Научно-практический комментарий к Федеральному закону. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 4 )

Таким образом, в международно-правовых документах периодический характер выборов находит свое текстуальное выражение в таких терминах и понятиях, в частности, как "периодические выборы", "выборы с разумной периодичностью", "свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени", "с устанавливаемой конституцией, законами периодичностью", при этом по своему содержанию указанные термины и понятия неразрывно увязываются с проведением выборов через разумные промежутки времени.

Как следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, принципы обязательности и периодичности выборов, закрепленные в вышеуказанных документах, являются составной частью правовой системы Российской Федерации, признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционно-правовых принципов организации избирательного процесса. На этой основе в комментируемую ст. 9 дополнительно включен (в отличие от прежней ее редакции) один из важнейших организационных принципов свободных выборов - их периодический характер. Периодический характер выборов и компоненты обеспечения периодического проведения выборов также закреплены в ряде статей комментируемого Федерального закона, при этом исходным являются положения и его Преамбулы, в которой закреплено, что "демократические, свободные и периодические выборы...: являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти".

Обязательность проведения выборов, как правило, означает их назначение в связи с окончанием конституционного (уставного) срока, на который избираются действующие органы (депутаты), или в случае досрочного прекращения исполнения ими своих полномочий в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, а также проведение выборов в пределах того срока, который установлен для их назначения, подготовки и проведения. Периодический характер выборов означает временной интервал между проведением предыдущих и очередных выборов, а также разумную его продолжительность (протяженность), которая, как показывает мировая практика, составляет в среднем четыре-пять лет (применительно к национальным выборам). Таким образом, если обязательность проведения выборов связана с назначением и проведением выборов в связи с истечением срока избрания (досрочного прекращения полномочий) органов или депутатов и в пределах срока назначения и проведения выборов, то периодический характер выборов связан с установлением предельного (разумного) срока, на который избираются органы (депутаты) и в связи с истечением которого должны назначаться новые выборы.

Конституция РФ закрепляет положения о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, при этом высшим непосредственным выражением власти народа наряду с референдумом являются свободные выборы; никто не вправе присваивать власть в Российской Федерации, захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону (ст. 3). Выборы должны проводиться с устанавливаемой законами периодичностью и в сроки так, чтобы основой избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц всегда была свободная воля народа.

Важную роль в правовом обеспечении обязательности проведения выборов играют постановления Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и судов общей юрисдикции. Так, Конституционный Суд РФ, разрешая дела о соответствии избирательных законов Конституции РФ, рассматривает такие вопросы права, как назначение выборов, их периодичность и сроки, перенос этих сроков, определение дня голосования, являющиеся важным средством обеспечения или, наоборот, ограничения избирательных прав граждан на обязательный и периодический характер свободных выборов. В частности, постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. и 3 ноября 1997 г. сыграли важную роль в становлении и правовом обеспечении реализации принципа периодичности и обязательности проведения выборов*(68).

Назначение и проведение выборов в сроки, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, является обязательным, и на этой основе обеспечивается периодический характер выборов. Неправомерный отказ назначить и (или) проводить выборы или игнорирование обязательности их проведения ограничивает реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Обязательность проведения выборов является одним из конституционно-правовых принципов организации избирательного процесса, публично-правовой обязанностью уполномоченных на то государственных органов и должностных лиц, соответствующих избирательных комиссий и судов общей юрисдикции, гарантией реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными, а в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и соответствующими им законами, - избирательных прав иностранных граждан при проведении муниципальных выборов.

Комментируемая статья закрепляет один из важнейших функциональных конституционно-правовых принципов подготовки и проведения свободных выборов их обязательный и периодический характер. Данный принцип включает в себя такие компоненты, как, во-первых, обязательность проведения выборов органов или депутатов в сроки, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; во-вторых, периодический характер выборов, который законодательно сформулирован в п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона в виде положения о том, что устанавливаемый срок, на который избираются органы или депутаты, а также срок их полномочий не может составлять более пяти лет; в-третьих, наличие законодательного запрета на изменение, в частности посредством продления, срока избрания в отношении только действующего органа (депутатов).

Необходимо отметить, что обязательность и периодичность выборов имеет не абсолютный характер, в исключительных случаях действие этих принципов может иметь так называемый отложенный характер. Так, в условиях чрезвычайного или военного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с Конституцией РФ, федеральным конституционным законом может быть отложено проведение выборов до окончания срока действия такого положения. На этой основе фактический срок избрания может не соответствовать изначально установленному сроку, в частности, в случае, когда окончание срока избрания приходится на период действия чрезвычайного или военного положения.

В организационно-правовом отношении реализация требования об обязательности проведения выборов находит выражение в закреплении, во-первых, вида органа, депутатов, выборного должностного лица, в отношении которых должны быть назначены и проведены выборы; во-вторых, перечня нормативных правовых актов, которые устанавливают срок, на который избираются органы и депутаты, и срок их полномочий, обязательность проведения выборов в связи с истечением установленного срока; в-третьих, срока назначения и проведения выборов до истечения срока избрания (полномочий) органа или выборного лица; в-четвертых, системы органов, обеспечивающих обязательность проведения выборов, в том числе по решению суда общей юрисдикции; в-пятых, финансовых условий проведения выборов. Кроме того, обязательность проведения выборов выражается в закреплении системы организационно-правовых гарантий, обеспечивающих своевременное назначение и проведение выборов. Правовой гарантией обязательности назначения и проведения выборов является наличие правовой базы организации и проведения выборов, которая должна быть своевременно сформирована, соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и регулировать вопросы назначения, подготовки и проведения выборов, в том числе опубликования решения о назначении (проведении) выборов.

Одним из организационно-правовых элементов гарантийного механизма организации избирательного процесса является назначение и проведение выборов соответствующей избирательной комиссии (п. 4 ст. 10 комментируемого Федерального закона), а также по решению суда, которое принимается при наличии соответствующего заявления уполномоченных на то субъектов избирательного процесса, в том числе по заявлению избирателей. Комментируемый Федеральный закон обеспечивает обязательность проведения выборов посредством определения более широкого - по сравнению с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.) - круга органов, уполномоченных принимать решения о назначении выборов и обеспечивать обязательность проведения выборов. Как известно, с 1997 г. в механизм назначения выборов в качестве инструмента правовой защиты избирательных прав граждан включены суды общей юрисдикции.

Применительно к муниципальным выборам федеральное законодательство дополнительно закрепляет государственные гарантии их обязательного и периодического проведения. В ст. 23 "Муниципальные выборы" Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ гарантируют проведение муниципальных выборов. Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" изначально устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в субъектах РФ, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование в соответствии с Конституцией РФ и вышеуказанным Федеральным законом. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов (ст. 1). Кроме того, в ст. 11 комментируемого Федерального закона закреплено "гарантийное" положение, что в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна для проведения выборов, в части, не урегулированной законом, выборы проводятся также на основе указов Президента РФ.

Статья 10. Назначение выборов

1. В нормативных правовых актах о выборах закрепляется перечень уполномоченных органов и должностных лиц, на которые возложена конституционно-правовая обязанность назначения и проведения выборов. Выборы органов или депутатов, указанных в п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона, назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ (п. "а" ст. 84 Конституции РФ), выборы Президента РФ назначает Совет Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 102). В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти, а также высшего должностного лица субъекта РФ (п. 3 ст. 5). Выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления назначаются органами и должностными лицами, указанными в соответствующих законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Выборы депутатов представительных органов назначает, как правило, глава муниципального образования, и наоборот.

