Научно-практический комментарий к Федеральному закону. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 3 )

В целях обеспечения свободного характера выборов в федеральном законодательстве предусмотрена уголовная ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 141 УК РФ). Обстоятельствами, отягчающими ответственность, являются деяния, перечисленные в диспозиции указанной статьи, соединенные с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения, либо совершенные лицом с использованием своего служебного положения, либо совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.

3. В комментируемом п. 3 закреплен принцип свободных выборов, выраженный в двух формах. Первая из этих форм - свободное и добровольное участие гражданина в выборах и референдуме. Принуждение к участию или, наоборот, к неучастию в голосовании недопустимо, в каком бы виде оно ни проявлялось. Другая форма - это свобода волеизъявления при голосовании, сопровождаемая запрещением любого воздействия на него. Ряд положений, обеспечивающих эту свободу, содержится в других статьях комментируемого Федерального закона, гарантируется также нормами уголовного и административного права. Свободные выборы суть проявление более широкого принципа свободы личности, получившего выражение в целом ряде статей Конституции РФ. Так, согласно ч. 1 и 2 ст. 17, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Статья 22 Конституции РФ установила, что каждый имеет право на свободу, ст. 29 гарантирует свободу мысли, запрещает принуждать к отказу от своих мнений и убеждений. Статья 45 (ч. 1) и ст. 46 (ч. 1 и 2) гарантируют государственную и, в частности, судебную защиту прав и свобод человека и гражданина. Все это относится и к свободному волеизъявлению во время голосования.

4. Пункт 4 гарантирует право участвовать в федеральных выборах и референдуме гражданам РФ, проживающим за пределами территории России. Следует обратить внимание на то, что в данном случае имеется в виду их участие в выборах только федеральных органов государственной власти (ныне - депутатов Государственной Думы и Президента РФ), а также в референдуме Российской Федерации. Предписанная в комментируемом пункте обязанность российских дипломатических представительств и консульских учреждений оказывать содействие находящимся на территории соответствующих иностранных государств российским гражданам в реализации установленных комментируемым Федеральным законом прав на участие в федеральных выборах и референдуме Российской Федерации выполняется, в частности, посредством организации избирательных участков, участковых избирательных комиссий, комиссий референдума, регистрации избирателей, участников референдума, содействия комиссиям в проведении голосования и направлении его результатов в соответствующую вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума. Соответствующие нормы содержатся в федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации".

Нельзя сказать, что реализация положений п. 4 в упомянутых федеральных законах безупречна. Например, в соответствии с положениями Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" избиратели, проживающие за пределами территории России, приписываются к одномандатным избирательным округам, образованным на территории Российской Федерации. Данные о числе избирателей, зарегистрированных за пределами территории Российской Федерации, представляются МИД России в ЦИК России. Число избирателей избирательного округа, к которому приписываются такие избиратели, должно быть меньше единой нормы представительства избирателей, а число приписанных избирателей не должно превышать 10% от числа избирателей, зарегистрированных на территории этого округа. Понятно, что эти законоположения продиктованы стремлением гарантировать "заграничным" избирателям всю полноту избирательных прав, однако на практике такие избиратели не всегда имеют фактическую связь с данным избирательным округом, а если у кого-то, проживающего в определенной зарубежной стране, такая связь имеется (например, у лица, находящегося в длительной зарубежной командировке или обучающегося за рубежом), присоединить данный зарубежный избирательный участок могут к округу, расположенному совсем в другом регионе. Возможно, целесообразно в дальнейшем ввести для таких избирателей институт голосования по почте, существующий в ряде зарубежных стран и предусмотренный п. 14 ст. 64 комментируемого Федерального закона.

5. В комментируемом п. 5 определены стадии избирательного процесса, процесса референдума, на которых деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума должна проводиться открыто и гласно. При этом, если подсчет голосов, установление итогов голосования, определение результатов выборов, референдума действительно суть выраженные стадии избирательного или референдумного процесса, то подготовка и проведение выборов и референдума охватывают весь этот процесс, включая и упомянутые стадии. Данный принцип весьма важен, ибо гарантирует прозрачность всего хода процесса голосования, включая установление его результатов и возможную последующую их корректировку в результате судебных решений. В последующих статьях комментируемого Федерального закона и в других законах этот принцип получил развитие и конкретизацию.

