правового акта на соответствие требованиям законодательства (см. ст. 36) и создание инициативной группой фонда референдума (см. ст. 58 и 59 комментируемого Федерального закона).

Изготовление указанного текста должно осуществляться с учетом требований комментируемого Федерального закона, предъявляемых к выпуску и изготовлению печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов (см. комментарий к ст. 54). Исходя из этих требований, в законе субъекта РФ целесообразно установить, в какой форме изготавливается текст (в зависимости от объема - в виде отдельного бумажного листа соответствующего размера, брошюры, в газетном варианте и др.), на каких языках печатается текст (на русском языке и на государственном языке республики, входящей в состав Российской Федерации, а в необходимых случаях - на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания), в каком количестве должен быть изготовлен текст и прочие правила.

Инициативная группа обязана не только изготовить, но и распространить текст проекта закона, иного нормативного правового акта. Законодатель в комментируемой статье предлагает лишь одну составляющую распространения - передачу инициативной группой во все территориальные комиссии или комиссии муниципальных образований необходимого тиража проекта. Причем, если на местном референдуме инициаторам придется передать весь тираж в одну комиссию муниципального образования (в ситуации, когда в системе комиссий по проведению местного референдума отсутствуют нижестоящие территориальные комиссии), то на референдумах более высокого уровня инициативной группе .

Комиссиям, в свою очередь, надлежит организовать свою работу так, чтобы каждый потенциальный участник референдума в установленный законом срок мог получить в комиссии текст проекта закона, иного нормативного правового акта. Комментируемый Федеральный закон не установил порядок получения гражданином текста. В связи с этим в законах субъектов РФ следовало бы определить этот порядок (без оплаты этого текста гражданином; возможно, с ведением реестра выдачи; при организованном дежурстве членов комиссии и (или) уполномоченных представителей инициативной группы и т. д.).

Комментируемый Федеральный закон не установил иных форм распространения текста инициативной группой, но из его смысла вытекает (и это вправе в качестве дополнительных гарантий права граждан на участие в референдуме установить федеральный законодатель и законодатель субъекта РФ при регулировании вопросов подготовки и проведения референдумов), что инициативная группа при сборе подписей (в прежнем Федеральном законе эта норма присутствовала в п. 17 ст. 33), что текст проекта может публиковаться в печати инициативной группой, при наличии соответствующих технических возможностей размещаться на сайте в Интернете, распространяться в машиночитаемом виде (на дискетах и прочее), размещаться на специально отведенных для агитационных материалов стендах, распространяться среди участников массовых агитационных мероприятий и т. д.).

Наряду с обязательными действиями инициативной группы по распространению среди участников референдума текстов проекта, законодатель в конкретном законе вправе в соответствии с комментируемым Федеральным законом установить и соответствующие обязанности комиссий референдума по информированию участников референдума (см. ст. 45), размещению текста нормативного правового акта на информационном стенде в помещении для голосования (см. п. 6 ст. 61), воспроизведению текста либо однозначному определению содержания этого текста в бюллетене для голосования (см. п. 9 ст. 63).

Законодатель в комментируемой статье устанавливает обязанность инициативной группы изготовить и распространить текст с оговоркой "если иное не предусмотрено законом", и в следующем предложении об обязанности оплаты за счет средств фонда референдума вновь применяет эту формулу - если иное не предусмотрено законом. Прежде всего имеется в виду регулирование этих вопросов Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" (ч. 10-11 ст. 9; п. 13 ч. 1 ст. 16; п. 6 ч. 1 ст. 17; п. 4 ч. 1 ст. 19; ч. 3 ст. 31 и ч. 5 ст. 32), а также иное возможное регулирование законом субъекта РФ. К примеру, на основании п. 2 ст. 58 комментируемого акта законом субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума в небольших муниципальных образованиях создание инициативной группой фонда референдума не обязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

Статья 56. Недопустимость злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума

1. Законодательное определение понятия "злоупотребление свободой массовой информации" является довольно объемным. Для того чтобы выяснить его содержание, в первую очередь необходимо обращаться к Закону РФ "О средствах массовой информации".

Под злоупотреблением свободой массовой информации понимается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости (ч. 1 ст. 4). Как злоупотребление свободой массовой информации должно квалифицироваться также использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье (ч. 2 ст. 4). В соответствии с ч. 3 ст. 4 указанного Закона злоупотреблением свободой массовой информации является распространение и иной информации, вопреки требованиям федерального законодательства.

Как было указано, к числу злоупотреблений свободой массовой информации отнесена пропаганда экстремистской деятельности. Федеральный закон от 01.01.01 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности"*(179) устанавливает, что экстремистской деятельностью является:

1) деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; подрыв безопасности Российской Федерации; захват или присвоение властных полномочий; создание незаконных вооруженных формирований; осуществление террористической деятельности; возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию; унижение национального достоинства; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

2) пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

3) публичные призывы к осуществлению указанной деятельности или совершению указанных действий;

4) финансирование указанной деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению указанных действий, в том числе путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств.

Запрету осуществлять экстремистскую деятельность соответствуют ограничения, предусмотренные Федеральным законом "О политических партиях". Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (ч. 1 ст. 9), создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности (ч. 3 ст. 9). При этом включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни (ч. 2 ст. 9).

Комментируемый Федеральный закон расценивает несоблюдение запрета злоупотреблять свободой массовой информации в качестве одного из наиболее серьезных нарушений правил проведения избирательных кампаний. Установлены следующие меры конституционно-правовой ответственности для нарушивших данных запрет кандидатов, уполномоченных представителей избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума:

отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, отказ в проведении референдума, если в течение агитационного периода был нарушен данный запрет и факт данного нарушения установлен решением суда (подп. "л" п. 23 ст. 38);

возможность отменены судом регистрации кандидата (списка кандидатов) (подп. "д" п. 5 ст. 76);

возможность отменены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения их результатов, если установлен факт нарушения данного запрета при проведении агитации кандидатом, признанным избранным, избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшими список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (подп. "в" п. 2 ст. 77).

