Научно-практический комментарий к Федеральному закону. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 9 )

Следующие два предложения комментируемого пункта содержат запрет на участие в сборе подписей органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений и членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, на принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, а также запрет на сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат.

Интересной представляется эволюция вышеуказанных запретов в прежних редакциях комментируемого Федерального закона. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.) предусматривал сбор подписей по месту работы (в том числе в трудовых коллективах), службы, учебы и жительства избирателей и устанавливал обязанность администрации оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандидатов. Федеральный закон от 1997 г. не допускал участия администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей, а также принуждения и вознаграждения избирателей за внесение подписей в поддержку кандидатов. Запрещен был сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы. Указанные запреты не касались сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, что представлялось совершенно нелогичным. Комментируемый Федеральный закон, во-первых, распространил запреты на референдумы всех уровней (Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" содержит лишь несколько норм, регулирующих порядок сбора подписей, - ч. 10-12 ст. 9 и ст. 10, однако в них отсутствуют вышеуказанные запреты); во-вторых, существенно ужесточил требования к сбору подписей, расширив запреты. Столь жесткая регламентация порядка сбора подписей направлена на исключение из этой процедуры административного ресурса, субъективных факторов, которые каким-либо образом могли бы повлиять на личное предпочтение избирателя, участника референдума при внесении подписи в подписной лист. Последствия несоблюдения установленных ограничений очень серьезны (п. 5 и подп. "г" п. 23 ст. 38).

7. Содержащиеся в комментируемом п. 7 уточнения и дополнения в сравнении с прежним законом весьма существенны, а именно: не просто "совершеннолетний гражданин", а "гражданин, достигший к моменту сбора подписей возраста 18 лет"; не только кандидат, избирательное объединение, избирательный блок, но и уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума вправе заключать со сборщиками договоры о сборе подписей; оплата данной работы должна осуществляться не только через избирательные фонды, но и через фонды референдума. Все они имеют существенное значение в практике организации сбора подписей.

8. Нормы комментируемого п. 8 также имеют целью упорядочение сбора подписей, необходимость которого вызвана правоприменительной практикой. Представляется, что предложенные законодателем формулировки не оставляют места для вопросов и различного толкования, которые ранее возникали у участников процесса сбора и проверки подписей, включая избирательные комиссии и комиссии референдума.

Комментируемый Федеральный закон не предлагает форму подписного листа, а определяет, что она устанавливается федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта РФ, и абсолютно понятно почему - нельзя найти универсальную форму подписного листа под все виды и уровни выборов с несколькими формами выдвижения и все уровни референдумов. Эта специфика каждого вида и уровня выборов, референдума в форме подписного листа должна быть учтена в каждом из упомянутых выше законов. Но есть и общие правила: в целях информирования граждан, среди которых проводится сбор подписей, в подписном листе должны указываться необходимые сведения о кандидате, списке кандидатов, содержаться формулировка вопроса, выносимого на референдум.

Следует заметить, что необходимым реквизитом подписного листа являются (хотя комментируемый Федеральный закон об этом не упоминает) подписи лица, собиравшего подписи, а также кандидата, уполномоченного представителя избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума, удостоверяющие подписной лист по окончании его заполнения избирателями, участниками референдума. Конкретные законы о выборах и референдумах предусматривают это в соответствующих статьях и (или) приложениях. Что касается основной составляющей подписного листа - собственно самих подписей граждан, - законодатель счел необходимым предложить универсальную форму с определенными реквизитами для всех выборов и референдумов (лишь форма подписного листа с подписями граждан в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации одним реквизитом отличается от прочих подписных листов: в ней вместо года рождения должна указываться дата рождения - см. ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и Приложение к нему).

Понятие "документ, заменяющий паспорт гражданина" определено в п. 16 ст. 2, а "адрес места жительства" - в п. 5 ст. 2, причем в самом комментируемом пункте дополнительно указано, что в подписной лист вносится адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт.

9. Комментируемый п. 9 отражает новшества в избирательном законодательстве, которые появились еще в прежнем Федеральном законе и которые касаются более полного информирования избирателей о личности кандидата. Значение и обоснование необходимости представления кандидатами сведений о юридически значимых фактах их биографий раскрыты в комментарии к п. 2 ст. 33. Часть указанных в названном пункте сведений, в том числе сведений о судимости и наличии гражданства иностранного государства, указывается и в подписных листах.

В ст. 31 "Сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов (списков кандидатов)" прежнего Федерального закона содержался п. 10, который не допускал суммирования подписей избирателей, собранных разными инициаторами выдвижения кандидата в поддержку одного и того же кандидата. В комментируемом Федеральном законе необходимость в регулировании подобных ситуаций отпала, поскольку кандидат в силу п. 10 ст. 32 не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения.

Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума при непременном условии создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума знаменует собой начало агитационного периода, в то время как прежний Федеральный закон налагал запрет на проведение агитации на этапе сбора подписей (см. комментарий к ст. 49).

Статья 38. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума

1. Регистрация кандидата, списка кандидатов - это юридически значимая избирательная процедура. Так, после регистрации кандидата, списка кандидатов избирательной комиссией последняя не вправе отменить решение о регистрации по собственной инициативе, а может лишь обратиться с мотивированным заявлением в суд (п. 5 ст. 76), после регистрации кандидат приобретает гарантии своей деятельности (ст. 41) и т. д. Требования представить в избирательную комиссию для регистрации кандидатов (списка кандидатов) заявления о согласии каждого кандидата, в том числе из списка кандидатов, баллотироваться по соответствующему избирательному округу и сведений, предусмотренных п. 3 ст. 33 комментируемого Федерального закона, подписей избирателей или внесенного избирательного залога содержались, как известно, и в прежнем Федеральном законе. Новеллой является тот факт, что решение политической партии, избирательного блока, списки кандидатов которых по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы были допущены к распределению депутатских мандатов, рассматривается в качестве основания для регистрации кандидата (списка кандидатов). Основанием для назначения референдума является наличие необходимого количества подписей участников референдума, при этом внесение денежного залога не предусматривается; кроме того, комментируемый Федеральный закон не содержит также каких-либо преимуществ или ограничений для инициаторов проведения референдума.

2. В п. 2 комментируемой статьи увеличено с 15 до 25% в сравнении с прежней нормой предельное количество подписей избирателей, участников референдума, представляемых в избирательные комиссии, комиссии референдума для регистрации кандидата, списка кандидатов, назначения референдума. Эта норма дает больше гарантий от случайных ошибок или нарушений, допущенных сборщиками подписей, а также гражданами при заполнении подписных листов. От этого в конечном счете иногда зависят электоральная судьба кандидата, списка кандидатов, результаты референдума.

3. В п. 3 комментируемой статьи норма о подходах комиссий к проверке соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях, участниках референдума и их подписей изложена более четко, чем в прежнем Федеральном законе, устанавливавшем, что проверке могут подлежать либо все представленные подписи, либо часть этих подписей. Такая формулировка, когда первое исключает второе и наоборот, на практике вызывала споры в случае, когда комиссии подвергали проверке у одного кандидата (списка кандидатов) все подписи, у другого - их часть. Теперь же формулировка, согласно которой проверке могут подлежать все представленные подписи или часть этих подписей, представляется более определенной. Это дает возможность при организации проверки подписных листов добиваться большей справедливости и четкости действий. Порядок проведения проверки указанных в настоящем пункте сведений должен быть закреплен в законе, регулирующем проведение конкретных выборов, конкретного референдума.

4. Норма, содержащаяся в п. 4 комментируемой статьи, уже работала на практике и в принципе не вызывает вопросов. Главное, чтобы исключение (вычеркивание) подписей было надлежащим образом оформлено инициаторами выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума до представления подписей в соответствующую комиссию. Отметка может быть как сделана в подписном листе, так и оговорена в протоколе об итогах сбора подписей, приложенном к подписным листам. При этом законодатель не требует какой-либо определенной формы указанной отметки и не содержит никаких требований к процедуре ее внесения. Подписи, забракованные инициаторами выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума, проверке и учету не подлежат. Для этого кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума необходимо сделать соответствующие отметки напротив такой подписи, например поставить собственную заверяющую подпись либо указать общее количество забракованных подписей в протоколе об итогах сбора подписей (в этом случае по каждой зачеркнутой подписи необходимо указать номер папки с подписными листами, номер подписного листа и номер самой подписи в подписном листе).

5. В п. 5 комментируемой статьи исчерпывающим образом перечислены случаи, когда подписи признаются недействительными (понятие "недействительная подпись" раскрывается в п. 44 ст. 2 комментируемого Федерального закона). Вместе с тем указанные случаи должны быть подтверждены (зафиксированы) для того, чтобы затем их могли учесть комиссии. Ряд этих случаев может фиксироваться посредством составления акта (иных документов), если сбор подписей осуществляется, например, в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, на рабочих местах и т. п. В других случаях, таких как принуждение, вознаграждение избирателей, участников референдума, это должно быть установлено уполномоченными на то органами (п. 6 ст. 37), и только после этого данный случай может быть учтен комиссией при принятии решения.