Комментируемый пункт устанавливает дифференцированные временные рамки для принятия решения о назначении очередных и досрочных выборов.

Обязанность по опубликованию решения о назначении выборов возлагается на орган или должностное лицо, принявшее данное решение. Необходимо отметить, что комментируемый Федеральный закон возлагает на уполномоченный на то орган или должностное лицо обязанность только принять соответствующее решение о назначении выборов в сроки, установленные нормативными правовыми актами, и не исходит из того, что правомерно принятое решение о назначении выборов после вступления его в силу может быть отменено или изменено (за исключением случая введения чрезвычайного или военного положения). Это означает, что соответствующий орган или должностное лицо не наделено полномочиями по отмене или изменению ранее принятого решения о назначении выборов. На этой организационно-правовой основе также реализовывается принцип (норма) обязательности проведения выборов.

Хотя комментируемый пункт устанавливает общее правило о том, что решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты, т. е. указанное решение может быть принято и ранее данного предельного срока, при этом его непосредственное применение обусловлено положениями п. 2 комментируемой статьи о том, что голосование на выборах в федеральные органы государственной власти должно быть проведено не позднее чем через 110 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия вышеуказанного решения о назначении выборов, на выборах в органы государственной власти субъекта РФ - не позднее чем через 100 дней и не ранее чем через 80 дней, на выборах в органы местного самоуправления - не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Таким образом, если решение о назначении выборов будет принято непосредственно за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты, то день голосования будет определяться в пределах соответственно 110-80 дней, 100-80 дней, 80-70 дней со дня принятия вышеуказанного решения о назначении выборов соответствующего уровня. Это повлечет несовпадение дня, на который приходится истечение срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты, и дня, когда должно быть проведено голосование, т. е. выход второго срока за рамки указанного первого срока. Это будет означать незаконное продление срока полномочий, прежде всего для федеральных (не допускается комментируемым Федеральным законом) и региональных (допускается только по правилам ст. 82 комментируемого Федерального закона) органов государственной власти. Поэтому следует учитывать, что комментируемая статья исходит из того, что решение о назначении выборов может быть принято и ранее 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты, и в этом случае вышеуказанного временного расхождения можно и должно избежать. В этих условиях для принятия решения о назначении федеральных или региональных выборов должны учитываться рамочные сроки определения дня голосования. Такой подход реализуется в конкретных федеральных законах о выборах.

Так, Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в п. 2 ст. 5 закрепил, что решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе.

Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" в п. 2 ст. 5 закрепляет, что решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ, четвертого года его полномочий.

Таким образом, указанные федеральные законы в полном объеме соответствуют соотношению сроков назначения выборов и проведения голосования, предусмотренных п. 1 и 2 ст. 10 комментируемого Федерального закона.

Комментируемый пункт предусматривает обязательность назначения досрочных выборов в случае, во-первых, досрочного прекращения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; во-вторых, досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, т. е. отсутствие предусмотренного нормативными правовыми актами (конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования) кворума для принятия решений органа, в частности, относительным большинством от общего состава его членов.

Досрочные выборы проводятся в связи с досрочным прекращением выборным органом, депутатами, выборным должностным лицом исполнения своих полномочий в случаях, перечисленных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия или отрешения от должности. При проведении досрочных выборов лицо, которое являлось Президентом РФ и прекратило в указанных случаях исполнение полномочий досрочно, не может в силу причин, послуживших основанием для назначения досрочных выборов, принимать участие в назначенных досрочных выборах (п. 4 ст. 32 комментируемого Федерального закона). Аналогичное конституционно-правовое последствие применяется к выборным должностным лицам, в отношении которых назначены досрочные выборы в связи с наступлением обстоятельств, послуживших основанием для прекращения исполнения ими своих полномочий досрочно (см. п. 5 ст. 32).

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти могут быть прекращены досрочно в случае: а) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ; б) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) по основаниям, предусмотренным указанным Федеральным законом; в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; г) роспуска указанного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным указанным Федеральным законом (в этом случае полномочия законодательного органа государственной власти прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о его роспуске). Кроме того, указанный Федеральный закон не только определяет случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа, но также частично раскрывает положение о неправомочности его депутатского состава, включая в содержательный перечень данного понятия такой компонент, как сложение депутатами своих полномочий.

Содержащийся в указанном Федеральном законе (п. 5 ст. 9) шестимесячный срок для проведения внеочередных (досрочных) выборов не совпадает со сроком, установленным п. 2, а также подп. "б" п. 3 комментируемой ст. 10. Учитывая приоритет положений комментируемого Федерального закона по отношению к другим нормативным правовым актам (п. 6 ст. 1 комментируемого Федерального закона), указанный в комментируемом Федеральном законе срок является доминирующим.

В отношении досрочных выборов комментируемым п. 1 также установлен предельный срок для принятия решения о назначении даты их проведения, который составляет не более 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий органов или депутатов. В этих условиях орган или должностное лицо, правомочное принимать решение о досрочном прекращении полномочий органа или депутатов, вправе принять решение, оформленное одним документом и содержащее положение как о досрочном прекращении полномочий, так и о назначении даты проведения досрочных выборов, либо принять два самостоятельных документа - о досрочном прекращении полномочий и о назначении даты выборов, при этом начальной точкой отсчета для второго решения будет вступление в силу решения о досрочном прекращении полномочий, а конечной - последний день двухнедельного периода со дня досрочного прекращения полномочий органа (депутатов).

Таким образом, если при назначении очередных выборов законодатель устанавливает процедуру принятия соответствующего решения о назначении выборов не позднее чем за фиксированное в комментируемом пункте число дней до истечения срока, на который был избран орган (депутаты), то при назначении досрочных выборов установлена процедура, предусматривающая принятие решения о досрочном прекращении исполнения полномочий органа или депутатов и на этой основе - однако не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий - решения о назначении даты проведения досрочных выборов. Официальное опубликование решения о назначении выборов в средствах массовой информации означает законный характер выборов, при отсутствии опубликованного решения выборы не могут быть признаны действительными.

2. Одним из организационно-правовых выражений принципа обязательности, периодичности проведения выборов органов или депутатов, указанных в п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона, являются условия, порядок и сроки назначения и проведения выборов. Выборы назначаются уполномоченными на то органами или должностными лицами в соответствии со сроками, установленными Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, и проводятся избирательными комиссиями.

Порядок и сроки назначения выборов определены: 1) Президента РФ - в п. 4 ст. 81 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 01.01.01 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", депутатов Государственной Думы - в ст. 84 и 96 Конституции РФ и Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; 2) депутатов, в том числе в порядке ротации, и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в соответствии с конституционным разграничением полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ - в комментируемом Федеральном законе, Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституциях (уставах), законах субъектов РФ; 3) депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления - в комментируемом Федеральном законе, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. В вышеуказанном Федеральном законе особо закреплено, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ, при этом федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ гарантируют проведение муниципальных выборов (ст. 23). Кроме того, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законом субъекта РФ устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ (подп. "в" п. 1 ст. 5).