2. В данном пункте конкретизировано понятие подкупа избирателей. Согласно п. 2 ст. 79 комментируемого Федерального закона лица, осуществляющие подкуп избирателей, участников референдума, т. е. действия, запрещенные п. 2 ст. 56, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами. КоАП предусматривает ответственность за подкуп избирателей, участников референдума (ст. 5.16). УК РФ относит подкуп к числу квалифицирующих признаков такого преступления, как воспрепятствование осуществлению избирательных прав (ст. 141).

3. Прямой запрет, установленный п. 3 комментируемой статьи, ранее отсутствовал в законодательстве о выборах и референдуме. Однако смысл такого запрета напрямую вытекает из принципа свободных выборов (ст. 3 Конституции РФ, п. 3 ст. 3 комментируемого Федерального закона). В случае, когда гражданин заинтересован в исходе выборов в связи с участием в какой-либо лотерее, связанной с их результатами, указанный принцип ставится под сомнение.

Общие условия организации лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр установлены в ст. 1062 и 1063 ГК РФ (ч. 2). В соответствии с п. 1 ст. 1063 организаторами лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр могут быть лишь Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования и лица, получившие от уполномоченного государственного или муниципального органа разрешения (лицензии). Другие нормативные установления также содержатся во Временном положении о лотереях в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 955*(180) и Положением о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 525*(181).

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает ряд требований к размещению рекламы коммерческой и иной деятельности, которой занимаются непосредственные участники избирательного процесса. Срок, в течение которого может распространяться подобная информация, аналогичен сроку окончания агитационного периода, установленного комментируемым Федеральным законом.

Под коммерческой деятельностью в смысле комментируемого Федерального закона понимается любая деятельность, направленная на получение прибыли, в том числе предпринимательская деятельность. ГК РФ под предпринимательской деятельностью понимает самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ч. 3 п. 1 ст. 2). Под иной, не связанной с выборами понимается благотворительная, научная, творческая, политическая, спортивная деятельность. Реклама, указанная в комментируемом пункте, должна напрямую указывать на участников избирательного процесса, использовать их имена (наименования) образы (символику) либо иметь иные смысловые связи с кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками.

КоАП устанавливает ответственность за нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности (ст. 5.9).

Ответственность за выполнение комментируемой нормы лежит на кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, обязанных осуществлять оплату из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума.

5. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает ограничения на осуществление благотворительной деятельности в период кампании. Статьей 1 Федерального закона от 01.01.01 г. "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" установлено, что благотворительной деятельностью является добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки (ст. 1).

Комментируемый Федеральный закон дифференцированно подходит к возможности осуществления данной деятельности разными субъектами избирательного процесса: либо прямо запрещает осуществлять указанную деятельность, либо запрещает осуществлять ее по просьбе, поручению или от имени непосредственных участников процесса. Абсолютный запрет действует в отношении кандидатов и иных указанных в комментируемой статье участников избирательного процесса. Иным же физическим и юридическим лицам разрешено осуществлять указанную деятельность при соблюдении оговоренных условий. Вместе с тем в отличие от ранее действовавшей нормы, запрет на деятельность соответствующих благотворительных организаций не относится к благотворительным организациям, созданным до начала избирательной кампании.

6. Под организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, понимаются организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий (см. п. 46 ст. 2 комментируемого Федерального закона). Действие данной нормы, устанавливающей обязанность организаций СМИ воздерживаться от публикации, распространяется на размещение любых материалов: как информационных (достоверных), так и агитационных. Комментируемым Федеральным законом установлено, что возможность для опубликования опровержения или иного разъяснения в защиту чести, достоинства, деловой репутации должна быть предоставлена до окончания агитационного периода. Вместе с тем Законом РФ "О средствах массовой информации" для опубликования опровержения также установлены четкие сроки (ст. 44). Если применять для опубликования опровержения порядок, предусмотренный указанным Законом, то опровержение может последовать за рамками агитационного периода. В данном случае необходимо исходить из норм комментируемого Федерального закона как специального, и применять именно его положение, согласно которому опровержение должно быть опубликовано до окончания агитационного периода. Ответственность за нарушение данной нормы установлена ст. 5.13 КоАП. Не следует рассматривать как соблюдение комментируемой нормы систематическое предоставление бесплатного эфирного времени или бесплатной печатной площади какому-либо кандидату под надуманными предлогами, поскольку такая деятельность подпадает под признаки предвыборной агитации, в частности, подп. "е" п. 2 ст. 48 комментируемого Федерального закона.

7. Обязанность по контролю за соблюдением порядка проведения предвыборной агитации возлагается на комиссии. Комментируемым Федеральным законом данная обязанность возложена на следующие комиссии:

ЦИК России, которая осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума (подп. "г" п. 9 ст. 21);

ИКС РФ, которая осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума (подп. "г" п. 10 ст. 23);

ИКМО, которая осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума (подп. "в" п. 10 ст. 24);

участковую комиссию, которая контролирует соблюдение на территории избирательного участка, участка референдума порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (подп. "д" п. 6 ст. 27).

8. Согласно п. 8 комментируемой статьи комиссиям предоставлено право обращаться с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности в указанные органы (под органами исполнительной власти, осуществляющими государственную политику в области средств массовой информации, понимается МПТР России и его территориальные органы). При рассмотрении указанных вопросов комиссии должны принимать во внимание всю совокупность условий и фактов противоправного поведения организаций телерадиовещания, редакций периодического печатного издания, всесторонне и полно их исследовать и на этой основе вырабатывать решение об обращении с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности в указанные органы.

9. Пункт 9 комментируемой статьи определяет обязанности правоохранительных и иных органов по обеспечению проведения агитационной деятельности в соответствии с требованиями законодательства. В ряде случаев на них возложена обязанность составлять протоколы об административных правонарушениях (в частности, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.8. КоАП возбуждаются прокурором). Нарушение правил проведения предвыборной агитации, а также агитации по вопросам референдума в особо общественно-значимых случаях, помимо ответственности по избирательному праву (см. комментарий к п. 1 настоящей статьи), влечет уголовную (ст. 141 УК РФ) или административную (ст. 5.8-5.15 КоАП) ответственность.