Открытость означает, что избирательные комиссии не могут принимать свои решения, связанные с подготовкой и проведением выборов, за "закрытыми" дверями. Гласность же требует обязательного опубликования решений комиссий и факультативного опубликования отчетов о заседаниях и действиях комиссий и их должностных лиц. Комиссии и их должностные лица не вправе запрещать опубликование таких отчетов, препятствовать получению информации о деятельности комиссий и распространению этой информации. Все нормативные акты избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанные с подготовкой и проведением выборов, подлежат опубликованию, другие решения указанных органов, связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются либо доводятся до всеобщего сведения иным путем.

В этой связи можно привести, в частности, положения Федерального закона от 01.01.01 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"*(43) (п. 1 ст. 12 и абз. 1, 3 п. 1 ст. 24), в соответствии с которым пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом (порядок установления ограничения регулируется вышеуказанным Федеральным законом). Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. Отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба. Эти законоположения вполне применимы к выборам, референдумам, деятельности соответствующих комиссий и др.

6. Пункт 6 комментируемой статьи отражает стремление законодателя исключить воздействие на ход выборов и их результаты иностранного фактора. Это соответствует ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Здесь как раз один из таких случаев, урегулированный федеральным законом. Действительно, выборы органов государственной власти и местного самоуправления и референдумы - внутреннее дело каждой страны и ее граждан, и на этой основе в России, как и в других странах, к участию в выборах, референдуме допускаются только граждане. В то же время законодатель, формулируя текст данной части статьи, провел определенное различие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, что выразилось во включении в текст отсылки к п. 10 ст. 4 комментируемого Федерального закона, предусматривающему возможность участия определенных категорий иностранных граждан в выборах органов местного самоуправления, и, таким образом, допустил возможность исключения из установленного п. 6 правила.

В соответствии с Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

Иностранным юридическим лицом являются юридические лица, созданные (учрежденные) в соответствии с законодательством иностранных государств (ст. 11 НК РФ, а также ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"*(44)). В соответствии с ГК РФ личным законом юридического лица считается право страны, где учреждено юридическое лицо, и на основе личного закона юридического лица определяются, в частности, статус организации в качестве юридического лица; его организационно-правовая форма; требования к наименованию; вопросы создания, реорганизации и ликвидации, в том числе вопросы правопреемства; содержание правоспособности; порядок приобретения юридическим лицом гражданских прав и принятия на себя гражданских обязанностей; внутренние отношения, в том числе отношения юридического лица с его участниками; способность юридического лица отвечать по своим обязательствам (ст. 1202).

7. Согласно п. 7 комментируемой статьи организация и проведение выборов и референдумов отнесены к исключительной компетенции соответствующих комиссий, статус которых урегулирован в гл. IV комментируемого Федерального закона. Это значит, что никакие другие структуры, будь то органы государственной власти или органы местного самоуправления, не вправе заниматься организацией и проведением выборов и референдумов. Комментируемый пункт специально запрещает законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям, должностным лицам, иным гражданам вмешиваться в деятельность комиссий. Конечно, изложенный запрет нельзя рассматривать в отрыве от других положений закона. Когда в комментируемом пункте речь идет об "иных гражданах", имеются в виду граждане, не уполномоченные на законное вмешательство. Наблюдатели, доверенные лица и другие указанные в федеральных законах лица вправе в определенных случаях обращаться к комиссии с замечаниями и предложениями.

В целом в федеральном избирательном законодательстве, а также в соответствующих других отраслях права и законодательства под вмешательством понимается, в частности, воспрепятствование работе избирательных комиссий (ст. 141 УК РФ); вмешательство в работу избирательной комиссии, комиссии референдума с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей и по иным вопросам исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2 КоАП РФ).

Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме

1. В соответствии с п. "а" и "b" Международного пакта о гражданских и политических правах каждому гражданину разрешается принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. В комментируемой статье раскрываются содержание и основные условия реализации одного из компонентов конституционного права граждан - права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Избирательное право, как активное, так и пассивное, признается за всеми лицами, отвечающими определенным условиям (требованиям), установленным законодательством. Субъективное избирательное право принадлежит к такой категории публичных прав, условием реализации которых является, как правило, достижение определенного возраста, наличие гражданства (в соответствии с международным договором избирательные права могут также предоставляться иностранным гражданам).

Гражданство представляет устойчивую правовую связь между лицом и государством. Такая связь выражается в совокупности прав и свобод, которыми обладает лицо, и обязанностей, которые на него возлагаются по отношению к государству и обществу. Государство должно обеспечить как осуществление установленных законодательством прав и свобод граждан, так и выполнение возложенных на них обязанностей. Гражданство Российской Федерации определяется в соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(45). Порядок рассмотрения вопросов гражданства установлен Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1325.

Субъективное избирательное право и право на участие в референдуме приобретается гражданами по достижении определенного возраста и отсутствии ограничений, перечисленных в Конституции РФ. Содержание возрастного критерия составляет признание за лицом юридической правоспособности быть носителем совокупности избирательных прав, обязанностей и ответственности в избирательном процессе. Как правило, для приобретения активного избирательного права, права на участие в референдуме требуется достижение соответствующего возраста на день голосования на выборах или референдуме. В Российской Федерации гражданин приобретает активное избирательное право по достижении 18 лет, т. е. когда он может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности (ст. 60 Конституции РФ). Нижний возрастной предел пассивного избирательного права - права быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления - устанавливается Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Правовые рамки пассивного избирательного права на выборах Президента РФ установлены в ст. 81 Конституции РФ и предусматривают такие квалифицирующие признаки, как возраст и срок проживания в Российской Федерации. Президентом может быть избран только гражданин РФ, достигший возраста 35 лет (нижний возрастной предел) и постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Конституция РФ не требует, чтобы кандидат являлся гражданином РФ по рождению. Условие постоянного проживания в России не менее 10 лет не подразумевает непрерывного проживания до даты выборов (дня голосования).

Положение гражданина в избирательном процессе резюмируется в категориях "правовой статус избирателя" и "правовой статус кандидата на выборную должность в органы государственной власти и органы местного самоуправления".

Содержание правового статуса избирателя вытекает из его права избирать на соответствующих выборах и определяется совокупностью предусмотренных в избирательном законодательстве правомочий, связанных с выполнением определенных избирательных действий. Это правомочия, связанные: а) с регистрацией (учетом), составлением списков избирателей; б) с участием в формировании избирательных комиссий; в) с выдвижением и регистрацией кандидатов (списков кандидатов); г) с созданием избирательных фондов кандидатов, избирательными объединениями (избирательными блоками); д) с предвыборной агитацией; е) с организацией и порядком голосования, подсчетом голосов избирателей, установлением результатов выборов и их опубликованием.

Содержание полномочий избирателя может расширяться и конкретизироваться также в зависимости от функций (наблюдатель, доверенное лицо, уполномоченный по финансовым вопросам и т. п.), выполняемых им в избирательном процессе. В осуществлении избирательных действий, предусмотренных комментируемым Федеральным законом, иными законами, избиратель вправе принимать участие и до достижения им возраста 18 лет при условии, что на день голосования он достигнет указанного возраста.

Гражданину может быть предоставлена возможность реализовать свое право на участие в свободном голосовании посредством организации досрочного голосования (ст. 65), голосования вне помещения для голосования (ст. 66), голосования по почте (п. 14 ст. 64) либо иных процедур голосования, обеспечивающих создание максимальных удобств для избирателей.

2. Федеральный закон устанавливает недопустимость ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Это положение основывается на ст. 19 Конституции РФ, формулирующей прямой запрет любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Хотя ч. 2 ст. 68 Конституции РФ закрепляет право республик - одного из видов субъектов РФ - устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, из этого положения, однако, не следует необходимость (обязательность) специального требования к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права. Касаясь вопроса установления требования владения кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками, постановлением Конституционного Суда РФ определено, что до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка*(46).