6. Содержащееся в п. 6 комментируемой статьи положение о допустимости в подписных листах сокращений, не препятствующих однозначному восприятию указанных данных, на практике уже действовало и было поддержано судебными решениями. Это положение играет весьма важную роль, поскольку его отсутствие позволяло бы "выбраковать" подписи по формальным признакам, например, если в адресе места жительства избирателя вместо слова, обозначающего вид населенного пункта - "город", "поселок", - использовались общепринятые сокращения "г.", "пос.". Что касается персонального опроса, то этот наиболее спорный и болезненный метод использовался, как известно, в прошлом и вызывал много нареканий, при этом порядок его проведения не был законодательно определен. В настоящее время в этом вопросе законодателем поставлена точка - установление достоверности подписи избирателя, участника референдума методом опроса запрещается.

7. Нормы п. 7 комментируемой статьи предоставляют возможность инициаторам выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума непосредственно либо через своих представителей наблюдать за ходом проверки подписей, в случае необходимости давать соответствующие пояснения и т. п. Законодатель не устанавливает порядка и сроков извещения уполномоченных представителей о соответствующей проверке. В этих условиях представляется необходимым, чтобы эти вопросы были четко разрешены в специальных законах о выборах, референдумах при установлении в них процедуры проверки подписей. Если в соответствующем законе они не найдут своего адекватного решения, то за комиссией следует признать право устанавливать порядок своим актом.

8. В п. 8 комментируемой статьи закреплены два самостоятельных основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума, а именно: 1) обнаружение среди проверяемых подписей 25 и более процентов недостоверных или недействительных подписей (п. 44 и 45 ст. 2); 2) недостаточное для регистрации соответствующего кандидата, списка кандидатов, для назначения референдума количество достоверных подписей. При этом законодатель установил, что комиссия при наличии хотя бы одного из вышеуказанных оснований вправе принять лишь одно решение - она отказывает в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума. Дополнительный сбор подписей с целью получить необходимое количество достоверных подписей комментируемый Федеральный закон не разрешает.

9. Несмотря на то что сроки, которые закреплены в п. 9 комментируемой статьи, фактически на двое суток уменьшают сроки, предоставленные комиссиям для проверки порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициаторов проведения референдума (см. п. 18 комментируемой статьи), они обеспечивают инициаторам выдвижения кандидатов, списков кандидатов, проведения референдума возможность не только ознакомиться с результатами проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях, участниках референдума, их подписей, но и изучить содержание копий всех официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными или недействительными. Соблюдение комиссиями данных требований, несомненно, будет способствовать снятию возможных недоразумений на заседании комиссии. При этом форма и порядок извещения указанных лиц и органов должны быть установлены комиссией заблаговременно.

10-12. Использование избирательного залога в качестве основания для регистрации кандидата, списка кандидатов впервые было предусмотрено прежним законом и достаточно активно использовалось избирательными объединениями, избирательными блоками на выборах в Государственную Думу в 1999 г. Из 26 федеральных списков кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, 16 были зарегистрированы на основании избирательного залога. Отличие комментируемого Федерального закона в регулировании избирательного залога от прежнего заключается в том, что в настоящее время введение этого института не зависит от конкретного закона. Содержащаяся в комментируемом Федеральном законе норма может применяться напрямую (с учетом положения п. 14 комментируемой статьи). При выборах Президента РФ и для проведения референдумов внесение денежного залога не требуется.

Пункт 11 комментируемой статьи уже прошел проверку временем, его положения использовались избирательными объединениями (избирательными блоками) на выборах в Государственную Думу в 1999 г. По смыслу положений комментируемого пункта в случае, когда в комиссию представляются подписи избирателей, собранные в поддержку выдвижения конкретного кандидата, списка кандидатов и одновременно избирательный залог, то последний выполняет функцию регистрационной страховки. В качестве страховки избирательный залог в избирательную кампанию 1999 г. применялся дважды: у одного из избирательных объединений при проверке подписных листов не набиралось необходимого для регистрации количества достоверных подписей, у второго - суммарное количество недостоверных подписей составило более 15% от общего количества подписей, подвергшихся проверке. Федеральные списки обоих избирательных объединений были зарегистрированы на основании внесенного ими избирательного залога (постановления ЦИК России соответственно от 31 октября 1999 г. N 34/425-3 и от 1 ноября 1999 г. N 35/431-3).

Положения п. 12 комментируемой статьи гарантируют сохранность средств избирательного залога в случае его внесения в качестве страховки и последующего невостребования в связи с регистрацией кандидата, списка кандидатов на основании собранных подписей.

Из совокупности комментируемых положений во взаимосвязи с подп. "д" п. 22 комментируемой статьи следует, что избирательный залог может быть внесен непосредственно после представления в соответствующую избирательную комиссию подписей в качестве "страховочного". При этом комиссия осуществляет проверку подписей избирателей. И только в случае, когда отсутствуют основания для регистрации по подписям, кандидат (список кандидатов) регистрируется на основании избирательного залога. Однако обратный порядок исключен: если кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком внесен избирательный залог, то после этого исключается возможность представления в комиссию подписей избирателей, а регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется на основании избирательного залога. Согласно ст. 61 и 63 комментируемого Федерального закона сведения об основаниях регистрации кандидата, списка кандидатов доводятся до избирателей путем размещения на информационном стенде в помещении для голосования и посредством внесения в избирательный бюллетень.

13. В п. 13 комментируемой статьи содержится исчерпывающий перечень условий, при которых избирательный залог перечисляется в доход соответствующего бюджета. Иными федеральными законами, законами субъекта РФ этот перечень не может быть изменен. Если выборы были признаны несостоявшимися, т. е. ни один из кандидатов не был избран, и имеются указанные в комментируемом пункте основания для перечисления избирательного залога в доход бюджета (кандидат получил меньше голосов, чем это установлено законом), то происходит такое перечисление. Комментируемая норма исключает возможность возврата избирательного залога кандидату, если он по собственной инициативе снял свою кандидатуру.

14. Комментируемый Федеральный закон не устанавливает предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (п. 10 ст. 58), он устанавливается специальными законами о выборах. Так, согласно п. 5 ст. 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 01.01.01 г. N 175-ФЗ предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии, избирательного блока не может превышать 250 млн. рублей. Следовательно, размер избирательного залога при этом составит 37 млн. 500 тыс. рублей (15% от 250 млн. рублей).

15. Положения п. 15 комментируемой статьи отсылают к нормам специальных законов о выборах, в которых должен быть определен порядок открытия и ведения специального счета для принятия и хранения избирательного залога. Так, в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" названный порядок определен в ст. 68.

16. Норма, подобная содержащейся в п. 16 комментируемой статьи, в прежнем законе отсутствовала. Предоставление политическим партиям и избирательным блокам, которые выдвинули федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, права в последующем на очередных выборах депутатов Государственной Думы представлять в избирательные комиссии документы для регистрации выдвинутых ими кандидатов (списков кандидатов) без сбора подписей избирателей или внесения избирательного залога - это, безусловно, их заслуженное преимущество перед другими политическими партиями, избирательными блоками, идущими на выборы впервые или ранее не получившими достаточной поддержки избирателей.

Согласно положениям данного пункта указанным электоральным преимуществом будут обладать те политические партии и избирательные блоки, которые будут представлены в Государственной Думе по итогам выборов в декабре 2003 г., т. е. те, которые докажут свою политическую состоятельность и примут участие в распределении депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва. Указанное преимущество может быть использовано на следующих выборах депутатов Государственной Думы (пятого созыва). На выборах Президента РФ, выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления вышеназванные политические партии и избирательные блоки смогут воспользоваться предоставленным преимуществом только после установления ЦИК России результатов выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва.

17. Законом субъекта РФ, исходя из местных условий, могут быть предусмотрены, например, освобождение кандидатов от сбора подписей и переход на уведомительный порядок регистрации кандидатов либо выдвижение кандидатов собраниями граждан и последующая регистрация этих кандидатов на основании решения таких собраний.

18. Десятидневный срок, в течение которого избирательные комиссии обязаны принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо отказе в регистрации, предусматривался и в прежнем законе. Этот срок оказался практически достаточным, оптимальным, и в силу этого в комментируемом Федеральном законе ему придан универсальный характер. Порядок самовыдвижения кандидатов установлен комментируемым Федеральным законом, а также законами субъектов РФ. Порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, иными общественными объединениями, избирательными блоками, также закреплен в Федеральном законе "О политических партиях" и в соответствии ним - в уставах политических партий, соглашениях о создании избирательных блоков. Порядок выдвижения включает определение правомерности участия политической партии или ее структурного подразделения в выборах, правомочности партийного органа по принятию решения о выдвижении кандидатов, о вхождении в избирательный блок, проведении тайного голосования и т. д. Поскольку необходимые для последующей регистрации документы (за исключением подписей избирателей) представляются одновременно с уведомлением о выдвижении кандидатов, списков кандидатов, избирательная комиссия обладает достаточным временем для проверки представленных сведений, а затем - в течение установленного срока - для проверки подписей избирателей.

19. Положения второго предложения комментируемого п. 19 применимы на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, проводящихся по правилам смешанной избирательной системы, т. е. в тех случаях, когда на одних и тех же выборах в принципе возможно образование как одномандатных или многомандатных избирательных округов (мажоритарная система выборов), так и единого избирательного округа (пропорциональная система выборов). Во всех иных случаях действует запрет на регистрацию кандидата более чем по одному избирательному округу на одних и тех же выборах. При нарушении указанного запрета могут наступить последствия, предусмотренные подп. "н" п. 23 комментируемой статьи.