В комментируемом п. 2 предусмотрены не единые, как это было в прежней редакции, а дифференцированные сроки назначения (проведения) дня голосования в зависимости от уровня - федерального, регионального или муниципального выборов. Кроме того, существенно (от 70 до 100 дней, в зависимости от соответствующего уровня выборов) сокращена общая продолжительность периода, начинающегося со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то органа или должностного лица о назначении (проведении) выборов, - и до дня голосования. Прежняя редакция комментируемого пункта устанавливала единый рамочный срок - верхнюю и нижнюю его границы - для проведения голосования, а именно: вне зависимости от уровня выборов голосование могло быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Решение о назначении выборов (дня голосования) как один из неотъемлемых компонентов процедуры проведения выборов должно быть официально опубликовано в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Средства массовой информации, указанные в соответствующих нормативных правовых актах в качестве исполнителей официального опубликования решения о назначении выборов, могут нести ответственность за несвоевременное опубликование указанного решения (ст. 5.5 "Нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов" КоАП РФ).

Пропуск срока для опубликования решения о назначении выборов (дне голосования) влечет переход в соответствии с положениями комментируемой статьи правомочия по назначению выборов от уполномоченного на то органа или должностного лица к соответствующей избирательной комиссии, которая реализует это правомочие в порядке, сроки и условиях, предусмотренных п. 3 и 4 комментируемой статьи.

3. Чтобы быть законным, голосование на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ должно быть проведено в пределах указанного в п. 2 комментируемой статьи интервала и в один из дней, который определяется по правилам комментируемого пункта. Для определения этого дня отводится интервал соответственно в 30 дней на выборах в федеральные органы государственной власти (как разница между верхней - 110 дней и нижней - 80 дней границей срока), 20 дней - на региональных выборах и 10 дней - на выборах в органы местного самоуправления. В пределах этих рамочных сроков орган, назначающий выборы, вправе самостоятельно определить конкретную дату (воскресенье) дня голосования, на который оно может быть назначено в соответствии с положениями комментируемого п. 3.

Голосование назначается уполномоченным на то органом или должностным лицом только на календарный выходной день - воскресенье (в соответствии со ст. 111 ТК РФ общим выходным днем является воскресенье).

В прежней редакции комментируемого пункта содержалось единственное ограничение в отношении назначения голосования: не допускалось назначение голосования на праздничный день. В комментируемом пункте при сохранении прежнего правила о назначении голосования только на календарный выходной день существенно расширен перечень дней, на которые не допускается назначение голосования. Распространение запрета на другие категории дней (а не только на праздничный день) в целом связано с общей тенденцией усиления взаимосвязи избирательного права и избирательного процесса с другими отраслями права и законодательства, в том числе о труде.

Комментируемый пункт установил запрет на назначение голосования, во-первых, на предпраздничный день (в соответствии со ст. 112 ТК РФ нерабочими праздничными днями являются: 1 и 2 января - Новый год; 7 января - Рождество Христово; 23 февраля - День защитника Отечества; 8 марта - Международный женский день; 1 и 2 мая - Праздник Весны и Труда; 9 мая - День Победы; 12 июня - День России; 7 ноября - годовщина Октябрьской революции, День согласия и примирения; 12 декабря - День Конституции РФ); во-вторых, на день, следующий за нерабочим праздничным днем; в-третьих, на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. В силу этого не допускается объявление того или иного календарного дня недели выходным или иным нерабочим днем и назначение на этот день голосования (в том числе повторного голосования) как на очередных, так и досрочных выборах. В случае если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с предпраздничным или нерабочим праздничным днем либо днем, следующим за нерабочим праздничным днем либо воскресеньем, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы могут быть назначены на следующее календарное воскресенье.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что, если день голосования (воскресенье) на досрочных выборах Президента РФ совпадает с предпраздничным или нерабочим праздничным днем либо с днем, следующим после нерабочего праздничного дня, днем голосования является предыдущее воскресенье (в противном случае будет нарушено положение ч. 2 ст. 92 Конституции РФ о том, что досрочные выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения им своих полномочий).

4. Комментируемый п. 4 определяет систему организационно-правовых гарантий назначения и проведения выборов, в рамках которой в предусмотренных комментируемым Федеральным законом случаях решение о назначение выборов может быть принято соответствующими избирательными комиссиями. В отличие от прежней редакции новая редакция комментируемого пункта наделяет соответствующие избирательные комиссии правомочием по назначению выборов (в случаях, предусмотренных комментируемым Федеральным законом) и на этой основе возлагает на них обязанность по опубликованию решения о назначении выборов, что связано с общеправовым правилом о том, что точкой отсчета начала избирательной кампании, возникновения оснований для реализации комплекса избирательных прав и свобод участников выборов (избирательного процесса) является официальное опубликование решения о назначении выборов. В целом комментируемый пункт воспроизводит универсальный конституционно-правовой механизм назначения выборов и правомочие уполномоченного на то органа или должностного лица по принятию решения о назначении очередных или досрочных выборов и переходе данного правомочия к избирательным комиссиям в случаях, перечисленных в комментируемом Федеральном законе.

Комментируемый пункт предусматривает, что, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные законом, а также в случае отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица (в частности, в случаях, перечисленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией (ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО) с соблюдением соответствующих сроков (дня голосования и опубликования решения о назначении выборов).

Так, применительно к очередным выборам комментируемый пункт предусматривает, что выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия органа или депутатов. При этом определение дня голосования (первое или второе воскресенье) отнесено на усмотрение самой избирательной комиссии. Решение избирательной комиссии о проведении выборов должно быть опубликовано не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного п. 2 комментируемой статьи пятидневного срока для официального опубликования решения о назначении выборов уполномоченным на то органом или должностным лицом, и в этом случае суммарный предельный интервал составляет 12 дней. Таким образом, в случае, если уполномоченным на то органом или должностным лицом не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты, не было принято решение о назначении выборов либо решение было принято, но не было официально опубликовано, максимальный срок, по истечении которого соответствующие избирательные комиссии должны назначить и провести выборы (с учетом первого или второго воскресенья, а также количества дней в соответствующем календарном месяце, следующем за месяцем истечения полномочий органа или депутатов), составляет соответственно 67 дней либо 74 дня. Федеральный законодатель установил, что решение избирательной комиссии о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного п. 2 комментируемой статьи срока официального опубликования решения о назначении выборов. Это означает, что вне зависимости от назначения выборов на первое или второе воскресенье указанное решение избирательной комиссии должно быть опубликовано не позднее чем за 53 дня до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты.

Если досрочные выборы, связанные с досрочным прекращением полномочий органа или депутатов, влекущим за собой неправомочность органа, не назначаются уполномоченным на то лицом или органом, они проводятся соответствующей избирательной комиссией не позднее чем через 120 дней (в том числе с учетом положений п. 2 комментируемой статьи) со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутатов. При этом решение избирательной комиссии о назначении выборов должно быть опубликовано не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного п. 2 комментируемой статьи пятидневного срока официального опубликования решения о назначении выборов уполномоченным на то органом или должностным лицом, и суммарный временной интервал составляет, как и в случае с очередными выборами, также 12 дней. С учетом проведения выборов не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутата указанное решение избирательной комиссии должно быть опубликовано не позднее чем за 94 дня до дня голосования (за вычетом 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутатов до дня принятия уполномоченным органом или должностным лицом решения о назначении досрочных выборов, пяти дней для официального опубликования решения о назначении выборов и еще семи дней для опубликования решения избирательной комиссии о назначении выборов).