3. Конституция РФ и комментируемый Федеральный закон ограничивают активное и пассивное избирательное право и право на участие в референдуме в отношении лиц, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Условия и основания ограничения юридической избирательной правоспособности предусмотрены ст. 32 Конституции РФ и такое ограничение носит, как правило, временный характер. В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном ГПК РФ. Граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях.

Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда, не могут осуществлять какие-либо избирательные действия, связанные с реализацией как активного, так и пассивного избирательного права. В соответствии с п. 28 ст. 5 УПК РФ приговор - это решение суда о невиновности или виновности подсудимого и назначении ему наказания либо об освобождении его от наказания, вынесенное судом первой или апелляционной инстанции. Вступление приговора в законную силу и обращение его к исполнению осуществляется по правилам ст. 390-395 УПК РФ. В частности, приговор суда первой инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в апелляционном или кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами; приговор суда апелляционной инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами. В случае подачи жалобы или представления в кассационном порядке приговор, если он не отменяется судом кассационной инстанции, вступает в законную силу в день вынесения кассационного определения. Приговор обращается к исполнению судом первой инстанции в течение трех суток со дня его вступления в законную силу или возвращения уголовного дела из суда апелляционной или кассационной инстанции (ст. 390 УПК РФ).

Лица, осужденные к иным видам уголовного наказания, не связанным с содержанием в местах лишения свободы, а также осужденные условно, с отсрочкой исполнения приговора, сохраняют обладание избирательными правами, кроме случаев лишения права занимать выборные должности - п. 7 комментируемой статьи.

Лица, задержанные за совершенные административные правонарушения и находящиеся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, не могут быть ограничены в избирательных правах. При этом ограничивается осуществление данной категорией лиц отдельных избирательных действий (сбор подписей, участие в предвыборной агитации и т. п.). Избирательные права восстанавливаются в полном объеме после освобождения гражданина из мест лишения свободы либо признания его дееспособным лицом по решению суда.

4. Участие граждан, обладающих активным избирательным правом, в избирательном процессе, действующим законодательством в основном привязано к месту их жительства в пределах избирательного округа.

Нахождение места жительства гражданина на определенной территории Российской Федерации определяется в соответствии с Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" как юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан РФ по месту жительства. Регистрационный учет граждан непосредственным образом связан с реализацией права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, поскольку наличие регистрации рассматривается в качестве юридического основания для включения гражданина в список избирателей, участников референдума по месту жительства.

Временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятие с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания и, как следствие, ограничение по данному признаку активного избирательного права граждан. Юридическая оценка подобной ситуации была дана еще в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, которым установлено, что факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке*(47). В связи с этим в данной статье содержится императивная норма, исключающая возможность лишения гражданина права на участие в выборах по мотивам пребывания гражданина вне места его жительства во время проведения в округе, в котором расположено место жительства гражданина, выборов. В таких случаях, как уже отмечалось, комментируемый Федеральный закон предусматривает возможность введения законом субъекта РФ голосования по почте, механизм которого должен быть детально закреплен в указанном законе субъекта РФ.

Положение комментируемого п. 4 о том, что законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, должно рассматриваться во взаимосвязи с положениями других статей комментируемого Федерального закона, в частности п. 4 ст. 17, а также ст. 62 (избиратель вправе получить в соответствующей комиссии открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том участке, на котором он будет находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где данный избиратель обладает активным избирательным правом). Конкретный механизм реализации указанного положения комментируемого пункта должен быть закреплен в законе субъекта РФ и предусматривать, в частности, что при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ активное избирательное право может быть предоставлено гражданину не только в пределах территории избирательного округа, в котором расположено его место жительства, но и в пределах любого избирательного округа, образованного на территории субъекта РФ, либо того избирательного округа, где он временно пребывает на законных основаниях и не имеет возможности, например, получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно.