20. Для того чтобы положения п. 20 комментируемой статьи применялись на практике, должен быть установлен порядок взаимодействия избирательных комиссий. Регистрирующая список кандидатов по единому избирательному округу комиссия обязана довести его до сведения комиссий, осуществляющих регистрацию кандидатов по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Это делается помимо направления им заверенного списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Поскольку, согласно комментируемому Федеральному закону, решения окружных избирательных комиссий не направляются в вышестоящую избирательную комиссию, организующую соответствующие выборы, то факт регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком в составе списка кандидатов и по одномандатному или многомандатному избирательному округу окружной избирательной комиссией возможно выявить по системе ГАС "Выборы". Представляется правильным, чтобы окружные избирательные комиссии информировали о факте регистрации такого типа кандидатов соответствующую вышестоящую избирательную комиссию незамедлительно после принятия решения о регистрации кандидата.

21. Комментируемый пункт устанавливает срок для рассмотрения и проверки собранных подписей участников референдума, по результатам которых принимается соответствующее решение (постановление). В комментируемом пункте предусмотрена гарантия инициаторам проведения референдума на получение копии постановления комиссии, которое составляется по итогам рассмотрения представленных инициативной группой документов и направляется в орган, уполномоченный принимать решение о назначении референдума, - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган местного самоуправления.

22. По смыслу положений комментируемого пункта и согласно ч. 1 ст. 85 и ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, п. 2 ч. 1 ст. 3, ст. 36 и 92 Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 01.01.01 г. N 4-ФКЗ) при обнаружившихся противоречиях в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции в связи с назначением референдума субъекта РФ правом на обращение в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти. Сроки и порядок вынесения решения Конституционным Судом РФ определены вышеназванным Федеральным конституционным законом.

23. В п. 23 комментируемой статьи инициаторам выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума гарантируется оперативная выдача копии решения комиссии об отказе в регистрации, назначении референдума с мотивированным изложением оснований отказа. Комментируемый Федеральный закон не содержит нормы о том, с какого момента решение комиссии считается принятым. Если учесть, что решение - это акт, принимаемый коллегиальным органом, то моментом его принятия следует считать время голосования (принятия в целом). На практике ЦИК России в протоколе указывала время окончания голосования за принятое решение (постановление). Фиксация этого момента имеет принципиальное значение, ибо с него начинается отсчет одних суток. По сравнению с прежним законом в комментируемом пункте содержится более полный перечень оснований, по которым может быть отказано в регистрации. По ряду оснований избирательные комиссии не только вправе, но и обязаны принять решение об отказе в регистрации. К таковым необходимо отнести основания, предусмотренные подп. "а"-"в", "д", "ж", "к", "л", "н" комментируемого пункта. По ряду оснований необходимы доказательные документы (к примеру, по основаниям, закрепленным в подп. "г" (в части грубого нарушения), "з", "и"), при наличии которых у комиссии не остается ничего иного, кроме как отказать в регистрации. По ряду оснований вопрос решается комиссией путем анализа и оценки представленных доказательств нарушений (подп. "г", "е", "м" комментируемого пункта). Комментируемый пункт содержит в себе как основания для отказа в регистрации в связи с формальным невыполнением требований Конституции РФ (в части подп. "а"), комментируемого Федерального закона (в части подп. "б", "в", "к", "н"), так и основания для отказа в регистрации в качестве меры государственно-правовой ответственности.

24. Требования п. 24 комментируемой статьи об исчерпывающем характере оснований для отказа в регистрации в первую очередь относятся к перечисленным в предыдущем пункте (иным законом список мер государственно-правовой ответственности дополнен быть не может). Вместе с тем положения, указывающие на необходимость соблюдения формальных требований для регистрации, могут быть раскрыты более подробно (см. подп. 14 и 15 п. 8 ст. 47 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

25. Положения п. 25 комментируемой статьи запрещают в течение двух лет членам одной и той же инициативной группы повторно выступать с инициативой проведения референдума, если комиссией им было уже отказано в проведении референдума по аналогичному, т. е. по сходному, подобному по смыслу вопросу. Данная формулировка представляется более демократичной, чем прежняя, которая вообще запрещала выступать с инициативой проведения референдума в течение двух лет после принятия решения комиссией об отказе в проведении референдума, вне зависимости от содержания вопроса, по которому инициативная группа желает провести референдум.

26. Положения п. 26 комментируемой статьи предоставляют гарантии гражданину, обладающему пассивным избирательным правом, избирательному объединению, избирательному блоку на выдвижение кандидата, списка кандидатов. Инициаторы (субъекты) выдвижения кандидатов вправе воспользоваться этим правом в течение избирательной кампании в пределах установленных законом сроков. Согласно п. 5 ст. 41 комментируемого Федерального закона с даты выбытия кандидат утрачивает свой статус, следовательно, для повторного выдвижения необходимо соблюдать все требования закона, включая уведомление о выдвижении. Что касается порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов избирательным блоком, то следует иметь в виду следующее. Поскольку комментируемый Федеральный закон допускает регистрацию избирательного блока непосредственно после его образования, т. е. до представления документов о выдвижении кандидатов, списка кандидатов (п. 6 ст. 35), то повторное выдвижение кандидатов, списка кандидатов возможно тем же избирательным блоком, в регистрации выдвинутых кандидатов (списка кандидатов) которого было ранее отказано. При этом должен быть соблюден установленный уставами избирательных объединений, создавших избирательный блок, порядок выдвижения кандидата, списка кандидатов (порядок определения кандидатур для выдвижения кандидатами либо в состав списка кандидатов), а также установленный соглашением о создании избирательного блока порядок выдвижения кандидата, списка кандидатов от избирательного блока.

27. Желание кандидата использовать право на снятие своей кандидатуры согласно положениям п. 27 комментируемой статьи должно быть соответствующим образом оформлено. Ранее существовавшая норма лишь провозглашала это право, но не определяла порядок его осуществления. Помимо письменной формы, комментируемый Федеральный закон не содержит каких-либо иных требований к заявлению кандидата о снятии им своей кандидатуры, представляемого в зарегистрировавшую его избирательную комиссию. При этом комиссия обязана принять решение об отмене регистрации кандидата. В то же время, согласно п. 2 ст. 76 комментируемого Федерального закона, в случаях, предусмотренных п. 27 и 28 комментируемой статьи, избирательная комиссия принимает решение об аннулировании регистрации кандидата, списка кандидатов - когда имеются разные законодательные формулировки, разные словосочетания. Исходя из того, что слово "отменить" означает "объявить недействительным, упраздненным или подлежащим неисполнению", а "аннулировать" - "объявить недействительным, отменить"*(151), представляется применимой любая из вышеуказанных правовых формулировок*(152). Однако, поскольку комментируемый Федеральный закон использует термин "отмена регистрации" в основном применительно к мерам государственно-правовой ответственности, представляется более точным называть указанное в комментируемом пункте действие "аннулирование". Таким образом, в комментируемом пункте речь идет лишь о заявлении в зарегистрировавшую кандидата избирательную комиссию, т. е. о механизме реализации права на снятие своей кандидатуры зарегистрированным кандидатом. Вместе с тем, согласно положениям п. 35 ст. 2 комментируемого Федерального закона, кандидат - это не только зарегистрированное, но и выдвинутое лицо. Из этого следует, что право снять свою кандидатуру принадлежит любому кандидату с момента его выдвижения (п. 2 ст. 33), т. е. как выдвинутому, так и зарегистрированному (п. 35 и 36 ст. 2), в том числе состоящему в списке кандидатов.

Закон может более подробно регулировать порядок выбытия кандидатов до регистрации, а также порядок выбытия кандидатов из списков кандидатов. Так, в ст. 52 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указывается, что в любых случаях заявление подается в избирательную комиссию (окружную избирательную комиссию или ЦИК России). Если кандидат выбывает из федерального списка кандидатов, ЦИК России принимает соответствующее решение (п. 2). Вместе с тем не исключается, что кандидат, появившийся путем самовыдвижения или выдвинутый избирательным объединением (избирательным блоком) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, право на снятие своей кандидатуры до момента своей регистрации может реализовать путем прекращения всех избирательных действий. Принятия каких-либо решений в связи с этим не требуется. Указанный в комментируемом пункте срок следует рассматривать с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, который указал, что данное положение не должно исключать право кандидата перед голосованием, в том числе повторным, снять свою кандидатуру по вынуждающим обстоятельствам, если до дня голосования осталось менее чем три дня*(153).

28. В п. 28 комментируемой статьи содержится требование о том, что решение об отзыве кандидата, выдвинутого по единому избирательному округу, и списка кандидатов, может принять только тот орган избирательного объединения, избирательного блока, который принял решение об их выдвижении. Это - серьезная гарантия от произвольных действий как отдельных руководителей, так и нижестоящих руководящих органов избирательного объединения, избирательного блока. Избирательной комиссией решение принимается в порядке, предусмотренном п. 27 комментируемой статьи.