Глава VIII. Финансирование выборов и референдума

Статья 57. Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдума

1-3. Пунктами 1-3 комментируемой статьи предусматривается бюджетное финансирование расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума. Установлено соответствие между уровнем выборов, референдума и уровнем бюджета, из которого финансируются расходы комиссии. На практике, однако, возможна экономия указанных расходов в случае совмещения дня голосования на выборах (референдуме) разного уровня и возложения полномочий комиссий, сформированных для подготовки и проведения выборов одного уровня на комиссии, сформированные для подготовки и проведения выборов другого, более высокого уровня. В этом случае расходы на подготовку и проведение выборов более низкого уровня сокращаются, что не является нарушением вышеуказанных принципов. Так, в 1999 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проводились дополнительные выборы депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики второго созыва по пяти избирательным округам, в Мурманской области - выборы депутатов областной Думы и повторные выборы в городской Совет Мурманска по шести одномандатным избирательным округам. В этих случаях финансирование осуществлялось из федерального бюджета и бюджетов данных субъектов РФ. Возможно также финансирование выборов в органы местного самоуправления из бюджета субъекта Российской Федерации. Вместе с тем органы (лица), уполномоченные назначать выборы, референдум, должны исходить из возможности соответствующего бюджета и не вправе требовать финансирования выборов, референдума из вышестоящего бюджета.

Кроме того, положениями п. 1 предусматривается возможность финансирования комиссиями расходов, связанных с эксплуатацией и развитием средств автоматизации, обучением организаторов выборов и избирателей за счет средств, выделенных комиссиям из соответствующего бюджета, что обусловливает необходимость предусматривать средства на эти цели в бюджетах субъектов РФ для ИКС РФ.

Комментируемый п. 2 впервые с учетом потребностей практики определяет, что расходы соответствующих комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, могут производиться до официального опубликования решения о назначении референдума за счет средств, выделяемых этим комиссиям в текущем году из соответствующего бюджета.

Положение п. 3 обязывает исполнительные и законодательные органы государственной власти, органы местного самоуправления предусматривать в соответствующих бюджетах средства на подготовку и проведение выборов. Так, в федеральном бюджете на 2002 г. расходы на подготовку и проведение федеральных выборов были предусмотрены для ЦИК России в разделе 30 "Прочие расходы", подразделе 02 "Подготовка выборов и референдумов" в сумме 190 миллионов рублей отдельной статьей. В этом же разделе и подразделе федерального бюджета на очередной финансовый год также отдельной статьей предусматриваются и расходы на эксплуатацию и развитие ГАС "Выборы" и на обучение организаторов выборов и референдумов.

Кроме того, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны осуществлять финансирование комиссий, организующих выборы и референдумы, в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает исключения из принципа бюджетного финансирования в случаях отказа от финансирования либо несвоевременного перечисления средств избирательной комиссии, комиссии референдума (последнее положение следует понимать расширительно, распространяя и на случаи перечисления средств не в полном объеме). Предусмотрено право комиссий получать целевые кредиты банков на конкурсной основе. Объем кредитов лимитирован суммой, содержащейся в отчете комиссии за предыдущие аналогичные выборы, с учетом изменения МРОТ. Обращение к кредитным ресурсам банков - крайняя мера, к которой комиссии вправе прибегать после того, как будут исчерпаны все другие законные возможности привлечения бюджетных средств к финансированию подготовки и проведения выборов, референдума. Соответствующие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны дать гарантию возврата средств банку-кредитору. Возможность использования этого механизма впервые появилась в прежнем Федеральном законе*(182). На практике кредиты выдаются редко. Однако за прошедшие годы накопилась определенная практика финансирования выборов с использованием данного института. Так, ИКС РФ под гарантии областных администраций брали кредиты при проведении выборов губернатора Курганской области и депутатов Курганской областной Думы (выборы 26 ноября 2000 г.) и выборов главы администрации Воронежской области (выборы 24 декабря 2000 г.). В том же году брались кредиты для финансирования выборов в органы местного самоуправления ряда районов Нижегородской области.

Норма, содержащаяся в комментируемом пункте применительно к выборам, позволяет однозначно определить предельный допустимый размер кредита. В то же время в отношении финансирования расходов, связанных с проведением референдума может возникнуть ситуация, при которой к финансированию с использованием кредитов придется прибегнуть на первом же проводимом референдуме соответствующего уровня. При этом представляется оправданным исчисление указанного в комментируемом п. предельного объема расходования средств в объеме, содержащемся в отчете избирательной комиссии соответствующего уровня о расходовании средств на подготовку и проведение выборов главы администрации соответствующей территории (за вычетом средств, выделявшихся кандидатам, и средств на проведение повторного голосования, если указанные действия производились).

5. Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет норму, согласно которой средства погашения долгового обязательства учитываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год. В соответствии с приложением 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2003 год" (подп. 52 п. 1) действие п. 4 и 5 комментируемой статьи приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г. В то же время, исходя из предмета регулирования Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", указанное приостановление не может применяться к правоотношениям, связанным с выборами органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, референдумами субъектов РФ, местными референдумами. Одновременно указанный Федеральный закон не приостановил действие аналогичных норм федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" и Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Таким образом, подп. 52 п. 1 приложения 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2003 год" на практике применен быть не может.

6. Комментируемый пункт устанавливает обязанность избирательных комиссий, комиссий референдума (от территориальной и выше) представлять законодательным (представительным) органам государственной власти и представительным органам местного самоуправления отчеты о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум. Формы отчетов устанавливаются избирательной комиссией, на которую возложено руководство деятельностью нижестоящих комиссий, а сроки представления отчетов - соответствующими законами о выборах. Закрепляется право председателей избирательных комиссий, комиссий референдума на распоряжение денежными средствами. Вместе с тем единолично распоряжаться денежными средствами можно исключительно в соответствии и во исполнение решений избирательных комиссий по финансовым вопросам.

7. Комментируемый пункт предусматривает право ЦИК России, избирательных комиссий субъектов РФ устанавливать по согласованию соответственно с Центральным банком РФ (Банком России), Главным управлением (национальным банком) Банка России порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных избирательным комиссиям, комиссиям референдума не только на проведение выборов, референдумов, но и на эксплуатацию и развитие автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей, обеспечение деятельности избирательных комиссий. Реализуя указанное право, комиссии, организующие выборы, референдум устанавливают для комиссий всех уровней порядок распределения средств, выделенных им на выборы, референдум, сроки перечисления средств и утверждения расходов по видам в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. В инструкции также устанавливается порядок учета денежных средств и формы отчетности для комиссий каждого уровня по утвержденным видам расходов.