В случае если законом субъекта РФ предусмотрено голосование по почте, то гражданину, находящемуся, например, в длительной заграничной командировке, также может быть предоставлено активное избирательное право при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

5. Пассивное избирательное право относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса. Регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает связанные с достижением определенного возраста и продолжительностью проживания на территории субъекта РФ условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права при выборах депутатов Государственной Думы, глав исполнительных и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Конституция РФ устанавливает требования для кандидата на должность Президента РФ. Таким образом, ни для одной выборной должности, кроме должности Президента РФ, не может устанавливаться обязательное требование нахождения места жительства на определенной территории Российской Федерации.

Установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта РФ в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права нормативными актами законодательства иного уровня не допускается. Правовая оценка нарушения общих условий реализации пассивного избирательного права была дана двумя постановлениями Конституционного Суда РФ. Введение в законодательство субъектов РФ ограничений реализации пассивного избирательного права как по продолжительности, так и срокам обязательного проживания признано несоответствующим ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ*(48).

6. Комментируемая статья касается одного из важнейших условий реализации гражданами РФ пассивного избирательного права в части запрета одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и муниципального образования. Решение данного вопроса составляет компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления и может быть оформлено только федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Конституция РФ непосредственно не закрепляет в качестве обязательного элемента механизма формирования органов публичной власти (за исключением занятия должности Президента РФ) максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом депутатского мандата или выборной должности, а также, и это не менее важно, порядок определения повторности сроков обладания депутатским мандатом или занятия выборной должности. При этом, однако, в части оптимального для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сроков ориентирующим в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации (по принципу конституционной аналогии) является положение о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. На этой основе Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепил положение о двух сроках подряд применительно к выборным высшим должностным лицам субъектов РФ, а Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 июля 2002 г. изложил правовую позицию, согласно которой для субъектов РФ, законодательство которых на момент вступления в силу указанного Федерального закона не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г.; субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное для субъектов РФ, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона*(49).

Комментируемый Федеральный закон впервые предусмотрел регулирование вопроса о сроках и их исчислении применительно к муниципальным выборам. Так, в ст. 4 закреплено положение о том, что уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд*(50).

Таким образом, если применительно к федеральным и региональным органам государственной власти установлена возможность избрания одного и того же лица не более чем на два срока подряд, при этом срок легислатуры не может составлять более пяти лет, то на муниципальном уровне решение вопроса о максимальном числе сроков замещения одним и тем же лицом депутатского мандата или выборной должности, а также порядка определения повторности сроков отнесено к исключительной компетенции местного самоуправления и должно быть закреплено в уставе муниципального образования. В целом это позволяет населению местного сообщества более гибко использовать потенциал местного самоуправления и формировать адекватный складывающимся условиям механизм функционирования муниципальной власти.

7. В данной статье Федерального закона конкретизируется ограничение пассивного избирательного права гражданина РФ, связанное с наличием вступившего в законную силу решения суда о лишении права занимать государственные и (или) муниципальные должности. Ограничение пассивного избирательного права возможно только во временных рамках действия приговора суда. Данное ограничение не распространяется на юридический режим реализации активного избирательного права гражданина.

В ст. 47 "Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью", содержащейся в УК РФ, закреплено, что лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Таким образом, до соответствующей законодательной корректировки содержания указанной нормы суд может лишить гражданина только права занимать выборные муниципальные должности.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания. При этом лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может назначаться в качестве дополнительного вида наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ в качестве наказания за соответствующее преступление, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В случае назначения этого вида наказания в качестве дополнительного к обязательным работам, исправительным работам, а также при условном осуждении его срок исчисляется с момента вступления приговора суда в законную силу. В случае назначения лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в качестве дополнительного вида наказания к ограничению свободы, аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы оно распространяется на все время отбывания указанных основных видов наказаний, но при этом его срок исчисляется с момента их отбытия.

8. Согласно комментируемому Федеральному закону дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением определенного возраста, могут устанавливаться законами субъектов РФ. При этом возрастные пределы приобретения пассивного избирательного права должны быть установлены в диапазоне, который определяется в зависимости от вида и уровня выборов. Для кандидатов на должность главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ минимальный возраст не должен превышать 30 лет, на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления - 21 год. Установление повышенного минимального возраста не допускается.