29. Согласно подп. "к" п. 2 ст. 21 Федерального закона "О политических партиях" в уставе политической партии должны быть определены основания и порядок отзыва выдвинутых партией кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Поскольку это является законодательным требованием, то избирательные комиссии правомочны принимать соответствующее решение только в случае, когда в уставе политической партии предусмотрены основания отзыва, партией соблюден установленный в ее уставе порядок отзыва, при этом в решении политической партии (избирательного объединения) основания отзыва должны быть точно указаны. В соглашении о создании избирательного блока также были оговорены основания и порядок отзыва выдвинутых кандидатов. Целесообразно, чтобы при установлении порядка отзыва в уставе партии или в соглашении о создании избирательного блока были определены помимо органов (лиц), имеющих право выступать с инициативой отзыва, та форма, в которой инициатива должна быть представлена (оформлена), руководящий орган, который уполномочен рассматривать поступившие инициативы отзыва, порядок голосования за отзыв, каким именно большинством голосов кандидат отзывается и т. д. Если окажется, что из заверенного списка кандидатов выбыло (не только по причинам отзыва избирательным объединением, избирательным блоком, но и по другим предусмотренным законом причинам) более 25% от общего числа состоящих в списке кандидатов, то наступают правовые последствия, предусмотренные подп. "к" п. 23 комментируемой статьи.

30. Конституционный Суд РФ в постановлении от 01.01.01 г. указал, что альтернативность, как необходимое условие свободных выборов, относится к самому существу избирательного права. Положения п. 30 комментируемой статьи обеспечивают это условие. Вместе с тем данные положения следует применять во взаимосвязи с положениями п. 32 комментируемой статьи, п. 1 ст. 71 комментируемого Федерального закона. Исходя из этого альтернативность выборов должна быть соблюдена: а) на выборах должностных лиц (кроме повторного голосования при проведении выборов в два тура); б) на выборах депутатов (кроме повторного голосования при проведении выборов в два тура либо на выборах в органы местного самоуправления по одномандатным округам, если это предусмотрено законом субъекта РФ).

31. Положения п. 31 комментируемой статьи устанавливают санкции в отношении кандидата, снявшего свою кандидатуру, а также в отношении избирательного объединения, избирательного блока, отозвавшего зарегистрированного кандидата без вынуждающих обстоятельств (п. 33 комментируемой статьи), если это повлекло отложение выборов. Данная норма компенсирует затраты государства, местного самоуправления, понесших немалые бюджетные расходы на подготовку и проведение выборов.

32. В п. 32 комментируемой статьи предусмотрены случаи проведения безальтернативных выборов. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. в случаях, когда в первом туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из нескольких кандидатов, т. е. свободные выборы на альтернативной основе были проведены, федеральный законодатель - в целях обеспечения результативности выборов - правомочен предусмотреть возможность проведения повторного голосования по одной кандидатуре, которое, по смыслу ст. 3 (ч. 2 и 3), 19 (ч. 1 и 2), 32 (ч. 1 и 2), 71 (п. "в") и 76 (ч. 1) Конституции РФ, должно осуществляться на основе общепризнанных принципов народовластия и демократического большинства как одного из важнейших критериев легитимности выборов. Однако при повторном голосовании голосование по одной кандидатуре может проводиться только в случае, когда изначально был назначен второй тур (повторное голосование) по двум кандидатурам, поскольку выборы должны быть признаны несостоявшимися, если в избирательный бюллетень для голосования были включены лишь два кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей (абзац третий п. 1 ст. 71 комментируемого Федерального закона).

Закон субъекта РФ, исходя из местных условий, в том числе с учетом практики, согласно которой конкуренция за депутатские должности в ряде муниципальных образований крайне низка, может предусмотреть возможность голосования на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления по одномандатным избирательным округам по одной кандидатуре. При этом не имеет значения, оказалась ли одна кандидатура в результате того, что иные не были выдвинуты, либо иные кандидаты сняли свои кандидатуры. Устанавливая вышеперечисленные исключения, законодатель предусмотрел следующее обеспечение легитимности избранного кандидата: за него должно проголосовать не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Введение законодателем возможности безальтернативных выборов при повторном голосовании представляется целесообразным, поскольку оно направлено как на защиту активного избирательного права граждан, которые вправе большинством голосов наделить мандатом депутата, выборное должностное лицо, так и на защиту пассивного избирательного права кандидата от умышленного либо фактического воспрепятствования его избранию конкурентом, снимающим свою кандидатуру.

33. Впервые в комментируемом Федеральном законе установлен исчерпывающий перечень обстоятельств, которые признаются вынуждающими зарегистрированного кандидата к снятию своей кандидатуры, избирательное объединение, избирательный блок к отзыву зарегистрированного кандидата. Представляется, что все перечисленные обстоятельства должны быть документально подтверждены: а) недееспособность и ограниченная дееспособность - решением суда; б) тяжелая болезнь и стойкое расстройство здоровья - медицинским заключением. Определение категории близких родственников, а также исчерпывающий перечень лиц, признающихся близкими родственниками, содержится в ст. 14 Семейного кодекса РФ. К близким родственникам, как уже отмечалось, относятся: а) родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушки, бабушки и внуки); б) родственники полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать братья и сестры).

Глава VI. Статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума

Статья 39. Равенство кандидатов

1. Как и избиратели, кандидаты участвуют в выборах на равных основаниях. Данное положение обеспечивается тем, что все они обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, предусмотренных комментируемым Федеральным законом.

Кандидаты на соответствующих выборах не могут быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса. Не могут быть членами комиссий также супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов, а также лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов. Однако это правило не распространяется на членов участковых, территориальных и окружных избирательных комиссий, если кандидат выдвинут либо зарегистрирован по другому избирательному округу. За кандидатами, которые были избраны, в течение срока полномочий депутата, выборного должностного лица сохраняется право назначения членов комиссий, действующих на постоянной основе, с правом совещательного голоса, в том числе вместо выбывших (ст. 29). Не имея права быть членами избирательных комиссий, кандидаты вместе с тем вправе присутствовать на всех заседаниях соответствующих комиссий, а также при работе участковой, территориальной комиссий со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования. При проведении выборов зарегистрированным кандидатом может быть назначен наблюдатель, который вправе присутствовать на избирательных участках с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей (ст. 30).

Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные возможности проведения предвыборной агитации (ст. 48-52). Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий (ст. 53). Кандидаты вправе беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 54). Однако при проведении предвыборной агитации не допускается злоупотребление свободой массовой информации. Предвыборные программы кандидатов, иные агитационные материалы не должны содержать призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, а также не должны быть направлены на пропаганду войны. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством Российской Федерации (ст. 56).

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной компании в период после получения письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией (ст. 58), а также распоряжаться средствами этих фондов (ст. 59). Кандидаты вправе обращаться с жалобами на решение и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан (ст. 75).

Комментируемый Федеральный закон устанавливает не только определенные права и обязанности кандидатов, но и закрепляет гарантии их деятельности (ст. 41). Наличие у кандидатов равных прав и несение ими равных обязанностей, в частности, означает равенство прав и обязанностей соответственно всех кандидатов на должность Президента РФ, кандидатов в депутаты Государственной Думы, кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и т. д. Федеральным законом также предусмотрены некоторые различия в правовом статусе кандидатов. В частности, согласно п. 4 ст. 58 комментируемого Федерального закона кандидаты баллотируются только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком. В отличие от кандидатов, которые выдвинуты по избирательным округам, они не вправе создавать собственные избирательные фонды. Кандидаты - должностные лица не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения (ст. 40). Обязанностью, а не правом кандидата, находящегося на государственной или муниципальной службе, является самоустранение от исполнения служебных обязанностей.

2. Кандидаты вправе, а избирательные объединения, избирательные блоки обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Они также вправе назначать доверенных лиц, которые участвуют в избирательной компании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, включая осуществление агитационной деятельности. Согласно комментируемому Федеральному закону только эти представители и доверенные лица вправе выступать от имени кандидатов. Уполномоченные представители и доверенные лица кандидатов, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов, не могут быть членами комиссий с правом решающего голоса (ст. 29). Однако они вправе присутствовать на всех заседаниях комиссии, а также при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования (ст. 30).

Статья 40. Ограничения, связанные с должностным или служебным положением

1. Общий запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения при проведении своей избирательной кампании распространяется на кандидатов на всех этапах избирательной кампании. Запрет касается следующих категорий: лица, замещающие государственные должности (это руководители федерального, регионального уровня, занимающие должности категории "А": депутаты, министры, судьи - ст. 1 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"); лица, замещающие выборные муниципальные должности (депутаты, выборные должностные лица местного самоуправления - ст. 1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"); лица, находящихся на государственной или муниципальной службе (это служащие категории "Б" и "В", лица, находящиеся на воинской службе, службе в органах МВД и т. п.), а также должностные лица и другие работники организаций, выпускающих средства массовой информации (главные редакторы, выпускающие редакторы, ответственные секретари, журналисты, ведущие телепрограмм и т. д.).