В указанных случаях при назначении и проведении очередных и досрочных выборов публикация решения соответствующей избирательной комиссии должна носить официальный характер. Комментируемый Федеральный закон не указывает на обязательное опубликование данного решения в СМИ (в отличие от решения уполномоченного органа или должностного лица), а использует термин "публикуется", следовательно, данное решение может быть официально опубликовано в СМИ либо опубликовано для всеобщего сведения иным образом. При отсутствии опубликованного для всеобщего сведения решения избирательной комиссии о назначении и проведении выборов, выборы не могут быть признаны действительными.

В целом изложенный порядок назначения и проведения выборов создает дополнительные организационно-правовые гарантии назначения и проведения выборов и обеспечения конституционных избирательных прав граждан Российский Федерации.

5. Комментируемый п. 5 закрепляет механизм назначения выборов в судебном порядке, если, во-первых, уполномоченный на то орган, или должностное лицо, или соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы органов или депутата либо, во-вторых, соответствующая уровню выборов избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном комментируемым Федеральным законом (в случае, например, досрочного прекращения полномочий органа или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа). В указанных случаях выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, чьи избирательные права нарушены, а также действующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства. Комментируемый пункт закрепляет один из элементов системы гарантий избирательных прав граждан на участие в свободных выборах, а именно судебные гарантии. В механизме гарантий суд как орган судебной власти (правосудия) занимает (в случаях возникновения спора между сторонами правоотношения, либо неисполнения, ненадлежащего исполнения, невозможности исполнения правовых предписаний и т. д.) исключительно важное место и его решения являются обязательными для всех органов и лиц, имеющих право участвовать в выборах. Назначение выборов в рамках судебной процедуры является, конечно же, исключительным случаем организации избирательного процесса, проведения свободных выборов, однако указанное полномочие суда, по существу являясь так называемым "спящим полномочием" в ситуации законопослушной деятельности органов и должностных лиц, избирательных комиссий по назначению выборов, превращается в действенную гарантию принципа обязательности, периодичности выборов, избирательных прав и свобод граждан, иных участников избирательного процесса.

Дата выборов определяется судом, при этом суд должен учитывать предусмотренные комментируемым Федеральным законом сроки осуществления избирательных действий и избирательных процедур, включая положения комментируемого Федерального закона, конкретного закона о выборах о том, что в случаях, предусмотренных законом, сроки избирательных действий могут быть сокращены не более чем на треть (ст. 71 комментируемого Федерального закона применительно к повторным выборам) или на четверть (ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" применительно к досрочным выборам).

В случае если выборы назначены судом, действующая избирательная комиссия, которая своевременно не приняла решения о назначении и проведении выборов либо не опубликовала указанное решение, отстраняется от участия в организации выборов в силу непосредственного действия положений п. 4 комментируемой статьи. Выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которую для подготовки и проведения только данных выборов формирует ЦИК России или ИКС РФ (соответственно уровню выборов) в количестве не более 15 членов с правом решающего голоса с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, установленных ст. 22-24 и 29 комментируемого Федерального закона, в течение семи дней со дня вступления судебного решения о назначении выборов в законную силу. Состав временной избирательной комиссии подлежит опубликованию в официальном печатном органе ЦИК России - "Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" (в случае, если решение о формировании состава временной избирательной комиссии принимает ЦИК России) и передается для опубликования в СМИ, в частности в "Российскую газету". Состав временной избирательной комиссии, формируемый ИКС РФ, подлежит опубликованию в официальном печатном органе избирательной комиссии (если он учрежден) и передается для официального опубликования в соответствующие средства массовой информации.

Временная избирательная комиссия правомочна организовать и провести выборы в соответствии с решением суда. Срок полномочий временной избирательной комиссии ограничивается датой завершения избирательной кампании, т. е. днем представления в соответствующий орган отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. В случае если бюджет не утвержден, либо в бюджете не предусмотрены расходы на проведение выборов, либо средства не выделены в срок, предусмотренный соответствующим законом, временная избирательная комиссия вправе использовать заемные средства, т. е. получить кредит в порядке, предусмотренном п. 4 ст. 57 комментируемого Федерального закона.

Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает только верхний предел количественного состава членов временной избирательной комиссии - до 15 человек, не указывая нижнего предела, тогда как при образовании соответствующих избирательных комиссий в стандартном режиме комментируемый Федеральный закон устанавливает, в частности, точный количественный состав членов соответствующей избирательной комиссии (15 членов ЦИК России - п. 4 ст. 21), либо нижнюю и верхнюю количественную границу для некоторых видов избирательных комиссий (10-14 членов для ИКС РФ - п. 4 ст. 23), либо относит установление количественного состава избирательной комиссии к предмету ведения соответствующего закона (п. 3 ст. 27 - в отношении участковой избирательной комиссии).

Предложения соответствующей избирательной комиссии по кандидатурам в состав временной избирательной комиссии подаются субъектам права принятия решения о формировании состава избирательных комиссий в порядке, предусмотренном ст. 22-24 и 29 комментируемого Федерального закона.

Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах

1-2. Отдельная ст. 11, посвященная вопросам законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, появилась в комментируемом Федеральном законе впервые.

Законодательство о выборах и референдумах понимается в комментируемом Федеральном законе в самом широком смысле, начиная с Конституции РФ и заканчивая актами подзаконного характера. При этом порядок перечисления актов законодательства соответствует их месту в иерархии нормативных актов, установленных ст. 15 и 76 Конституции РФ.

Конституция является не только основополагающим актом, в развитие нормативных положений которого издан комментируемый Федеральный закон, определяет не только его место в системе законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, пределы ограничения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, но также непосредственно включает в себя нормы избирательного права, определяя свободные выборы и референдум как высшее непосредственное выражение власти народа (ст. 3), устанавливая право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, указывая при этом, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32), и устанавливая, что порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ регулируется федеральными законами (ст. 81 и 96), одновременно закрепляя положение о том, что Президент РФ избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81). В Конституции РФ также указываются наименования двух органов, формирование которых путем прямых выборов, в принципе, не исключается: Совет Федерации (ст. 96) и Конституционное Собрание (ст. 135). Однако в настоящее время Совет Федерации формируется без использования правил и процедур всеобщих прямых выборов. Федеральный конституционный закон, регулирующий порядок формирования Конституционного Собрания, пока не принят.

Хотя в п. 1 и 2 комментируемой статьи не упоминаются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ они также входят в число источников законодательства о выборах и референдумах и превышают по юридической силе федеральные законы. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ для обоснования своих правовых позиций и решений неоднократно ссылались на нормы международных договоров Российской Федерации*(69).

Международный договор Российской Федерации может также содержать основания для издания законов о выборах. Так, ст. 64 Договора от 8 декабря 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь "О создании Союзного государства" предусматривает, что выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов. В силу указанного Договора Государственной Думой 20 сентября 2000 г. постановлением N 635-III ГД принят в первом чтении проект Федерального закона "О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации".

В настоящее время существует единственный федеральный конституционный закон, непосредственно относящийся к подотрасли избирательного и референдумного права - Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", изданный на основании подп. "в" ст. 84 Конституции РФ. Вместе с тем и иные федеральные конституционные законы в той или иной мере затрагивают сферу избирательных правоотношений, например, Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"*(70), Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(71).