9. Гражданин, выполняющий определенные публичные государственно-властные или муниципальные функции, обладает всей полнотой избирательных прав, в том числе и пассивным избирательным правом. Комментируемым Федеральным законом дан закрытый (исчерпывающий) перечень ограничений, связанных со статусом депутата и выборного должностного лица: 1) невозможность находиться на государственной или муниципальной службе; 2) входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления; 3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Первое ограничение касается статуса депутата; второе - статуса выборного должностного лица, при этом в виде исключения, принимая во внимание конституционно-правовую природу местного самоуправления, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнительно закреплено, что согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления (п. 3 ст. 16); третье из вышеуказанных ограничений затрагивает обе категории выборных лиц. Объем ограничений, связанных с несовместимостью мандатов депутата и выборного должностного лица, и порядок выполнения соответствующих требований устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами.

Конституция РФ содержит прямые предписания, связанные с депутатским мандатом, касающиеся депутатов Государственной Думы: они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Данному положению корреспондирует ст. 11 Федерального закона от 01.01.01 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации"*(51), устанавливающая ограничения, связанные с государственной службой. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, органов местного самоуправления.

Вышеуказанный Федеральный закон устанавливает, что государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности подразделяются на:

1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ Государственной Думы и Совета Федерации, руководители органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), - государственные должности категории "А";

2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", - государственные должности категории "Б";

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории "В". При этом перечень государственных должностей указанных категорий дается в Реестре государственных должностей в РФ.

Государственная должность государственной службы - это государственная должность категории "Б" или "В", включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который утверждается Президентом РФ и является частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации.

Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В". Государственная служба на должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории "А". Государственная служба включает в себя:

1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

Государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются государственными служащими Российской Федерации.

В силу вышесказанного к военнослужащим и работникам органов внутренних дел положения указанного Федерального закона и комментируемого п. 9 не относятся, если они избраны депутатами и как депутаты не работают на постоянной основе в законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что нормы федеральных законов, регламентирующие несовместимость статуса депутатов, выборных должностных лиц, а также лиц, проходящих государственную службу, весьма динамично меняются. Ограничения, помимо законодательства о выборах и законодательства об общих принципах организации органов государственной власти и местного самоуправления, могут содержаться и содержатся в законодательстве о государственной службе, об особых видах государственной службы.

Общей конституционно-правовой основой института несовместимости статуса депутата и государственного, муниципального служащего является закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, исключающий возможность одновременного участия одного и того же гражданина (одних и тех же граждан) в деятельности органов различных ветвей государственной власти. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г., конкретизируя данный конституционный принцип организации государственной власти, установило недопустимость даже временного совмещения государственной службы с осуществлением депутатских полномочий*(52). Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью означает для государственных (муниципальных) служащих одновременно и запрет быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Государственные служащие, избранные депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на весь период депутатских полномочий. Ограничения на занятие определенной должности (выполнение иной оплачиваемой деятельности) имеют юридическую силу после избрания депутатом. Таким образом, федеральным законодательством для государственных и муниципальных служащих установлен запрет на совмещение исполнения служебных обязанностей с участием в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Нарушение этого запрета может повлечь за собой увольнение служащего с работы после его избрания в представительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Возможность совмещения полномочий главы муниципального образования со статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть определена исходя из положений ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Правовая позиция о недопустимости совмещения полномочий главы муниципального образования со статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ получила отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ*(53). Согласно п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусами этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ. Данное требование также закреплено в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

10. Комментируемый пункт определяет правовое положение иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, на выборах в органы местного самоуправления, проведении местного референдума при наличии заключенного Российской Федерацией и иностранным государством соответствующего международного договора. В настоящее время Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом от 01.01.01 г. N 89-ФЗ*(54), в связи с подписанием Российской Федерацией и Республикой Белоруссией Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.*(55), утратил свою силу и вместе с ним положения о праве граждан Республики Белоруссии, постоянно проживающих в Российской Федерации на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме. Принципиальная позиция законодателя применительно к этой сфере и уровню выборов состоит в закреплении принципа равенства правового статуса граждан РФ и иностранных граждан. На них распространяются все условия и гарантии реализации как активного, так и пассивного избирательного права, предусмотренные международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ.

Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме

Международный пакт о гражданских и политических правах в п. "b" ст. 25 закрепил положение о том, что каждому гражданину предоставляется право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме выражает одну из важнейших основ демократической избирательной системы и референдумного процесса. Этот принцип производен от конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, установленного ст. 19 Конституции РФ, и демократических избирательных стандартов, закрепленных в основополагающих международно-правовых документах. Равное избирательное право и право на участие в референдуме в условиях федеративного государства осуществляется в полном объеме независимо от того, в каком субъекте РФ проживают граждане России.

Равное активное избирательное право и право на участие в референдуме обеспечивается, во-первых, наличием у каждого избирателя равного (одного или более) количества голосов с другими избирателями при голосовании на соответствующих выборах, во-вторых, равной юридической значимостью (весом) каждого голоса с точки зрения их влияния на результаты выборов (референдума), в-третьих, равенством правовых условий реализации субъективного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса. В связи с этим недопустимы какие бы то ни было формы голосования (например, так называемый плюральный вотум), дающие отдельным категориям избирателей возможности пользоваться большим числом голосов (чем другие избиратели) на одних и тех же выборах или быть внесенными в списки избирателей одновременно в нескольких избирательных округах на одних и тех же выборах и, соответственно, принимать участие в голосовании на выборах в каждом из этих избирательных округов.

Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме раскрывается в комментируемой статье Федерального закона через понятие "равные основания участия избирателей в выборах и референдумах", т. е. равные правовые основания. Они должны обеспечиваться как действующим законодательством, так и правоприменительной практикой в отношении как активного, так и пассивного избирательного права. Условие равного количества голосов означает, прежде всего, что у всех избирателей, голосующих по одной избирательной системе на одних и тех же выборах (по одним и тем же вопросам, выносимым на референдум) в одном и том же избирательном округе (одномандатном или многомандатном) и избирающих один и тот же законодательный (представительный) орган государственной власти или представительный орган местного самоуправления, равное (одинаковое) число голосов.

На практике же каждый избиратель получает определенное количество голосов в зависимости от того, какая избирательная система действует при выборах в тот или иной орган государственной власти или орган местного самоуправления (либо сколько вопросов вынесено на референдум). Если выборы проводятся в одномандатном избирательном округе по мажоритарной избирательной системе, то у каждого избирателя имеется, как правило, один голос для голосования за одного из зарегистрированных кандидатов (или против всех кандидатов). Если выборы проводятся по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, то каждый избиратель имеет, как правило, два голоса: один голос за кандидата по одномандатному избирательному округу (или против всех кандидатов) и один голос за список избирательного объединения, избирательного блока (или против всех списков кандидатов). На таких условиях реализуется данный принцип при выборах депутатов Государственной Думы. Подобную же избирательную систему возможно использовать теперь для выборов законодательных (представительных) органов государственной власти всех субъектов РФ (п. 16 ст. 35 комментируемого Федерального закона). Если на выборах по пропорциональной избирательной системе предусмотрены открытые списки кандидатов избирательного объединения, избирательного блока, то избиратель также может быть наделен определенным, но обязательно равным, числом голосов для проставления своих преференций (предпочтений) в отношении кандидатов из списка кандидатов. Если в формулировке референдума содержится несколько вопросов, то каждый гражданин имеет соответствующее количество голосов; если один вопрос - каждый голосует один раз, т. е. имеет один голос - голос "за" или "против".

В случае образования многомандатных избирательных округов каждый избиратель, как правило, имеет столько голосов, сколько мандатов приходится на данный округ. Наиболее часто многомандатные округа используются в соответствии с избирательным законодательством субъектов РФ при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления.