2. В развитие запрета, изложенного в п. 1 комментируемой статьи, комментируемый п. 2 предписывает кандидатам, получившим статус зарегистрированных кандидатов, совершить определенные действия, организационно препятствующие использованию отдельными категориями указанных лиц преимуществ своего должностного или служебного положения. На время участия в выборах они должны быть освобождены от выполнения своих обязанностей (уйти в отпуск) и представить в избирательную комиссию соответствующий подтверждающий документ в течение трех дней после регистрации. Новацией является распространение этой обязанности на лиц, занимающих должности категории "А", т. е. руководителей (в прежней редакции закона в отпуск должны были уходить только государственные и муниципальные служащие и работники СМИ). С другой стороны, данная обязанность распространяется не на всех лиц, замещающих должности категории "А", а только на представителей органов исполнительной или судебной власти, а также лиц, занимающих выборные муниципальные должности (кроме депутатов). Таким образом, федеральные министры, губернаторы и иные главы субъектов РФ, судьи, главы муниципальных образований, служащие, работники организаций, выпускающих СМИ, не могут выполнять свои служебные обязанности во время их участия в выборах. Однако это ограничение не распространяется на депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также на лиц, занимающих должности категории "А" в иных (не исполнительных и не судебных) органах. Представляется, тем не менее, что, например, Председателю Центрального банка РФ, Председателю и аудиторам Счетной палаты РФ, Уполномоченному по правам человека РФ было бы также целесообразно слагать с себя должностные обязанности на время участия в избирательной кампании в качестве зарегистрированного кандидата. Не распространяется обязанность уходить в отпуск на работников редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами либо избирательными объединениями. И, кроме того, исключение из общего правила может быть предусмотрено законом субъекта РФ для лица, находящегося на государственной службе, в том числе военнослужащего, служащего МВД России, ставшего зарегистрированным кандидатом при двух условиях: 1) если он участвует в выборах в представительный орган местного самоуправления; 2) если избирательный округ, в котором он баллотируется, насчитывает не более пяти тысяч избирателей.

3. Обязанность уходить в отпуск не распространяется на Президента РФ или Председателя Правительства РФ, временно исполняющего обязанности Президента и являющегося зарегистрированным кандидатом на должность Президента. В данном случае комментируемый Федеральный закон следует сложившейся общемировой практике.

4. Серьезная новелла федерального избирательного законодательства заключается в том, что лица, замещающие должности категории "А", не вправе использовать преимущества своего положения не только тогда, когда они сами являются кандидатами, но и в пользу других лиц. Как раз этот вид нарушений весьма распространен: руководители разного уровня часто используют свои возможности выступлений перед населением для поддержки, положительной характеристики кандидатов, влияя тем самым на волеизъявление избирателей. Можно полагать, что прямой запрет такой косвенной агитации будет способствовать обеспечению равенства кандидатов.

5. Характеристика случаев использования преимуществ должностного или служебного положения практически не изменилась по сравнению с прежней редакцией Федерального закона. Следует, однако, обратить внимание на новый запрет, касающийся проведения агитации за одного кандидата на мероприятиях, организуемых и финансируемых государственными или муниципальными органами, если другим кандидатам не была предоставлена аналогичная возможность. Комментируемый Федеральный закон также отреагировал на распространенные недобросовестные приемы агитации с использованием административных возможностей, запретив обнародование отчетов о проделанной работе, рассылку поздравлений избирателям от имени кандидата и тому подобных материалов, не оплаченных из средств избирательного фонда (подп. "ж").

6. Существенное изменение внесено в норму о том, что соблюдение правил, перечисленных в п. 1-5 комментируемой статьи, не должно препятствовать выполнению избранными лицами своих обязанностей перед избирателями. Если ранее к числу таких лиц были отнесены депутаты и выборные должностные лица, то теперь - только депутаты и Президент РФ. Следовательно, на глав органов исполнительной власти и местного самоуправления эта поправка не распространяется, что вполне логично, поскольку с момента регистрации они освобождаются от обязанностей по должности.

7. Запрет должностным лицам, журналистам и иным творческим работникам организаций, осуществляющим выпуск СМИ, если они являются кандидатами или доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, участвовать в освещении избирательной кампании в СМИ является еще одной гарантией обеспечения равенства кандидатов и исключения использования такого эффективного ресурса, как выступление в электронных и печатных СМИ без соблюдения правил, установленных соответствующими нормами избирательного законодательства. Применительно к журналисту речь идет не об организации, в которой он работает и в которой должен быть освобожден от выполнения обязанностей с момента его регистрации как кандидата, а о других средствах массовой информации. Естественно, что запрет распространяется только на избирательную тематику и не препятствует творческим выступлениям и публикациям журналистов по другим проблемам. Такое же исключение, как и в комментируемом п. 2, сделано для работников редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами или избирательными объединениями. Будучи кандидатами или доверенными лицами, они могут продолжать свою профессиональную деятельность.

Статья 41. Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов

Комментируемая статья определяет широких спектр правовых средств, обеспечивающих трудовые права кандидата, недопущения его необоснованного привлечения к уголовной или административной ответственности, а также устанавливает сроки прекращения статуса зарегистрированного кандидата.

1. Важнейшей гарантией для кандидата является возможность располагать временем, необходимым для проведения предвыборной агитации в СМИ, встреч с избирателями, других мероприятий. Для этого он имеет гарантированное право на освобождение от работы, службы, учебы. Основанием освобождения является подача заявления. Если для лиц, указанных в п. 2 ст. 40 комментируемого Федерального закона, подача такого заявления является обязанностью, то для иных работников или учащихся - правом. Администрация обязана издать соответствующий приказ об освобождении лица от его обязанностей по работе, службе или учебе со дня, указанного в заявлении, и на любое время в пределах определенного срока избирательной кампании (до официального опубликования результатов выборов). Как следует из ст. 128 ТК РФ, работодатель обязан предоставить работнику - зарегистрированному кандидату в указанных в комментируемом пункте случаях отпуск без сохранения заработной платы. Однако по согласованию между работодателем и работником - зарегистрированным кандидатом последнему в соответствующий период может быть предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск. В случае отказа в предоставлении предусмотренного комментируемым Федеральным законом отпуска для участия в выборах виновное должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 5.7 КоАП. Продолжительность и периоды отпуска определяются зарегистрированным кандидатом самостоятельно.

2. Зарегистрированный кандидат не может быть уволен с работы или переведен без его согласия на другую работу, как было ранее, но также не может быть и уволен со службы, отчислен из учебного заведения, направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или альтернативную гражданскую службу.

3. Время участия зарегистрированного кандидата в избирательной кампании включается в его общий трудовой стаж. Статья 20 Федерального закона от 01.01.01 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 01.01.01 г. N 116-ФЗ)*(154) раскрывает понятие "трудовой стаж" как стаж, в который включаются периоды работы и другой общественно полезной деятельности, засчитываемые в страховой стаж, необходимый для получения трудовой пенсии, предусмотренной Федеральным законом от 01.01.01 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 01.01.01 г. N 198-ФЗ)*(155). Статья 10 последнего Федерального закона определяет периоды работы и (или) иной деятельности, включаемые в страховой стаж.

4. Нормы, определяющие порядок привлечения зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности и применения к нему административного наказания в судебном порядке исключительно с согласия прокурора, в комментируемом Федеральном законе не претерпели изменений.

5. Комментируемый пункт определяет сроки прекращения статуса кандидата. Это может быть дата выбытия по любому установленному законом основанию (добровольное снятие кандидатуры, отмена регистрации судом), либо момент официального опубликования общих данных о результатах выборов (п. 2 ст. 72 комментируемого Федерального закона). При назначении повторного голосования кандидаты, вышедшие во второй тур (повторное голосование), сохраняют свой статус, остальные утрачивают его со дня назначения повторного голосования.

6. Комментируемый пункт предусматривает возможность восстановления статуса кандидата при повторном голосовании (п. 3 ст. 71).

Статья 42. Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума

1. Следует отметить, что статус (от лат. status - положение, состояние) члена или уполномоченного представителя инициативной группы - это их правовое положение, т. е. установленная законом совокупность прав и обязанностей, а также гарантий их деятельности.

Комментируемая статья является новеллой, в прежнем законе статус указанных лиц в отдельной статье не был закреплен, хотя "собирательный образ статуса" можно было составить, проанализировав все статьи, регулирующие деятельность инициативной группы. Законодатель и на этот раз не стал детально определять статус указанных лиц в отдельной статье, а ограничился лишь запретом, адресованным членам и уполномоченным представителям инициативных групп, на использование преимуществ их должностного или служебного положения в целях выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения того либо иного ответа на вопрос референдума. Что понимать под использованием преимуществ должностного или служебного положения, комментируемый Федеральный закон определил в п. 5 ст. 40 (см. соответствующий комментарий).