Федеральные законы занимают большой сегмент в круге источников избирательного и референдумного права, который выделяется частотой применения, многообразием и важностью регулируемых вопросов. Прежде всего, в данном сегменте находится комментируемый Федеральный закон, который, при специфическом предмете регулирования, в той или иной мере регулирует все выборы и референдумы, проводящиеся в Российской Федерации. Федеральные законы "О выборах Президента Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в силу норм Конституции РФ (ст. 81 и 96) специально регулируют порядок организации и проведения соответствующих выборов.

Еще ряд федеральных законов регулирует те или иные аспекты избирательного и референдумного процесса. Среди этих федеральных законов отметим: а) регулирующие порядок участия коллективных субъектов политических партий и иных общественных объединений - в избирательном процессе: федеральные законы "Об общественных объединениях" и "О политических партиях"; б) устанавливающие ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ - УК РФ, КоАП РФ; в) устанавливающий порядок защиты этих прав в ходе гражданского судопроизводства - ГПК РФ от 01.01.01 г.; г) определяющие порядок регулирования выборов и референдумов в субъектах РФ - федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации регулирует в рамках, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", общие вопросы образования, формирования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и в силу ст. 26 указанного Федерального закона обязательна для исполнения всеми находящимися на территории субъекта РФ органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Как правило, по аналогии с Конституцией РФ, конституция (устав) субъекта РФ устанавливает сроки полномочий избираемых органов государственной власти, основные параметры применяемых избирательных систем, устанавливают круг лиц, обладающих активным и пассивным избирательным правом.

Законы субъекта Российской Федерации являются нормативными актами, призванными в полном объеме регулировать порядок проведения выборов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (подп. "к" п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ (подп. "в" этого же пункта, а также п. 2 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с подп. "и" п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законом субъекта РФ устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ. В ряде субъектов РФ избирательное законодательство кодифицировано. Такие кодексы могут регулировать выборы и референдумы, либо только выборы, региональные и местные выборы, либо только региональные.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи уставы муниципальных образований могут регулировать проведение местных референдумов. Такая же норма содержится в п. 6 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где указано: "Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации". Рассматривая уставы муниципальных образований в качестве возможных источников избирательного права, следует учитывать вышеприведенные положения подп. "в" п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и п. 2 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым порядок проведения выборов органов местного самоуправления определяется законом субъекта РФ. Вместе с тем не исключается регулирование некоторых вопросов проведения муниципальных выборов (смежных с ними вопросов) в уставах муниципальных образований, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом или законом субъекта РФ (например, установление срока полномочий и количества избираемых депутатов).

Иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, упоминаемые в п. 1 и 2 комментируемой статьи, - это указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты, в том числе инструкции по вопросам единообразного применения комментируемого Федерального закона, принимаемые ЦИК России, иными организующими комиссиями, изданные в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами субъектов РФ (для ИКС РФ), уставами муниципальных образований (для ИКМО). В качестве примера актов федерального уровня упомянем указы Президента РФ от 01.01.01 г. N 1723 "О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"*(72), от 01.01.01 г. N 227 "Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"*(73), от 01.01.01 г. N 861 "Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"*(74), регулирующие создание и функционирование Государственной автоматизированной системы "Выборы", и постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 937 "О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(75) и от 01.01.01 г. N 32 "О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации"*(76).

Согласно п. 13 ст. 21 комментируемого Федерального закона ЦИК России в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Федерального закона, обязательные для исполнения. Ряд нормативных правовых актов (инструкций) ЦИК России обязана издать в силу прямого указания Федерального закона, например Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума (п. 4 ст. 16.), Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета ЦИК России, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности избирательных комиссий - по согласованию с Центральным банком Российской Федерации (п. 7 ст. 57). Федеральный законодатель до урегулирования вопроса федеральным законом поручил ЦИК России регулировать своим нормативным правовым актом порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума (п. 14 ст. 64).

В силу п. 1 ст. 74 комментируемого Федерального закона требования к ГАС "Выборы" и к ее эксплуатации и развитию определяются федеральным законом, а в части, не урегулированной федеральным законом, - ЦИК России. Иные федеральные законы о выборах также содержат ряд норм, уполномочивающих ЦИК России издавать нормативные акты.

Федеральный закон не называет в качестве источников избирательного права судебные решения, т. е. решения Конституционного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции. Однако такие решения приобретают большое значение в обеспечении избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. В частности, правовые позиции Конституционного Суда РФ зачастую напрямую используются при разрешении коллизий между федеральным законом и законом субъекта РФ. Решения Верховного Суда РФ (судебные прецеденты) не являются официальным источником избирательного права, более того, практика показывает, что иногда по одному и тому же вопросу судом могут приниматься различные (порой взаимоисключающие) решения, вместе с тем, в силу исключительной важности и сложности избирательных процедур и необходимости в наибольшей степени соблюдать при их осуществлении конституционные права граждан, решения Верховного Суда РФ зачастую используются на практике для выработки единообразного понимания положений Федерального закона, иных законов о выборах. Исходя из этого, ЦИК России издаются сборники судебных решений по вопросам обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ*(77).

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет один из важных принципов избирательного права - принцип неизменности нормативной правовой базы назначенных выборов. Впервые этот принцип был закреплен в Федеральном законе от 01.01.01 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(78). Следование этому принципу обеспечивает равенство прав участников избирательного процесса, поскольку в силу специфики этого процесса граждане могут вступать в один и тот же его этап в разное время. В настоящей редакции этот принцип расширен и уточнен.

Если ранее запрещалось только вносить в указанный период изменения и дополнения в законодательный акт о выборах, референдуме, то в настоящее время запрет распространяется и на принятие нового закона, устава муниципального образования. Если ранее прямо указывалось на момент вступления в силу соответствующих изменений и дополнений, то теперь данный вопрос отдан на усмотрение законодателя, однако прямо указывается: те выборы и референдумы, на которые распространяется нормативный правовой акт, соответствующие изменения и дополнения, а именно - назначенные после вступления в силу нормативного правового акта, изменений и дополнений. Принцип, закрепленный в п. 3 комментируемой статьи, соблюдается и в ст. 80, регулирующей порядок вступления в силу комментируемого Федерального закона.

Период избирательной кампании, кампании референдума, в течение которого не могут применяться принятые законодательные акты, установлен п. 19 и 34 ст. 2 комментируемого Федерального закона. Действие правила, согласно которому указанные в п. 3 комментируемой статьи нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, референдумам, назначенным после вступления в силу этих изменений и дополнений, применяются к дополнительным и повторным выборам так же, как и к основным, поскольку назначение этих выборов производится самостоятельно, отдельно от назначения основных выборов (п. 5, 6, 8 и 9 ст. 71). Вместе с тем, учитывая правовую позицию Конституционного Суда РФ*(79), следует сделать исключение для вопросов изменения правил определения результатов выборов при повторных выборах и применять одинаковые правила признания кандидатов в депутаты избранными как на основных, так и на повторных выборах. В связи с этим представляется необходимым, чтобы законодательные акты, вводящие в силу соответствующие изменения и дополнения, содержали данную оговорку. Комментируемая норма не регулирует порядок вступления в силу изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". Порядок вступления их в силу должен быть специально оговорен в соответствующем федеральном конституционном законе о внесении изменений и дополнений.