8. Комментируемый пункт запрещает банкам взимать плату за любые услуги, связанные с открытием счетов избирательным комиссиям и проведением операций по их счетам, а также освобождает банки от выплаты процентов по счету.

9. Комментируемый пункт устанавливает, что бухгалтерский учет и отчетность по расходованию денежных средств, полученных из бюджетов различных уровней (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета), избирательные комиссии обязаны вести раздельно. При этом избирательные комиссии субъектов РФ, являющиеся юридическими лицами, представляют бухгалтерские отчеты в соответствующие государственные органы в установленные законодательством порядке и сроки, а также в ЦИК России.

Статья 58. Порядок создания избирательных фондов, фондов референдума

1. Комментируемый пункт сохранил установленное предыдущим Федеральным законом требование об обязательности создания кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов, собственных избирательных фондов. В то же время в комментируемом пункте была учтена практика проведения избирательных кампаний по выборам органов местного самоуправления в малонаселенных муниципальных образованиях, когда обязанность создания избирательных фондов превращалась в достаточной степени формальное действие. Зачастую у кандидатов, баллотирующихся на муниципальных выборах, не было практической необходимости создания избирательных фондов, поскольку они были в состоянии провести полноценную избирательную кампанию без использования денежных средств. Законом субъекта РФ обязанность создания избирательных фондов в избирательных округах, имеющих не более 5000 избирателей, может быть распространена не на всех кандидатов. Для кандидатов, которые до регистрации уведомили избирательную комиссию о том, что не будут производить финансирование своей избирательной кампании, создание фонда не обязательно. В то же время, поскольку комментируемый Федеральный закон не установил иного, кандидат, решивший на начальном этапе избирательной кампании не производить финансирование собственной избирательной кампании, вправе впоследствии это решение изменить. Для такого рода случаев закон субъекта должен предусмотреть предельный срок, в который кандидат вправе принять указанное решение. Представляется оправданным предоставление указанной возможности в агитационный период (см. п. 1 ст. 49 комментируемого Федерального закона).

Следует подчеркнуть, что комментируемый Федеральный закон не предоставляет возможности отмены избирательных фондов на муниципальных выборах. Поэтому в законах субъектов РФ о выборах в органы местного самоуправления должны содержаться соответствующие нормы об избирательных фондах, чтобы у кандидатов была возможность выбора. При проведении же муниципальных выборов с использованием пропорциональной избирательной системы избирательные фонды должны создаваться в обязательном порядке и независимо от численности избирателей. Регистрация в избирательной комиссии уполномоченных по финансовым вопросам - одно из обязательных условий создания фонда избирательными объединениями, избирательными блоками.

Следует также отметить, что в комментируемом пункте для закона субъекта РФ установлена лишь верхняя граница числа избирателей в избирательном округе, при котором избирательные фонды кандидатами могут не создаваться. Закон субъекта РФ может установить это число и на более низком уровне. В то же время, при наличии соответствующей нормы в законе субъекта РФ, возможность ее применения может зависеть и от норм, содержащихся в уставах муниципальных образований, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. На практике это может означать, что при наличии соответствующей нормы в законе субъекта РФ в двух муниципальных образованиях с примерно равным числом избирателей указанная норма сможет действовать только в одном из них, поскольку во втором муниципальном образовании установлено меньшее количество депутатов представительного органа местного самоуправления.

При закреплении в законе субъекта РФ нормы о возможности для кандидатов не создавать собственный избирательный фонд в целях обеспечения равенства прав кандидатов целесообразно учитывать возможную разницу в числе избирателей в различных избирательных округах на одних и тех же выборах (подп. "а" и "б" п. 4 ст. 18 комментируемого Федерального закона). В случае, когда в законе субъекта РФ эта особенность при определении схемы избирательных округов не учтена, при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления избирательные округа рекомендуется образовывать так, чтобы либо во всех округах число избирателей было больше числа, установленного законом субъекта РФ максимального числа избирателей в округе, при котором кандидат вправе не создавать собственный избирательный фонд, либо чтобы число избирателей не превышало количества, указанного в законе субъекта.

2. Комментируемый пункт впервые установил для инициативной группы по проведению референдума обязанность создавать фонд референдума (исключение из этого правила может быть предусмотрено законом субъекта РФ при проведении местного референдума, если число их участников не превышает пяти тысяч человек), а также обязал субъекты РФ предусматривать в законах о референдумах возможность создания одноименных фондов иными группами участников референдума (см. также п. 2 ст. 42 комментируемого Федерального закона). В законе также установлены источники формирования, предельные размеры пожертвований, перечислений и расходов из фонда. Представляется целесообразным, устанавливая источники формирования фондов референдума, исходить из положений, содержащихся в п. 5 комментируемой статьи, в которых закреплен перечень источников формирования избирательных фондов. Фонды референдума при проведении каждого конкретного референдума должны регламентироваться одними и теми же правилами. Однако, несмотря на одинаковое название, целевое назначение фондов будет различаться. Если фонд референдума инициативной группы будет использоваться для финансирования деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, сбора подписей и агитационной деятельности, направленной на получение определенного результата, то фонды референдума других групп предполагается использовать только для финансирования агитационной деятельности. Положение о том, что создание фонда референдума инициативной группы в ряде случаев необязательно при отсутствии финансирования следует рассматривать в совокупности с нормой, содержащейся в п. 6 ст. 59 комментируемого Федерального закона, которая запрещает любое финансирование, минуя фонды референдума как для инициативной группы по проведению референдума, так и для других групп участников референдума.

3. Сохранена известная ранее обязанность избирательных объединений, избирательных блоков на назначение их уполномоченных представителей по финансовым вопросам и впервые предусмотрено право кандидата на назначение аналогичных уполномоченных представителей. Их количество определяется самими кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. В то же время, в отличие от прежней практики регулирования этого вопроса, когда порядок регистрации уполномоченных представителей по финансовым вопросам мог быть установлен как законом, так и избирательной комиссией, в комментируемом пункте установлена обязательность регулирования этого порядка исключительно законом.