Другие обязанности и права указанной категории граждан установлены в ряде статей комментируемого Федерального закона, а именно:

п. 4 ст. 20 - полномочные представители инициативной группы должны быть незамедлительно оповещены о поступившем в комиссию обращении, указывающем на нарушение закона инициативной группой, и вправе давать объяснения по существу обращения;

подп. "з" п. 1 ст. 29 - члены и уполномоченные представители инициативных групп не могут быть на соответствующих референдумах членами комиссий референдума с правом решающего голоса;

п. 1 ст. 30 - член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать на всех заседаниях комиссии, а также при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования. Для присутствия на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, указанным лицам дополнительное разрешение не требуется. Комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и к работе с указанными документами, связанными с подготовкой и проведением референдума;

п. 3 ст. 30 - член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов участников референдума на участках референдума;

п. 5 ст. 30 - члену или уполномоченному представителю инициативной группы должен быть обеспечен доступ в помещения участковых комиссий, сформированных на участках референдума, образованных в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, следственном изоляторе и изоляторе временного содержания, а также в помещение для голосования на этом участке референдума;

п. 3 ст. 36 - фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум, должны быть указаны в ходатайстве инициативной группы;

п. 7 ст. 37 - уполномоченный представитель инициативной группы может заключать с лицом, собирающим подписи участников референдума, договор о сборе подписей;

п. 7 ст. 38 - уполномоченные представители инициативной группы вправе присутствовать при проведении проверки подписей, представленных инициативной группой, о которой они должны извещаться комиссией;

п. 9 ст. 38 - уполномоченный представитель инициативной группы должен быть извещен не менее чем за двое суток до заседания, на котором будет рассматриваться вопрос о проведении референдума, о результатах проверки подписных листов. Если в результате соответствующей проверки установлено, что представленных подписей недостаточно для вынесения решения о проведении референдума, уполномоченному представителю инициативной группы в указанный срок должны быть представлены: копии протокола об итогах проверки подписных листов, копии ведомостей проверки подписных листов с указанием оснований (причин) признания подписей участников референдума недостоверными и недействительными, копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными или недействительными;

п. 23 ст. 38 - в случае отказа в проведении референдума комиссия обязана в течение одних суток с момента принятия решения выдать уполномоченному представителю инициативной группы копию решения комиссии с изложением оснований отказа;

п. 25 ст. 38 - члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному для вынесения на референдум вопросу выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу;

п. 2 ст. 56 - членам и уполномоченным представителям инициативной группы при проведении агитации по вопросам референдума запрещается осуществлять подкуп участников референдума;

п. 4 ст. 56 - члены и уполномоченные представители инициативной группы обязаны оплачивать рекламу коммерческой и иной не связанной с референдумом своей деятельности, а также рекламу с использованием своих фамилий или изображений, оплату рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых они являются, в период кампании референдума за счет средств фонда референдума;

п. 5 ст. 56 - члены и уполномоченные представители инициативной группы при проведении референдума не вправе заниматься благотворительной деятельностью и прочее;

п. 10 ст. 64 - член или уполномоченный представитель инициативной группы не вправе оказывать помощь участнику референдума, не имеющему возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить бюллетень;

п. 12 ст. 64 - член или уполномоченный представитель инициативной группы немедленно удаляется из помещения для голосования, если он нарушает закон о референдуме, и привлекается к ответственности, предусмотренной федеральными законами;

п. 13 ст. 64 - членам и уполномоченным представителям инициативной группы запрещается предпринимать действия, направленные на обеспечение доставки участников референдума для участия в голосовании;

п. 6 ст. 68 - член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе ознакомиться со списком участников референдума после окончания работы с ним участковой комиссии в день голосования;

п. 25 ст. 68 - жалобы (заявления) члена или уполномоченного представителя инициативной группы, присутствующего при подсчете голосов, участковая комиссия обязана рассмотреть до окончания подсчета голосов;

п. 26 и 29 ст. 68 - член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе получить копию протокола участковой комиссии;

п. 2 ст. 69 - член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать в вышестоящих комиссиях референдума при передаче им протоколов из нижестоящих комиссий;

п. 3 ст. 69 - член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе получить копии протоколов всех вышестоящих комиссий референдума, включая комиссию, организующую референдум;

п. 8 и 9 ст. 69 - член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать при подписании повторного протокола и при проведении повторного подсчета голосов участников референдума в соответствующих комиссиях.

Выше приведены только нормы комментируемого Федерального закона, в которых непосредственно определяются права и обязанности членов и уполномоченных представителей инициативной группы. Кроме того, закон содержит множество норм, в которых субъектом выступает в целом инициативная группа. Естественно, можно предположить, что конкретное правомочие группы вправе осуществить ее член (члены) или уполномоченный представитель (уполномоченные представители). Следовательно, фактически статус указанных лиц значительно шире обозначенного в конкретных вышеперечисленных нормах.

Помимо этого, комментируемый Федеральный закон определяет особо полномочия уполномоченных представителей инициативной группы по финансовым вопросам (п. 3 ст. 58 и п. 5 ст. 59), а также достаточно широко применяет термин "представитель инициативной группы". Об их статусе см. комментарий к соответствующим статьям Федерального закона.

2. Пункт 2 комментируемой статье впервые предусмотрел потенциальную возможность создания в период кампании референдума наряду с инициативной группой иных групп, состоящих из участников референдума. Несомненно, такой посыл законодателя является дополнительной гарантией права граждан на участие в референдуме, поскольку участники референдума, организовавшись в группу, становятся самостоятельным субъектом референдумного процесса с определенным объемом полномочий и получают большие возможности реализации своего индивидуального права на участие в референдуме.

Законодатель в комментируемом пункте установил несколько условий.

Во-первых, создание иных групп участников референдума может быть предусмотрено конкретным законом - федеральным конституционным законом о референдуме Российской Федерации, законами субъекта РФ о референдуме субъекта РФ и о местном референдуме. Причем конструкция этой нормы такова, что она позволяет конкретному законодателю по своему усмотрению вводить или не вводить данный институт, за исключением того обстоятельства, что должна предусматриваться возможность для осуществления деятельности в качестве указанных групп соответственно уровню референдума руководящих органов политических партий, региональных отделений и иных структурных подразделений политических партий (указанных в п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях").

Во-вторых, иные группы участников референдума должны регистрироваться комиссиями референдума, т. е. существовать не только де-факто, но и де-юре. Очевидно, условия создания, в том числе количественный состав, процедуру регистрации иной группы участников референдума можно определить в конкретном законе по аналогии с установленной процедурой регистрации инициативной группы, за исключением этапа проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям законодательства.

В-третьих, в качестве иных групп участников референдума могут действовать руководящие органы общественных объединений, руководящие органы региональных отделений и иных структурных подразделений общественных объединений, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, предусмотренном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за шесть месяцев до дня обращения с инициативой о проведении референдума. Поскольку указанные руководящие органы могут действовать в качестве иных групп участников референдума, в отношении их логично установить в законе такой же регистрационный порядок, что и для группы, созданной из граждан, но с представлением документов, подтверждающих статус общественного объединения, дату его регистрации и уровень регистрации (о статусе общественных объединений, имеющих право участвовать в выборах и (или) референдуме, см. п. 3 ст. 14, п. 2 и 4 ст. 35, п. 1 ст. 36).

В-четвертых, закон, регулирующий подготовку и проведение референдума, должен предусмотреть возможность деятельности в качестве иных групп участников референдума соответственно уровню референдума руководящих органов политических партий (при проведении референдума Российской Федерации), региональных отделений политических партий (при проведении референдума субъектов РФ) и иных структурных подразделений политических партий (при проведении местных референдумов). Комментируемый Федеральный закон не установил иных условий участия руководящих органов политических партий в кампании референдума, кроме соответствия уровню референдума. Для получения соответствующего статуса руководящему органу партии, ее отделения или иного структурного подразделения надлежит регистрироваться в комиссии референдума в качестве иной группы участников референдума.

В комментируемом пункте законодатель не называет цели создания иных групп участников референдума, но из смысла закона, а также из содержания отдельных норм (п. 1, 4-5 ст. 50, п. 1-4, 6, 8 ст. 51, п. 1-2, 5-7 ст. 52, п. 1-3, 5, 7 ст. 53, п. 1, 3, 7-9 ст. 54, п. 1, 2, 4 и 5 ст. 56, п. 2 ст. 58, п. 2 ст. 59) вытекает, что целью создания иных групп участников референдума является проведение агитации по вопросам референдума, причем как за, так и против инициативы проведения референдума (еще на этапе сбора подписей инициативной группой в поддержку инициативы проведения референдума), голосование на референдуме или отказ от него, за или против вопроса, вынесенного на референдум (на этапе, когда референдум уже назначен).

Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что его положения, регулирующие деятельность инициативной группы после ее регистрации, ее членов и уполномоченных представителей, распространяются также на иные группы участников референдума, их членов и уполномоченных представителей, если иное не предусмотрено этим Федеральным законом. Другими словами, статус иной группы участников референдума аналогичен статусу инициативной группы после ее регистрации. Из содержания п. 2 ст. 59 вытекает, что иная группа участников референдума, осуществляя на этапе проведения сбора подписей инициативной группой по проведению референдума деятельность, направленную на получение определенного результата на референдуме, не вправе сама собирать подписи.

В вопросах агитации, создания и расходования фондов референдума, статуса членов и уполномоченных представителей групп комментируемый Федеральный закон не установил каких-либо других правил для иной группы в сравнении с инициативной группой. Однако законодатель установил одно исключение: бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания предоставляется не всем иным группам участников референдума, а только тем, в качестве которых выступают руководящие органы общественных объединений (их структурных подразделений), из числа указанных в п. 2 ст. 42, если выдвинутые ими списки кандидатов допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе и (или) соответственно уровню референдума в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления (см. ст. 51 настоящего Федерального закона и комментарий к ней).

Статья 43. Статус доверенных лиц

Впервые комментируемый Федеральный закон посвящает статусу доверенных лиц отдельную статью. В ней определяется, кто, на какой срок может назначить доверенных лиц, содержатся ограничения при их назначении, устанавливается круг полномочий и гарантии деятельности доверенных лиц.