На практике встречаются случаи обнаружения явных пробелов в специальных законах о выборах, без восполнения которых невозможна организация избирательного процесса. Исходя из выявленного смысла закрепленного в комментируемом пункте принципа, учитывая содержание п. 4 и 5 комментируемой статьи, которые могут применяться только в случае отсутствия на соответствующей территории законодательного органа, может быть признано допустимым внесение в законодательство в период избирательной кампании, кампании референдума таких дополнений, которые восполняют обнаружившиеся пробелы, в случае, если отсутствие соответствующих норм влечет нарушение прав всех участников избирательного или референдумного процесса.

Необходимо отметить, что в комментируемый Федеральный закон уже внесено изменение с момента его принятия 12 июня 2002 г., и оно внесено в п. 3 комментируемой статьи. Так, Федеральным законом "О внесении изменения в статью 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уточнено положение об уровне референдума и порядке применения изменений и дополнений нормативных актов о выборах и референдумах, принятых в ходе избирательной кампании и кампании референдума. В отличие от прежней редакции новая редакция комментируемого пункта от 01.01.01 г. уточнила, что эти ограничения распространяются только в отношении кампании референдума субъекта РФ и местного референдума (в прежней редакции указанные ограничения включали и референдум Российской Федерации, порядок проведения которого регулируется Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации").

4-5. Законодательные гарантии избирательных прав граждан на проведение выборов при отсутствии закона субъекта РФ о выборах впервые были закреплены (в части выборов в органы местного самоуправления) в Федеральном законе от 01.01.01 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"*(80). В 1997 г. аналогичные гарантии появились в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Однако поскольку последний указывал на то, что пробелы могут быть восполнены исключительно федеральным законом, эта норма была применима только к случаям, предусмотренным вышеуказанным законом от 01.01.01 г. N 138-ФЗ, т. е. только в части выборов в органы местного самоуправления.

В соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(81) выборы и референдумы в Российской Федерации, вплоть до выборов в органы местного самоуправления, регулировались указами Президента РФ (в ряде случаев издавались рекомендательные нормы)*(82). После вступления в силу ряда федеральных законов, регулирующих проведение выборов и референдумов, данные указы утратили силу. Вместе с тем включение в комментируемый Федеральный закон норм о том, что в ряде случаев выборы могут регулироваться указами Президента РФ, не означает возврата возможности такого полномасштабного регулирования; наоборот, законодательная база выборов, в том числе выборов в субъектах РФ, вполне полноценна. Кроме того, комментируемый Федеральный закон весьма подробно регулирует вопросы подготовки и проведения выборов, референдума. Учитывая положение о том, что регулирование вопросов проведения выборов, референдумов указами Президента РФ возможно только в части, не урегулированной законом, случаи восполнения пробелов в законодательстве указами Президента РФ могут быть только единичными, касаться экстраординарных случаев, когда невмешательство Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) повлекло бы серьезные нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ*(83).

Восполнение пробелов в законодательстве субъекта РФ о выборах или референдуме нормативными актами более высокого уровня, включая указы Президента РФ, в соответствии с Федеральным законом может быть осуществлено в случаях:

а) если срок полномочий органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления истек, а соответствующий закон субъекта РФ о выборах, референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта РФ не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению;

б) если полномочия органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта РФ о выборах, референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта РФ не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению.

Таким образом, федеральное вмешательство в нормативное регулирование выборов и референдумов возможно в случае, если в субъекте РФ отсутствуют органы, правомочные принять закон о выборах, референдуме (в части местного референдума - устав муниципального образования).

Закон субъекта РФ о выборах или референдуме может отсутствовать по причине того, что он вообще не принимался, либо по причине его отмены в установленном порядке, либо по причине признания его не соответствующим Конституции РФ (ст. 79 Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(84)). Закон субъекта РФ (его отдельные положения) могут быть признаны недействующими и не подлежащими применению решением федеральных судов общей юрисдикции (Верховного Суда РФ) в связи с обнаружившимися их несоответствиями федеральному закону*(85).

Глава II. Гарантии прав граждан Российской Федерации на назначение референдума

Статья 12. Вопросы референдума

1. Согласно п. 7 ст. 2 комментируемого Федерального закона впервые вводится законодательное понятие вопроса (вопросов) референдума. Под этим понимаются вопрос или вопросы, а также проект закона или иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум. Под референдумом, согласно п. 53 ст. 2, понимается форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Участниками референдума являются граждане РФ, обладающие правом на участие в референдуме.

Вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования, составляют предмет референдума, с которым, в свою очередь, связано деление референдумов на различные виды. Комментируемый Федеральный закон на основе территориального принципа уровня проведения референдума выделяет референдум Российской Федерации, референдум субъекта РФ, местный референдум (п. 54-56 ст. 2).

Референдум Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" и комментируемым Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительство которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан, проживающих или находящихся за пределами территории России. Это означает, что референдум Российской Федерации проводится по наиболее важным вопросам федерального значения на всей территории России, в нем участвуют граждане РФ, обладающие конституционным правом на участие в референдуме, проживающие как на, так и за пределами территории Российской Федерации. Конституционное право граждан на участие в референдуме включает право голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума.

Согласно подп. "в" ст. 84 Конституции РФ референдум Российской Федерации назначает Президент РФ в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", который регламентирует понятие референдума, порядок его проведения и определения результатов. В ст. 3 Федерального конституционного закона определен круг вопросов, которые могут или не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации либо выносятся на референдум в обязательном порядке. Так, в обязательном порядке на референдум Российской Федерации выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта в соответствии с ч. 3 ст. 135 Конституции РФ и в порядке, определенном федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Если же речь идет о поправках к гл. 3-8 Конституции, то это не может быть предметом референдума Российской Федерации. Для этих целей предусмотрена иная процедура, установленная ст. 136 Конституции РФ и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(86). На референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы изменения статуса субъектов РФ; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.

Для ограничений предмета референдума Российской Федерации (круга вопросов) есть определенные политико-правовые основания, которые, с точки зрения принципа народного суверенитета, требуют большей увязки с конституционными положениями о том, что народ осуществляет суверенитет в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами и свободами граждан, принципами федеративного устройства в формах и пределах, установленных Конституцией РФ, принятой всенародным голосованием (в этом смысле недопустимость вынесения на всенародное голосование вопросов, носящих чрезвычайный или безотлагательный характер либо требующих специальной подготовки, либо вопросов, ответ на которые заранее известен, не влечет ограничения суверенитета народа).

Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" установил иной порядок формирования Совета Федерации. Формирование нового состава верхней палаты парламента было завершено 1 января 2002 г. Сроки полномочий и порядок формирования Совета Федерации (за исключением вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, а равно о досрочном формировании либо об отсрочке формирования Совета Федерации) могут быть предметом референдума. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначается указанным органом на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на срок его полномочий.