4. Правило "один кандидат - один избирательный фонд" не распространяется на кандидатов, которые баллотируются только в составе списка кандидатов. Им запрещено создавать собственные избирательные фонды.

5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень источников средств избирательных фондов, презюмируя запрет "переливания" средств из одного избирательного фонда в другой. При применении данного пункта следует учитывать, что в соответствии со ст. 140 ГК РФ единственным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации, является российский рубль. И использование же в этом качестве иностранной валюты возможно лишь в случаях, определенных федеральным законом или в установленном им порядке, а такого рода исключения в отношении пожертвований и перечислений в избирательные фонды федеральными законами не предусмотрены.

Под собственными средствами кандидата следует понимать денежные средства, находящиеся в собственности у являющегося кандидатом физического лица. Под собственными средствами или средствами избирательного объединения либо избирательного блока понимаются средства соответственно политической партии или политических партий и других образующих избирательный блок общественных объединений, которые не находятся в избирательном фонде данного избирательного объединения, избирательного блока. В силу подп. "г" п. 5 политические партии как юридические лица вправе вносить средства в форме добровольных пожертвований в избирательные фонды тех кандидатов, которых они не выдвигали, а также в избирательные фонды других избирательных объединений и избирательных блоков.

Подпункт "д" п. 5 содержит отсылку к закону. Это означает, что конкретным законом данная возможность может и не предусматриваться - ее реализация отдана на усмотрение законодателя. Если выделение избирательной комиссией средств предусматривается законом, то на практике нередко считают это правом комиссии, а не ее обязанностью. Думается, такой подход неправомерен, так как, в отличие от прав гражданина, большинство правомочий избирательной комиссии являются одновременно и обязанностями.

6. Комментируемый п. 6 содержит исчерпывающий перечень субъектов, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды и фонды референдума. Включение в круг таких субъектов обусловлено стремлением исключить финансирование избирательных кампаний и референдумов из-за рубежа, нецелевое использование средств (например, бюджетных, благотворительных и других организаций и органов) и др. Новым является запрет на пожертвования со стороны организаций, которые учреждены государственными и муниципальными органами, а также юридическими лицами с иностранным, либо муниципальным, либо государственным участием, превышающим 30% уставного капитала, т. е. когда сами учредители не имеют права вносить пожертвования. Тем самым законодатель, хотя и в незначительной мере, пытается воспрепятствовать созданию различных финансовых схем, направленных в конечном счете на использование в избирательных кампаниях кандидатов и партий бюджетных средств и средств нерезидентов. При сохранении запрета на пожертвования со стороны анонимного жертвователя изменено содержание этого понятия. Во-первых, уменьшен объем сведений о жертвователе, которые могут повлечь за собой признание его анонимным. Применительно к гражданину исключено указание на дату рождения, а применительно к юридическому лицу исключены дата регистрации и отметки об отсутствии (наличии) доли государственного, муниципального, иностранного капитала в уставном капитале организации-жертвователя. Следует, однако, уточнить, что все эти сведения должны указываться при внесении пожертвования, но, в отличие от прежнего регулирования, их отсутствие или наличие не имеет значения для решения вопроса об анонимности жертвователя. Во-вторых, жертвователь квалифицируется как анонимный и при указании недостоверных сведений. Целесообразно при применении на практике этой нормы не доводить дело до организационно-правовых крайностей, при которых любая техническая ошибка будет считаться указанием недостоверных сведений.

7. Комментируемый пункт впервые фиксирует единый для всех выборов перечень сведений о гражданине-жертвователе. Ранее Федеральный закон не содержал позитивного перечня, он закреплялся путем перечисления тех сведений о жертвователе, отсутствие которых влечет его анонимность. Однако указание только фамилии, имени и отчества, адреса места жительства и даты рождения не позволяло выявить, например, пожертвования со стороны иностранцев, а законодатели субъектов РФ не могли возлагать на жертвователя обязанность указывать не предусмотренные федеральным законом сведения. Ныне, кроме названных, предусмотрено указание также на: серию и номер паспорта или заменяющего его документа, а также на гражданство. Необходимо также отметить, что, во-первых, все сведения указываются при внесении пожертвования, и это исключает временные разрывы в предоставлении отдельных сведений; во-вторых, сведения должны содержаться в одном платежном документе, разумеется, составленном в момент внесения пожертвования; в-третьих, сведения указываются самим гражданином, в подтверждении достоверности этих сведений он расписывается.

8. Комментируемый п. 8 законодательно решил спор о том, в каком документе, когда и какие сведения указываются при добровольном пожертвовании со стороны юридического лица. Такие сведения могут указываться только в платежном поручении при представлении этого поручения в банк. Перечень сведений указан в комментируемом пункте. Он отличается от принятого в практике взаимоотношений между юридическими лицами либо юридическими лицами и гражданами, потому что обусловлен требованиями избирательного законодательства (в частности, п. 5 и 6 комментируемой статьи) и потребностями контроля за его соблюдением со стороны организаций-жертвователей. Реализация требований комментируемого пункта влечет внесение изменений в формат и реквизиты платежного поручения, что находится в компетенции Банка России. Поскольку избирательное объединение, избирательный блок в избирательные фонды выдвинутых ими кандидатов вносят не пожертвования, постольку требования комментируемого пункта на эти взносы не распространяются.

9. Комментируемый пункт делит неправомерные пожертвования на две группы: подлежащие возврату жертвователю и подлежащие перечислению в доход соответствующего бюджета.

К первой группе относятся: а) пожертвования, которые внесены физическими и юридическими лицами, не имеющими на это права; б) пожертвования, внесенные правомочными субъектами, но с нарушением требований к оформлению платежных документов; в) часть пожертвования, превышающая установленный законом размер.