1. Если ранее доверенных лиц могли назначить лишь зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, зарегистрировавшие списки кандидатов, то теперь доверенные лица назначаются с момента выдвижения кандидатов. Регистрацию доверенных лиц осуществляет, как правило, избирательная комиссия, к полномочиям которой относится регистрация самого кандидата, списка кандидатов. Так, регистрацию доверенных лиц избирательных объединений и избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, будет осуществлять соответственно ЦИК России, ИКС РФ. Доверенных лиц кандидата в депутаты по избирательному округу будет регистрировать соответствующая окружная избирательная комиссия. Основанием для регистрации является письменное заявление кандидата (представление избирательного объединения, избирательного блока) и письменное согласие гражданина быть доверенным лицом. Регистрация доверенных лиц носит в целом заявительный характер и осуществляется незамедлительно, однако требует от избирательной комиссии проверки факта наличия у лица гражданства Российской Федерации, достижения им возраста 18 лет, а также отсутствия обстоятельств, препятствующих регистрации. На доверенных лицах лежит обязанность по предоставлению в избирательную комиссию соответствующих сведений персонального характера. Законом может быть предусмотрена процедура назначения доверенных лиц избирательными объединениями, выдвинувшими не список кандидатов, а кандидатов по мажоритарным избирательным округам (см. п. 1 ст. 43 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации").

2. Пункт 2 комментируемой статьи является новеллой, он призван ограничить возможности использования властных государственных полномочий в целях избрания кандидата. Так, лица, замещающие государственные должности категории "А", а также выборные муниципальные должности (см. комментарий к п. 1 и 2 ст. 40) не могут быть доверенными лицами. Государственным и муниципальным служащим такое право предоставляется при условии освобождения от исполнения служебных обязанностей, подтвержденного соответствующим документом (приказом о предоставлении отпуска). Избирательная комиссия может выдать удостоверение доверенного лица лишь убедившись, путем проверки соответствующих документов, в отсутствии обстоятельств, препятствующих его регистрации. Избирательные комиссии должны располагать нормативными правовыми актами, устанавливающими перечни или реестры должностей категории "А", реестры государственных и муниципальных служащих категории "Б" и "В", что поможет им избежать ошибок при регистрации доверенных лиц.

3. Порядок регулирования деятельности доверенных лиц не изменился. Их полномочия подтверждаются удостоверениями, выданными соответствующей избирательной комиссией. Удостоверение аннулируется избирательной комиссией, если кандидат или избирательное объединение, избирательный блок отзывают доверенное лицо. Число доверенных лиц определяется законом, регулирующим соответствующие выборы. Так, кандидат в депутаты Государственной Думы, выдвинутый в одномандатном избирательном округе, может назначить до 20 доверенных лиц, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов - до 500 доверенных лиц, кандидат в Президенты РФ - до 600 доверенных лиц. Доверенное лицо вправе получить, а администрация по месту его работы обязана предоставить ему неоплачиваемый отпуск на время осуществления его полномочий. Поле деятельности доверенных лиц весьма широко: они организуют встречи кандидата с избирателями, участвуют в проведении агитационных мероприятий, представляют интересы кандидата в избирательной комиссии, вправе от имени кандидата назначать наблюдателей, присутствуют при подсчете голосов и т. д.

4. В комментируемом пункте сформулированы основания прекращения полномочий доверенных лиц. Одно из них - решение кандидата или избирательного объединения, избирательного блока об отзыве доверенного лица, другое - утрата статуса кандидата гражданином, назначившим доверенное лицо, по любому из оснований, указанных в законе. Основанием прекращения полномочий доверенных лиц, назначенных избирательным объединением, избирательным блоком, является утрата избирательным объединением, избирательным блоком, своего статуса в избирательной кампании (отказ в регистрации избирательного блока, отмена или аннулирование регистрации списка кандидатов).

Глава VII. Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах

Статья 44. Информационное обеспечение выборов и референдумов

Положения комментируемого Федерального закона, регулирующие вопросы информационного обеспечения выборов и референдумов, претерпели наибольшую эволюцию: от четырех статей (ст. 23-26) в гл. VI "Предвыборная агитация" Федерального закона от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" до тринадцати статей (ст. 44-56) в гл. VII Федерального закона "Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах", наиболее полно и широко регулирующих все информационные правоотношения, которые возникают в ходе избирательных кампаний, кампаний референдума.

Неприятие обществом негативных, "грязных" агитационных кампаний, "информационных войн" побудило законодателя пойти на жесткое регламентирование всех информационных процессов, происходящих в период избирательной кампании или кампании референдума. Изготовление и распространение агитационных материалов уже достаточно давно регулируется избирательным законодательством и подчиняется строгим правилам, в том числе правилам оплаты из избирательного фонда, фонда референдума. Вместе с тем отсутствие четких правовых критериев, разделяющих информационные и агитационные материалы, позволяло вести агитацию под предлогом необходимости "объективного информирования граждан". Изготовление таких псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но и правоохранительными, налоговыми органами. Сохранению такой ситуации также способствует отсутствие законодательства о политической рекламе и недостаточная развитость партийно-политической системы в Российской Федерации*(156). В связи с этим законодатель поставил задачу нормативно определить тот порог, когда объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную агитацию и, следовательно, должно подчиняться установленным законом правилам ее проведения.

В комментируемой статье информационное обеспечение выборов и референдума подразделено на: а) информирование избирателей, участников референдума; б) предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. И то и другое признается информацией, т. е., согласно ст. 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"*(157), - сведениями о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. И то и другое должно способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдума. Вместе с тем в ст. 45 и 48 комментируемого Федерального закона содержатся признаки, позволяющие различать информирование избирателей и предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума.

Статья 45. Информирование избирателей и участников референдума

1. В п. 1 комментируемой статьи перечислены субъекты права информирования избирателей, участников референдума. В ст. 2 комментируемого Федерального закона раскрыты понятия "органы государственной власти", "органы местного самоуправления", "комиссии", "организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации" (п. 37, 46-49). Избирательные объединения, избирательные блоки, кандидаты, доверенные лица в качестве субъектов информирования избирателей, участников референдума не названы, из чего следует, что указанные лица информированием избирателей заниматься не могут. Агитационные материалы кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут выпускаться в форме информационных материалов о выборах, порядке голосования и т. п., однако следует иметь в виду, что это лишь форма предвыборных агитационных материалов (п. 4 ст. 48 Федерального закона). Иные физические и юридические лица могут осуществлять информирование избирателей, участников референдума, но такое информирование не должно носить агитационный характер. Информирование избирателей должно подчиняться требованиям, изложенным, в частности, в п. 2, 5, 7 комментируемой статьи, в ст. 46, а также в п. 6 ст. 56 комментируемого Федерального закона.

Объектом информирования являются избиратели, участники референдума, которые должны получить необходимую информацию для того, чтобы осознанно принять участие в выборах, референдуме (ст. 44 комментируемого Федерального закона). Информирование может происходить по всему спектру избирательного или референдумного процесса и включать в себя информирование, в частности, об этапах избирательного процесса, законодательстве, особенностях его применения, а также о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках, о предвыборных мероприятиях и т. п. (п. 3 и 5 комментируемой статьи).

О кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках запрещено информировать органам государственной власти, органам местного самоуправления. Вместе с тем данное положение не исключает возможность, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом, также и обязанность передачи информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках избирательным комиссиям, а также СМИ, что вытекает из положений п. 4 комментируемой статьи, п. 6, 7 и 8 ст. 33 комментируемого Федерального закона.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит требования к публикуемым информационным материалам, а именно: объективность и достоверность. Очевидно, соответствие материала данным требованиям позволит отличить информационный материал от агитационного. И наоборот, необъективность, недостоверность материала зачастую указывают на его агитационный характер. Из требования, согласно которому содержание информационных материалов не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, следует принцип беспристрастности СМИ в отношении сообщаемой ими информации. Подача информации о выборах не должна вызывать у избирателя ложного представления о ком-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Если информация одного и того же рода имеется о нескольких или обо всех кандидатах (например, в объеме предаваемых гласности сведений о доходах и имуществе), то сведения о ком-либо из кандидатов не должны замалчиваться. Таким образом, если информация является объективной, достоверной, но подается односторонне, только в отношении одного кандидата, ее распространение нельзя расценивать как информирование избирателей, а следует считать предвыборной агитацией (подп. "г", "д" п. 2 ст. 48 Федерального закона). Вместе с тем не будет являться предвыборной агитацией подача информации обо всех кандидатах, кроме тех, которые не ведут свою избирательную кампанию, не создают информационных поводов (на практике такие случаи в силу ряда причин довольно часты).

3. Комиссии в соответствии с комментируемым Федеральным законом обладают широкими полномочиями по информированию избирателей, участников референдума. Закрепленное в п. 3 комментируемой статьи правило корреспондирует обязанности комиссий обеспечивать информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов (п. 6 ст. 20 комментируемого Федерального закона). В п. 18 ст. 20 комментируемого Федерального закона содержатся требования к государственным организациям, осуществляющим выпуск СМИ, предоставлять комиссиям эфирное время, печатную площадь для информирования избирателей, участников референдума. Специальные законы о выборах, референдуме могут содержать конкретные условия и объемы предоставляемых эфирного времени, печатной площади. Информирование избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках должно осуществляться на равных основаниях, без оказания предпочтения тому или иному участнику избирательного процесса. Целесообразно, чтобы объем сведений о каждом из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, которые избирательные комиссии обязаны довести до сведения избирателей, был закреплен в соответствующем законе о выборах. На практике кандидаты часто создают так называемые "избирательные штабы", где разрабатывают и организуют свои избирательные кампании. Там же ведется прием избирателей, что является формой агитационной деятельности. В связи с этим сообщение избирателям адресов избирательных штабов не может считаться информированием избирателей и не может осуществляться избирательными комиссиями.