Несмотря на конкретность сформулированных в Федеральном конституционном законе вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, на практике предпринимались попытки инициировать такие вопросы. Так, в 1999 г. инициировались вопросы об отмене института президентской власти (отмене постов президентов, мэров, губернаторов) в России; о разработке и принятии новой Конституции РФ, предусматривающей восстановление власти трудящихся в форме Советов на всех уровнях; о необходимости воссоединения Российской Федерации и Республики Беларусь в единое демократическое федеративное правовое государство; о расширении правовых и политических гарантий защиты частной собственности граждан России от чужого посягательства, включая посягательство государства; об отмене депутатской неприкосновенности; об участии в боевых действиях в локальных конфликтах только военнослужащих, проходящих службу по контракту; о внесении изменений в Конституцию России, ограничивающих право Президента РФ отправлять в отставку Правительство РФ; о необходимости принятия закона, устанавливающего ответственность различных ветвей и уровней власти за создание условий по обеспечению главной цели государства - реального и устойчивого роста уровня жизни своих граждан, с установлением соответствующего общественного контроля и внесением необходимых изменений в Конституцию РФ.

Предпринимались также попытки инициировать вопросы о введении смертной казни за незаконное производство и распространение наркотиков (1999 г.); о запрете ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку; об учреждении федерального государственного органа по охране окружающей среды, отдельного как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами; о юридически самостоятельной государственной лесной службе (2000 г.); о земельном фонде и переподчинении управлений Минюста России; о возможности оборота сельскохозяйственных земель; о реформе жилищно-коммунального хозяйства; о необходимости ужесточения наказания за тяжкие преступления, в том числе и за коррупцию (2002 г.).

Несмотря на большое количество инициатив по поводу референдума Российской Федерации (за период гг. их было 12), референдумы не проводились либо из-за несоответствия предлагаемых вопросов Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации", либо в связи с нарушением процедуры инициирования, а именно при сборе подписей.

В отношении вопросов, подлежащих вынесению на референдум Российской Федерации (в том числе и на референдум субъекта РФ, и на местный референдум), Федеральный закон от 01.01.01 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(87) закрепляет право общественных и иных некоммерческих объединений вносить предложения о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды.

В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера. Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека. Предмет референдума зависит от подлежащего утверждению акта. Выделяют, в частности, конституционные и законодательные референдумы. Законодательный референдум проводится в отношении актов текущего законодательства, проектов или действующих законов. Отклоняющие референдумы предполагают полную или частичную отмену текста закона. Утверждающие референдумы ратифицируют проект закона.

2. В п. 2 комментируемой статьи устанавливается круг вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ. Формулировка данного пункта содержит определенные новеллы: на референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ; также могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом*(88). Согласно положениям Федерального закона от 01.01.01 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(89) под предметом ведения субъекта РФ понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции этого субъекта. Сфера ведения субъекта РФ - это его исключительное правомочие, устанавливаемое им на основе конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Федеральный закон закрепляет в сфере совместного ведения так называемую сферу конкурирующего ведения, которая заключается в том, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Важное значение в связи со статусом субъектов РФ имеет постановление Конституционного Суда РФ по вопросу о суверенитете субъектов РФ*(90). Конституционный Суд установил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации. Таким образом, в силу Конституции суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" установлена необходимость вынесения на референдумы заинтересованных субъектов РФ вопроса об образовании в составе России нового ее субъекта. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов РФ по данному вопросу осуществляется на основе законов о референдуме соответствующих субъектов. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта был вынесен на референдумы двух и более субъектов РФ и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту РФ. Федеральный конституционный закон, таким образом, предусматривает проведение референдума только по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта, а вопрос о принятии в ее состав нового субъекта на референдум не выносится.

3. Предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения. Это положение исходит из конституционной нормы о том, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит понятия "местный референдум" и "вопросы местного значения". Местный референдум - это голосование граждан по вопросам местного значения. Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, законами субъектов РФ. Статья 6 указанного Федерального закона определяет круг вопросов местного значения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Например, в Законе города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" закреплено, что на референдум выносятся вопросы местного значения, отнесенные законами города Москвы к ведению органов власти района города Москвы, и далее конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении района.

Показательна практика местных референдумов. Так, в 2000 г. местные референдумы проводились в Архангельской, Мурманской, Ленинградской, Свердловской, Тамбовской областях, в Краснодарском, Красноярском и Приморском краях, в Республике Карелия. В основном, тематика вопросов инициируемых местных референдумов касалась, во-первых, проектов нормативных правовых актов муниципальных образований, во-вторых, вопросов административно-территориального устройства некоторых субъектов РФ и их муниципальных образований, в-третьих, вопросов строительства промышленных объектов, представляющих, по мнению инициаторов, угрозу экологической безопасности населения соответствующих территорий. Свидетельством о появлении в отдельных регионах довольно устойчивой тенденции к решению вопросов местного значения с помощью референдумов является то, что только за 2000 г. в Ленинградской области инициировалось проведение трех местных референдумов, в Архангельской области - четырех, в Мурманской, Рязанской и Свердловской областях - двух, в Красноярском крае - трех местных референдумов.

4. Референдум может быть обязательным и "факультативным". Обязательные референдумы проводятся в соответствии с точно установленными законом условиями, когда соответствующее решение может быть принято только путем референдума. Назначение факультативного референдума зависит от усмотрения компетентного органа, полномочного назначить референдум, или от наличия установленной федеральным конституционным законом, конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования или законом иной инициативы. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. В этом случае указанный повторный референдум (по истечении указанного в статье срока и по своему правовому статусу) является факультативным. В ч. 2 ст. 40 указанного Федерального конституционного закона также содержится следующее положение: решение, принятое на референдуме Российской Федерации, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Применительно к данному случаю необходимо подчеркнуть, что правовая природа данного референдума - скорее смешанная, обязательно-факультативная, чем факультативная, так как для отмены или изменения прежнего решения необходимо обязательное проведение нового референдума.

В п. 4 комментируемой статьи субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право определять вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум. Факультативные референдумы проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые государственные органы (органы местного самоуправления) либо сами граждане считают необходимым вынести на народное голосование, тогда как обязательные референдумы проводятся в четко установленных законом случаях (см. п. 6 ст. 73 комментируемого Федерального закона).

5-7. В п. 5-7 комментируемой ст. 12 установлены требования, предъявляемые к вопросам, выносимым на референдум.

Во-первых, они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод (п. 5). В основу данного требования заложены конституционные принципы: в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54, 56 (ч. 3) Конституции РФ. В демократическом правовом государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы (ст. 2 Конституции РФ). Общепризнанные права и свободы человека и гражданина содержатся в Конституции РФ, закреплены в международных документах, в частности во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.).

Во-вторых, вопросы референдума не должны противоречить законодательству РФ, а вопросы, выносимые на местный референдум, - законодательству субъекта РФ (п. 6). В законах некоторых субъектов РФ о референдумах такое требование уже содержится. Так, в Законе "О референдуме Ханты-Мансийского автономного округа (окружном референдуме)" закреплено, что на окружной референдум не может быть вынесен вопрос, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству; в Законе "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" установлено, что местный референдум может проводиться по вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; в Законе "О местном референдуме в Республике Башкортостан" предусмотрено, что местный референдум проводится по вопросам местного значения в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и Законом Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан".