Вторую группу составляют пожертвования, которые внесены анонимными жертвователями. Следует подчеркнуть, что в отличие от ранее действовавшего Федерального закона, не всякое нарушение или неполное указание реквизитов в платежном документе влечет признание жертвователя анонимным. Поэтому, выяснив отсутствие или недостоверность в платежном документе того либо иного сведения, необходимо ответить на вопрос о том, какие с этим связаны правовые последствия для пожертвования. Если, например, в платежном поручении отсутствуют или недостоверно указаны индивидуальный налоговый номер (ИНН) юридического лица, либо его название, либо банковские реквизиты, то такое пожертвование как анонимное подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета, а не указание наличия или отсутствия доли соответственно государственного, муниципального, иностранного капитала в уставном капитале, либо сведений об учредителях, либо даты регистрации или указание недостоверных сведений влечет возврат средств жертвователю. Как в том, так и в другом случаях пожертвования зачисляются на специальный избирательный счет, и лишь затем определяется их дальнейшая судьба.

10. Первое предложение комментируемого пункта требует установления соответствующим законом предельных размеров каждого из возможных поступлений в избирательный фонд, а также предельных размеров расходов из фонда, хотя предельная сумма совокупных поступлений в фонд не лимитирована. Если один жертвователь вносит несколько пожертвований в один и тот же избирательный фонд, то их совокупная сумма в течение избирательной кампании не может превышать предельного размера пожертвования соответственно для гражданина или юридического лица. Многие законы субъектов РФ по аналогии с ранее действовавшими федеральными законами о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы устанавливают предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды средств и расходов из фонда, кратные МРОТ. Однако такая практика имеет определенные недостатки, в частности, применительно к избирательным фондам МРОТ равен величине базового размера оплаты труда, что осложняет применение избирательных законов. Целесообразнее на уровне закона устанавливать предельные размеры возможных платежей в процентах от предельного размера расходов, а в соответствующей инструкции избирательной комиссии на каждые конкретные выборы будут указываться абсолютные суммы. При этом предельные размеры расходов из избирательного фонда желательно устанавливать как абсолютную величину в рублях. По такому пути идут новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ. Достаточно логичен и другой вариант, при котором предельные размеры поступлений в избирательные фонды, а также предельный размер всех расходов из избирательного фонда устанавливаются в абсолютных величинах, хотя в этом случае дальнейшее изменение предельного размера расходов не повлечет за собой автоматического изменения предельных расходов добровольных пожертвований и иных платежей в избирательный фонд.

Комментируемый Федеральный закон не содержит каких-либо нормативов, которым должен следовать законодатель субъекта РФ при установлении вышеуказанных предельных размеров. В то же время представляется необходимым их установление на уровне, достаточном для финансирования полноценной избирательной кампании. Например, в новой редакции Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предельные размеры расходования средств избирательных фондов были увеличены для кандидатов более чем в 3,5 раза, а для избирательных объединений, избирательных блоков - почти в 6 раз и составили соответственно 6 и 250 млн. рублей. В новой редакции Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" предельные размеры расходования средств избирательных фондов были увеличены для кандидатов более чем в 10 раз.

При определении предельных размеров расходования средств избирательных фондов законодателям субъектов РФ необходимо учитывать численность избирателей на соответствующей территории, особенности транспортного сообщения и общий уровень цен в субъекте РФ.

Следует также отметить, что установление указанных предельных размеров на необоснованно низком уровне может подтолкнуть кандидатов, избирательные объединения, избирательные блоки к использованию незаконных схем финансирования своих избирательных кампаний, что, в свою очередь, приведет к серьезному кризису доверия избирателей как к институту выборов, так и к властным структурам вообще.

Опыт проведения двухтуровых выборов обусловил необходимость предусмотреть возможность увеличения предельных размеров расходов из фондов. Целесообразно, чтобы указанное увеличение было предусмотрено конкретным законом.

Новым для федерального избирательного законодательства является решение вопроса о предельных размерах избирательных фондов при одновременной баллотировке одного и того же лица на выборах в разные выборные органы, если к тому же имеется территориальное совпадение (см., например, п. 11 ст. 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Комментируемая норма распространяется на кандидатов, выдвинутых на выборах, период выдвижения кандидатов на которых совпадает или пересекается. В этих случаях за предельный размер фонда принимается наибольшая из закрепленных законами величин, а расходы из всех фондов суммируются. При реализации механизма контроля за суммированием расходов необходима слаженная работа избирательных комиссий, организующих выборы разного уровня.

11. Сохранив принцип аккумулирования всех средств избирательного фонда на одном счете, комментируемый Федеральный закон унифицировал название этого счета - специальный избирательный счет. Подобный подход закреплен и применительно к средствам фонда референдума, содержащимся на специальном счете референдума. Счета открываются с разрешения комиссии определенным кругом лиц, в который входят: сам кандидат, его уполномоченный представитель по финансовым вопросам, уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения (избирательного блока), инициативной и иной группы референдума. Если в законе не установлено иное, то разрешение комиссии может выдавать уполномоченный ею председатель комиссии или другой член комиссии, что, однако, должно быть определено коллегиально. Счет открывается на территории избирательного округа, территории проведения референдума в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях. Из этого правила возможны исключения только при отсутствии на указанной территории филиалов указанного банка или других кредитных организаций.

12. Комментируемый п. 12 уполномочивает ЦИК России и ИКС РФ при проведении соответственно федеральных и иных выборов, референдума устанавливать порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, специальных счетов референдума, учета средств и отчетности по ним. Указанный порядок утверждается инструкцией избирательной комиссии, принимаемой после согласования с Банком России или его главным управлением (национальным банком) в соответствующем субъекте РФ. На практике инструкции согласуются и со Сберегательным банком РФ. Такой порядок позволяет придать инструкции обязательную юридическую силу не только в отношении кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков), но и в отношении избирательных комиссий, кредитных организаций, жертвователей и других субъектов финансирования избирательных кампаний.

Статья 59. Порядок расходования средств избирательных фондов, фондов референдума

1. В комментируемом пункте термин "распоряжаться" не только подчеркивает отсутствие у кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума права собственности на избирательные фонды, но и имеет более широкое содержание (по сравнению с принятым в гражданском праве), включая пользование средствами и собственно распоряжение ими. Кандидаты реализуют это право как непосредственно, так и назначая уполномоченных представителей по финансовым вопросам, а избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы по проведению референдума, иные группы участников референдума - исключительно посредством такого назначения (п. 3 ст. 58 комментируемого Федерального закона). Кроме того, следует учитывать, что распоряжение средствами избирательных фондов, фондов референдума ограничено как по времени, так и по направлениям их использования.