4. В п. 4 комментируемой статьи закрепляется принцип свободы массовой информации при осуществлении информирования избирателей. Это означает, что содержание информационных материалов, время их выпуска и т. п. определяется ими самостоятельно, а не в соответствии с предписаниями органов государственной власти, местного самоуправления и минуя цензуру (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ). Вместе с тем организации, выпускающие СМИ, при распространении информации, выходящей за пределы требований п. 2 комментируемой статьи (т. е. агитационной информации), должны подчиняться правилам распространения агитационных материалов, установленных комментируемым Федеральным законом, иными законами о выборах и референдумах.

5. Исходя из содержания ч. 5 ст. 2 Закона РФ "О средствах массовой информации", под информационной программой следует понимать совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющую постоянное название и выходящую в свет (в эфир) с периодичностью не менее одного раза в год. Комментируемый пункт регулирует вопросы распространения информации о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, т. е. мероприятий, осуществляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативной группой, иными группами участников референдума, по проведению референдума. В п. 5 комментируемой статьи раскрываются правила, заложенные в п. 2 и 4 комментируемой статьи применительно к соответствующим сообщениям в информационных теле-, радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях. Соблюдение данного требования должно означать недопустимость замалчивания информации о проводимых участниками избирательного процесса предвыборных мероприятиях с одновременным освещением таких же мероприятиях, проводимых другими участниками избирательного процесса. Вместе с тем отсутствие информационных сообщений в конкретный период времени о ком-либо из участников избирательного процесса не может служить основанием для отказа от публикации сообщений о состоявшихся в этот же период предвыборных мероприятиях иных участников. Запрет комментария информации о предвыборных мероприятиях означает, что информационные сообщения не могут включать мнения любого лица, в том числе и журналиста. Передача информации с нарушением требований п. 5 комментируемой статьи должна влечь признание ее предвыборной агитацией (подп. "г"-"е" п. 2 ст. 48 комментируемого Федерального закона).

6. В п. 6 комментируемой статьи содержится гарантия прав журналистов, освещавших ход избирательной кампании, кампании референдума в соответствии с законом, но вразрез с личными интересами их работодателей. Вместе с тем в соответствии со ст. 192 ТК РФ на журналиста может быть наложено взыскание в виде замечания, выговора либо увольнения. Согласно ч. 7 ст. 193 ТК РФ дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров; согласно ст. 382 ТК РФ органом по рассмотрению трудовых споров является суд, при этом ст. 313-393 ТК РФ установлен порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров. Если решение о взыскании не оспорено в судебном порядке, запрет увольнения лиц, указанных в комментируемом пункте, не действует.

7. При проведении выборов, референдума существует информация, которая вполне может отвечать критериям объективности и достоверности, но все же носит агитационный характер. Это распространяемая в день голосования информация о результатах выборов, референдума. С учетом того, что в Российской Федерации 11 часовых поясов, информация о том, как проголосовало большинство избирателей в определенной части страны, может существенно повлиять на волеизъявление избирателей, до сведения которых доводится эта информация. С учетом этого обоснованным представляется запрет, предусмотренный комментируемым пунктом. К данным о результатах выборов, референдума, которые запрещено распространять в указанный в комментируемом пункте период, относятся и неофициальные сведения, например полученные путем опроса избирателей на выходе из помещений для голосования (см. об этом также п. 3 ст. 46 комментируемого Федерального закона).

Статья 46. Опросы общественного мнения

1-2. Установление в комментируемой статье правила опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения свидетельствует о том, что законодатель расценивает такое опубликование как деятельность по информированию избирателей, участников референдума, а не как предвыборную агитацию. Однако это утверждение верно лишь в том случае, когда при опубликовании (обнародовании) результатов опроса выполняются требования п. 2 и 3 комментируемой статьи. Требования к реквизитам публикуемых результатов опросов общественного мнения отражают требования социологической науки к технологии проведения социологических опросов.

Неуказание при публикации результатов опроса какого-либо из реквизитов, указанных в п. 2 комментируемой статьи, а равно публикация такой информации хотя бы и с соблюдением требований п. 2, но с нарушением сроков публикации, указанных в п. 3 комментируемой статьи, влечет признание публикации агитационной. Специальный состав в КоАП, который устанавливал бы ответственность за нарушение правил опубликования результатов опросов общественного мнения и иных исследований, связанных с выборами, отсутствует. Однако в данном случае за нарушение требований к опубликованию опросов общественного мнения возможно привлечение к административной ответственности СМИ на основании ст. 5.5 КоАП "Нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов". Ответственность за нарушение требований п. 2 и 3 комментируемой статьи может также наступить в случае, если не были соблюдены правила публикации агитационных материалов, т. е. правила оплаты такой публикации, указания необходимых для агитационных материалов сведений (п. 5 ст. 48, п. 6 ст. 52 или п. 2 ст. 54 комментируемого Федерального закона). Административная ответственность при этом может наступить по ст. 5.8 "Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума", ст. 5.18 "Незаконное использование денежных средств кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума", ст. 5.19 "Использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума".

Комментируемая норма предусматривает возможность проведения опроса исключительно организацией, но не гражданином (гражданами). Информационная ценность опроса общественного мнения значительно повышается в случае репрезентативности выборки, что достигается либо значительным количеством опрошенных, либо опросом специально отобранных представителей различных социальных групп. Иные параметры опроса, указанные в п. 2 комментируемой статьи, также влияют на его точность, поэтому сведения об этих параметрах позволят заинтересованному избирателю оценить соответствие предлагаемой информации действительному положению дел. Впервые в избирательном законе появилось требование указывать при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) его публикацию. Учитывая положения п. 1 ст. 45 комментируемого Федерального закона, а именно невозможность для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков быть субъектом информирования, в числе лиц, заказавших проведение опроса и оплативших его публикацию, не могут находиться кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, но при том условии, что подобная публикация осуществляется в рамках информирования. Вместе с тем не исключается возможность выпуска агитационных материалов, поданных в форме результатов опросов общественного мнения (п. 4 ст. 48 комментируемого Федерального закона), с указанием реквизитов опроса или без такового. Причем такой выпуск не будет нарушать требования закона, если будут соблюдены общие требования к выпуску агитационных материалов. Вместе с тем следует иметь в виду, что избирателю должно быть понятно, что данный материал носит агитационный характер.

3. Запрет на публикацию результатов опросов общественного мнения за определенный срок до дня голосования появился в избирательном законодательстве еще в 1993 году Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период" предусматривал 10-дневный мораторий на такую публикацию (ст. 28 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году). В ст. 26 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" этот срок был снижен до трех дней. В комментируемом пункте этот срок составляет пять дней (если день голосования на выборах назначен, например, на 10 марта, то последний день, когда можно опубликовывать (обнародовать) результаты опросов общественного мнения, связанных с выборами, - 4 марта).

Установленный пятидневный запрет распространяется не только на публикацию результатов опросов общественного мнения, но и на публикацию прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами. Из данного запрета вытекает необходимость воздерживаться в указанный срок от публикации аналитических материалов, рассуждений и выводов, в которых назывались бы возможные победители среди кандидатов, списков кандидатов, возможное количество голосов, которое получит тот или иной кандидат, список кандидатов, вероятные результаты референдума. Нарушение запрета будет означать, что прогноз, исследование носит агитационный характер и его публикация должна подчиняться правилам распространения агитационных материалов.

Впервые в комментируемом Федеральном законе устанавливается ряд правил размещения информации в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет). Специфика заключается в том, что такие сети могут использоваться как средство распространения СМИ, и в этом случае ответственность за соответствие закону распространения информации лежит на главном редакторе (редакции) этого СМИ. Вместе с тем указанные сети могут использоваться как средства коммуникации, однако как правило, информация, размещенная в сети ее автором (сайт), адресована неопределенному кругу лиц. В этом случае сам автор несет ответственность за то, чтобы и порядок размещения информации, и сама размещаемая информация соответствовали требованиям закона. Следует признать, что вопросы привлечения к ответственности нарушителей правил размещения информации в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет) недостаточно разработаны. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июля 2002 г. N 533*(158) Минсвязи России определяет порядок регистрации доменных имен в российском сегменте сети Интернет, однако до настоящего времени такой порядок не определен. В связи с этим следует учитывать, что к отношениям, связанным с размещением информации в сети Интернет, применяются положения ГК РФ, регулирующие требования к договорам возмездного оказания услуг (ст. 779), в том числе общие требования ГК РФ о том, что условия договора, осуществление гражданских прав не должны противоречить законодательству (ст. 1 и 8).

Статья 47. Организации телерадиовещания и периодические печатные издания, используемые для информационного обеспечения выборов и референдумов

1. Как следует из содержания ст. 44 комментируемого Федерального закона, информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, а также предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Информационное обеспечение выборов и референдумов, осуществляемое государственными, муниципальными, негосударственными организациями телерадиовещания, редакциями государственных и муниципальных, а также негосударственных периодических печатных изданий (организациями, выпускающими СМИ), может состоять как в информировании избирателей, участников референдума (п. 1, 4, 5 ст. 45), в предоставлении эфирного времени, печатной площади комиссиям для информирования избирателей, участников референдума (п. 3 ст. 45), так и в предоставлении эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума субъектам права проведения предвыборной агитации (ст. 50-52).