В-третьих, вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы исключалась: 1) возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было дать лишь однозначный ответ; 2) неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7). Требования, предъявляемые к формулировке вопроса, обусловлены правом выбора для голосующего только между двумя вариантами волеизъявления: "да" или "нет". Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений, с одними из которых участник референдума может быть согласен, а с другими - нет. Например, вопрос "Согласны ли вы с тем, что у жителей нашего города должен повыситься уровень жизни, в связи с чем на территории городского парка должен быть построен торговый комплекс?" содержит в себе сразу три вопроса, и по каждому из них гражданин должен иметь возможность отдельно высказать мнение. При изучении проблем общественного мнения было установлено, что в зависимости от формулировки одного и того же вопроса число положительных ответов на него может колебаться от 10 до 80%.

Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие ст. 73 комментируемого Федерального закона, согласно которой решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Например, вопрос "Согласны ли вы с тем, что у жителей нашего города должен повыситься уровень жизни?" влечет неопределенность правовых последствий его принятия, т. е. нормативное значение данного вопроса ничтожно.

8. Комментируемый Федеральный закон предусматривает ограничение предмета референдума субъекта РФ и местного референдума. Необходимость ограничения круга вопросов, выносимых на референдум, обоснована прежде всего тем, чтобы избежать превращения референдума в дестабилизирующий фактор в стране. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, является закрытым, исчерпывающим и не предполагает его расширения или сужения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления:

а) данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью этих органов в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, если возможность такого отзыва предусмотрена. Установление такого запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 01.01.01 г. и от 01.01.01 г. Перечисленные вопросы относятся к числу конкретных вопросов, связанных со сроком полномочий соответствующих органов. Комментируемым Федеральным законом (п. 2 ст. 8) не допускается изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов. Это значит, что вопросы о сроках полномочий могут быть вынесены на референдум с учетом того, что устанавливаемый срок полномочий не может быть более пяти лет и что норма об изменении (увеличении или уменьшении) срока полномочий вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа, а в случаях досрочного прекращения полномочий - после прекращения этих полномочий (п. 1 и 3 ст. 8);

б-в) органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются (создаются) определенным образом (способом) и в определенном порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Способами образования (создания) органов могут быть формирование, избрание, назначение, замещение. Законодатель, таким образом, рассматривает вопросы по созданию, образованию органа как вопросы, которые не могут быть предметом референдума. В основу такой позиции положена идея о самостоятельности различных форм прямой демократии (выборы, референдум), каждая из которых имеет свой определенный законодательством предмет. В комментируемых положениях конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, например о сроках замещения должностей отдельным лицом или группой лиц, не избираемых путем прямых выборов.

Кроме того, вопрос об организационно-правовом механизме формирования персонального состава органов государственной власти, местного самоуправления затрагивается в подп. "в" комментируемого п. 8, а именно: это утверждение, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, а также дача согласия на их назначение на должность и освобождение от должности, например в исполнительном органе государственной власти субъекта РФ, в том числе в случае, когда высшее должностное лицо (руководитель исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, возглавляя указанный орган, непосредственно избирается гражданами. В соответствии с федеральным и региональным законодательством право формирования персонального состава указанного органа предоставлено высшему должностному лицу (руководителю исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Положение о невозможности вынесения на референдум субъекта РФ, местный референдум вопросов о непосредственном (прямом) избрании на референдуме (а не на выборах) депутатов и должностных лиц основывается, в частности, на постановлении Конституционного Суда РФ, в котором сформулирована правовая позиция о том, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их*(91).

В КоАП содержится понятие должностного лица применительно к административным правонарушениям. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2.4 КоАП). С учетом изменений экономики России к должностным лицам приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и на предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели;

г) невозможность вынесения на референдум вопросов о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ и муниципального образования обусловлена детальностью регулирования этих вопросов в бюджетном законодательстве субъекта РФ и на уровне местного самоуправления, особенностями бюджетного процесса, требованием специальных знаний и подготовки в бюджетной и финансовой сферах. В конституциях, уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении находятся в исключительном ведении соответственно законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Только эти органы определяют способы решения всех вопросов, требующих затрат, а также доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов субъекта РФ и органов муниципального образования. Существует и практическое объяснение рассматриваемого ограничения. Так, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит субъект РФ или муниципальное образование без утвержденного бюджета;

д) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения требует немедленного принятия решения компетентными органами. Проведение же референдума сопряжено с установленными законодательством сроками на различных стадиях при процедуре его назначения и проведения (для регистрации инициативной группы, сбора подписей, если субъектом инициативы референдума выступают граждане). Кроме того, к обстоятельствам, исключающим назначение и проведение референдума, комментируемый Федеральный закон относит условия военного и чрезвычайного положения, которые регулируются соответствующими федеральными конституционными законами (см. п. 1 ст. 13).

9. Не допускается установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в комментируемой статье. Это требование означает, что перечень ограничений по предмету референдума является исчерпывающим и не подлежит расширению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

1. Конституция РФ допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56). Чрезвычайное и военное положение - это особые виды государственного режима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено федеральными конституционными законами "О чрезвычайном положении" и "О военном положении". Согласно ст. 14 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения. На основании п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона "О военном положении" референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, установленные в п. 1 комментируемой статьи, содержатся также в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" (ст. 4).

В прежнем Федеральном законе ограничение касалось только невозможности проведения референдума, в комментируемом Федеральном законе ограничение связывается также и с невозможностью его назначения. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.

2. Пункт 2 введен в комментируемую статью впервые, в прежнем Законе он входил отдельным п. 4 в ст. 16. При выдвижении инициативы проведения референдума право органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, уполномоченными принимать решение о назначении референдума, отказать в назначении референдума ограничено только случаями нарушения нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующих референдумов. Это ограничение обосновано принципом законности, и при вынесении решения об отказе в назначении референдума уполномоченные органы не вправе мотивировать отказ нецелесообразностью вынесения вопроса на референдум, отсутствием финансовых средств и прочим. Необходимо уточнить, что в данном случае под органом государственной власти субъекта РФ понимается законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, поскольку Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что референдум субъекта РФ назначается постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти, которое принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом (п. 3 ст. 5; ст. 7). Не может быть отказано в назначении референдума по мотивам нецелесообразности.

3. В п. 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта РФ, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения - не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума. Так, согласно Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации" повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение одного года после дня официального опубликования (обнародования) результатов такого референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

4. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, перечисленные в п. 1-3 комментируемой статьи, составляют закрытый, исчерпывающий перечень, и установление иных, не предусмотренных комментируемым Федеральным законом обстоятельств не допускается. Исключается назначение и проведение референдума, следовательно, только в трех случаях: 1) в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после их отмены; 2) в случаях нарушения законодательства о референдуме; 3) в связи с проведением повторного референдума. Такая позиция федерального законодателя имеет целью исключить необоснованное расширение ограничений для назначения и проведения референдума, так как референдум - это форма прямого волеизъявления граждан.

Статья 14. Инициатива проведения референдума

1-2. Под инициативой проведения референдума понимается право уполномоченных субъектов проведения референдума требовать его назначения. Комментируемая статья устанавливает круг субъектов, имеющих право инициировать референдум, порядок и формы реализации данного права. Федеральный закон называет граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, основным, но не единственным субъектом права инициативы референдума. Причем право инициативы иным субъектам может быть предоставлено только на основании федерального закона. Это означает, что определение иных субъектов права инициативы референдума является прерогативой федерального законодателя, а субъекты РФ не вправе своими законами предоставлять такое право иным, кроме граждан, инициаторам.