2-3. Комментируемый Федеральный закон исходит из строго целевого характера средств избирательных фондов, которые могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения (избирательного блока). Подобный подход закреплен ныне и в отношении средств фондов референдума. Общие формулы целевого назначения фондов: "покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании", "получение определенного результата на референдуме" раскрываются в п. 3 комментируемой статьи более конкретно. В отношении средств избирательных фондов формулировки комментируемых положений практически без изменений восприняты из ранее действовавшего Федерального закона.

4. Первое предложение комментируемого пункта вводит серьезные ограничения по кругу лиц, правомочных заключать сделки (соглашения и договоры) на выполнение работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, кампанией референдума. Это могут делать только сами кандидаты или уполномоченные представители по финансовым вопросам. Практика идет по пути заключения договоров и соглашений в простой письменной форме. Установившийся на федеральных выборах порядок расчетов с юридическими лицами только в безналичном порядке в силу комментируемого пункта становится обязательным для всех выборов и референдумов. Расчеты с гражданами могут осуществляться наличными рублями, полученными со специального счета.

5. Первое предложение п. 5 комментируемой статьи содержит принципиальное положение о том, что исключается любая финансовая (материальная) поддержка, которая минует избирательные фонды. Указание на материальную поддержку по смыслу комментируемого Федерального закона означает возможность предоставления имущества для целей избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Практика идет по пути использования такого имущества (автомобили, компьютеры, помещения и другое) на условиях аренды при оплате из средств избирательного фонда.

Письменное согласие кандидата, другого правомочного лица и оплата из фонда законодательно возведены в ранг условий, необходимых для выполнения работ (оказания услуг), связанных с выборами, референдумом. При этом комментируемое положение имеет в виду не все работы (услуги), а только платные. Для гражданина во многих случаях одни и те же работы (услуги) могут быть как платными, так и бесплатными в зависимости от субъективного отношения исполнителя к кандидату, избирательному объединению (избирательному блоку). В сравнении с ранее действовавшим комментируемый запрет несколько ограничен указанием не только на связь с выборами, референдумом, но и на целевой характер работ (услуг), т. е. он содержит направленность на достижение определенных результатов на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме. Предусмотрен также запрет, адресованный юридическим лицам, которые не могут оказывать бесплатные услуги или выполнять бесплатные работы, если они связаны с выборами, референдумом. Юридически лицам и их подразделениям запрещено необоснованно занижать расценки. Любая связь расценок с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения (избирательного блока) должна рассматриваться как необоснованное занижение расценок, которые не должны меняться по сравнению с предвыборным периодом.

В отличие от юридических лиц граждане могут работать и оказывать услуги кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку бесплатно при соблюдении ряда условий. Речь идет о добровольности и личном выполнении работ (оказании услуг). Комментируемый Федеральный закон не раскрывает содержание этих условий. На практике добровольность понимается в смысле формального отсутствия принуждения со стороны кого бы то ни было. Достаточно узкое по смыслу содержание требования личного, т. е. непосредственно самим гражданином выполнения работ, не следует искажать путем использования того либо иного имущества, принадлежащего гражданину. Смысл закона искажается и он нарушается, например, при бесплатном использовании собственного ризографа. В то же время допустимо бесплатное изготовление с помощью собственного компьютера гражданина электронной версии предвыборной программы кандидата, оригинал-макета листовки и т. п. Многие работы и услуги в конечном счете имеют бесплатную и платную составляющие. Например, можно бесплатно лично выступить на агитационном мероприятии. Однако, если при этом используются технические средства (например, звукоусиливающая аппаратура), привлекаются другие лица (обслуживающий персонал), эти средства должны быть арендованы, доставка персонала, его услуги оплачены из соответствующего фонда. Следует отличать бесплатное оказание услуг кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, инициативной группе по проведению референдума от бесплатного оказания услуг избирателям, участникам референдума. Последнее запрещено на основании п. 2 ст. 56 комментируемого Федерального закона.

6. Если запреты п. 5 адресованы тем, кто финансирует избирательную кампанию конкретного кандидата, избирательного объединения (избирательного блока), кампанию референдума, то п. 6 комментируемой статьи адресован тем, кого финансируют, и запрещает им на всех стадиях выборов и референдума использовать средства, минуя фонд. В то же время при практическом применении комментируемой нормы следует исходить не только из ее формального содержания, но и из смысла, придаваемого ей правоприменительной практикой. Так, например, представляется не противоречащим комментируемому пункту изготовление подписного листа для сбора подписей в поддержку кандидата без оплаты из избирательного фонда в том случае, если кандидат на выборах в орган местного самоуправления в соответствии с положением, содержащимся в п. 1 ст. 58 комментируемого Федерального закона, не создавал свой избирательный фонд.

7. В комментируемом п. 7 расширен круг получателей от кредитной организации информации о движении средств на специальном избирательном счете. Кроме избирательных комиссий такую информацию также вправе затребовать и получать сами кандидаты, избирательные объединения (избирательные блоки), группы референдума. Право избирательных комиссий на получение информации распространяется на все избирательные фонды, а право кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков), участников референдума - только на собственные фонды. При этом речь идет о тех комиссиях, которые давали разрешение на открытие счета. Периодичность означает, что информация предоставляется несколько раз в течение избирательной кампании, кампании референдума.

Второе предложение комментируемого пункта закрепило новую обязанность кредитных организаций - держателей специальных избирательных счетов. Они обязаны по требованию распорядителей счетов предоставлять заверенные копии имеющихся первичных финансовых документов, подтверждающих движение средств на счете. Комментируемый Федеральный закон не регулирует условия предоставления таких копий.

8. Комментируемый пункт закрепляет обязанность избирательных комиссий направлять в СМИ сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума, а также обязанность редакций государственных и муниципальных СМИ публиковать эти сведения. В отличие от прежнего порядка, ныне комиссии лишены права определять объем подлежащих опубликованию сведений. Этот вопрос должен быть решен в законе. При решении вопроса о перечне СМИ, в которые должны быть направлены указанные в комментируемом пункте сведения, и порядке направления этих сведений представляется целесообразным руководствоваться тем же подходом, что и при направлении в СМИ общих данных о результатах выборов, референдума (см. п. 2 ст. 72 комментируемого Федерального закона).

9. Практика выборов показала необходимость нескольких финансовых отчетов по средствам фондов. На федеральных выборах таких отчетов три. Комментируемый пункт позволяет решать этот вопрос в других законах применительно к конкретным выборам, референдумам при условии закрепления не менее двух финансовых отчетов (один - до дня голосования, другой - после выборов, референдума). На уровне закона закреплено требование представления первичных финансовых документов как приложения к итоговому финансовому отчету. Формулировка последнего предложения пункта такова, что из нее вытекает только обязанность комиссий передать в средства массовой информации копии финансовых отчетов.

10. По сравнению с прежним Федеральным законом исключена возможность наложения обязанности на так называемых "кандидатов-неудачников" - избирательные объединения (избирательные блоки), получившие соответственно менее 3 и 2% голосов избирателей - возвращать полученные от избирательной комиссии бюджетные средства. При этом сохранена возможность наложения на избирательные объединения (избирательные блоки), получившие менее 2% голосов избирателей, обязанности по возмещению понесенных СМИ расходов в связи с предоставлением бесплатного эфирного времени и печатных площадей.

11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи распорядители средств фондов в течение 30 дней после дня голосования обязаны возвратить неизрасходованные средства всем гражданам и организациям, которые участвовали в формировании фонда, включая и избирательную комиссию. Для этого необходимо определить в процентах удельный вес каждого поступления в фонд, и, приняв неизрасходованные средства за 100%, высчитать в абсолютных цифрах суммы возврата, исходя из удельного веса каждого поступления. В ряде случаев сумма возврата будет меньше оплаты ее пересылки гражданину, поэтому практически эти средства не возвращаются, что свидетельствует о неэффективности самой схемы. Обычно кандидаты, избирательные объединения (избирательные блоки) организуют расходование средств таким образом, что необходимости их возврата не возникает.

12. Комментируемый пункт относит к ведению федерального законодателя регулирование налогообложения избирательных фондов, фондов референдума. Действующее федеральное налоговое законодательство не предоставляет гражданам и организациям, которые вносят средства в избирательные фонды, фонды референдума каких-либо льгот по налогам и сборам. Сами средства избирательных фондов, фондов референдума не считаются доходом, полученным налогоплательщиком, поэтому они не являются объектом налогообложения по налогу на доходы физических лиц. Избирательные объединения, избирательные блоки не состоят на учете в налоговых органах. В соответствии с п. 30 ст. 217 НК РФ не подлежат налогообложению суммы, выплачиваемые физическим лицам из средств избирательных фондов на выборах всех уровней. Это правило не распространяется на суммы, выплачиваемые из средств фондов референдума.

13. В целях обеспечения равноправия кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков) контроль со стороны комиссий должен распространяться на все избирательные фонды, фонды референдума. Комментируемый п. 13 обязывает МНС России, его территориальные органы осуществлять проверку достоверности сведений, указанных юридическими лицами-жертвователями и сообщать комиссии о результатах проверки. Государственная регистрация юридических лиц в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" (вступил в силу с 1 июля 2002 г.) осуществляется уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. "О Едином государственном реестре юридических лиц" таким органом определено МНС России. Министерство и его территориальные органы ведут Единый государственный реестр юридических лиц в соответствии с Правилами, которые утверждены названным постановлением Правительства РФ. Юридические лица, зарегистрированные до 1 июля 2002 г. были обязаны до 31 декабря 2002 г. представить в регистрирующий орган сведения о себе, что позволит МНС России иметь информацию обо всех без исключения юридически лицах.

Статья 60. Контрольно-ревизионные службы

1. Комментируемый пункт достаточно полно определяет основные функции и задачи контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях (далее - КРС). Закреплены три основных направления деятельности КРС: 1) контроль расходования бюджетных средств, выделенных на организацию и проведение выборов, референдумов; 2) контроль избирательных фондов, фондов референдума; 3) организация проверок достоверности сведений об имуществе и доходах кандидатов.

Комментируемый Федеральный закон не определяет конкретные полномочия КРС, которые должны быть детально урегулированы специальными законами. Так, для федеральных выборов полномочия КРС определены в п. 5 ст. 73 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в п. 5 ст. 65 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации". Порядок реализации полномочий КРС обычно определяется постановлением соответствующей комиссии.

Первоначально Положение о КРС при ЦИК России было утверждено постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. Этим же постановлением ЦИК России утверждено Примерное положение о КРС при ИКС РФ, на основе которого многие ИКС РФ приняли положения о КРС. Ряд окружных избирательных комиссий в период федеральных выборов также приняли положения о КРС. При модификации этих актов, подготовке новых положений в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона и в практической деятельности следует использовать также утвержденные ЦИК России 24 сентября 2002 г. Методические рекомендации по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе*(183).

2. Комментируемый п. 2 содержит открытый перечень КРС, позволяя расширять его федеральными законами и законами субъектов РФ. КРС создается решением соответствующей комиссии. Обычно в ее состав входят члены комиссии, работники аппарата комиссии, а также руководители и специалисты других органов и учреждений, среди которых закон особо оговаривает Банк России и Сберегательный банк РФ. Для нормального функционирования целесообразно включать в состав КРС также сотрудников министерств финансов, по налогам и сборам, внутренних дел, печати и телерадиовещания, Федеральной службы безопасности. Избирательная комиссия сразу после официального опубликования решения о назначении выборов, референдума либо после ее формирования направляет запросы об откомандировании специалистов в состав КРС, а указанные органы и организации обязаны откомандировать специалистов в распоряжение комиссии на определенный срок. Комментируемый пункт определяет предельные сроки откомандирования в распоряжение только ЦИК России, ИКС РФ и окружной избирательной комиссии (при федеральных выборах). Сроки откомандирования в распоряжение других избирательных комиссий должны быть установлены в законах, предусматривающих создание КРС при таких комиссиях.