Действующее федеральное избирательное законодательство позволяет проводить выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти или представительного органа местного самоуправления по мажоритарной системе избирательных округов с разным числом мандатов. Конституционный Суд РФ, признав несоответствующими Конституции РФ некоторые положения закона Оренбургской области, подтвердил возможность проведения выборов по избирательным округам с разным числом мандатов, установил обязательность обеспечения равноправия избирателей, наделения каждого из них одинаковым числом голосов на соответствующих выборах*(56). В связи с этим в комментируемом Федеральном законе в дополнение к прежней формулировке ст. 5 появился п. 2, в котором предусмотрено, что в таких случаях (при проведении выборов по разномандатным округам) каждый избиратель имеет равное число голосов; другими словами, каждый избиратель может проголосовать за количество кандидатов, которое, как правило, не превышает числа мандатов, установленных в избирательном округе с минимальным числом мандатов (либо против всех кандидатов). Таким образом, при всех вариантах, даже при различном числе мандатов в округах, избиратели имеют равное число голосов (один или более) и не могут иметь ни ограничений, ни привилегий по сравнению с другими.

Условие равнозначности (равного веса) каждого голоса в избирательном процессе обеспечивается рядом правовых позиций, и прежде всего примерным равенством одномандатных округов по числу избирателей или примерным равенством числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных (в том числе разных по количеству) избирательных округах, с тем чтобы результаты голосования возможно более точно и полно выражали волю избирателей (п. 4 ст. 18). Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов определенной территории (местности).

Федеральное законодательство допускает ряд существенных отклонений от примерного равенства округов. В частности, эти требования не учитываются в том случае, когда федеральный закон предусматривает обязательное образование не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ (в том числе имеющего количество избирателей меньше единой нормы представительства на округ) на выборах депутатов Государственной Думы. В результате, если в подавляющем большинстве округов депутат Государственной Думы избирается примерно от 500 тыс. избирателей, то в Республике Тыва - от 170 тыс., в Республике Алтай - от 122 тыс., а в Эвенкийском автономном округе - от 13 тыс. избирателей. Такое неравенство допускается комментируемым Федеральным законом (п. 6 ст. 18) и на выборах в одну из палат законодательного (представительного) органа субъекта РФ, где региональным законом может быть установлено представительство в одной из палат от административно-территориальных единиц или муниципальных образований.

Кроме того, за последнее время формируется соответствующая правовая база, обеспечивающая коренным малочисленным народам возможность иметь гарантированное представительство в представительных органах государственной власти и местного самоуправления. Конституция РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). Комментируемый Федеральный закон предусматривает, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 30% (ст. 18). Федеральный закон от 01.01.01 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(57) идет еще дальше, предусматривая, в частности, систему квотирования депутатских мест. Так, в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления (ст. 13). В целях определения правового статуса таких народов постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 255 утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации*(58), включающий 45 народов.

Каждый гражданин РФ, достигший 18 лет, включается только в один список избирателей на одном избирательном участке по месту своего жительства. Если по каким-то причинам гражданин оказался включенным в два списка избирателей (например, в связи с пребыванием в лечебно-профилактическом учреждении, ином месте временного пребывания), голосовать он может только один раз на одном из избирательных участков. Возможность для граждан в равной степени реализовать свое активное избирательное право обеспечивается также требованиями закона, согласно которым избирательный округ должен составлять единую, неразделенную на отдельные участки территорию с учетом сложившегося административно-территориального деления.

Всех кандидатов закон наделяет равными правами, они несут равные обязанности, подчиняются определенным ограничениям (ст. 4, 32, 39, 40), установленным законодательством для всех участников избирательного процесса на тех или иных его стадиях. Соблюдение установленных законом ограничений пассивного избирательного права не должно рассматриваться как нарушение принципа равноправия и препятствовать осуществлению депутатами, выборными должностными лицами своих полномочий и выполнению своих обязательств перед избирателями. Напротив, их установление как раз имеет целью обеспечение равноправия всех баллотирующихся кандидатов. Кандидаты не вправе использовать преимущества своего служебного или должностного положения в целях своего избрания. Перечень нарушений принципа равного избирательного права и меры ответственности за такие нарушения устанавливаются законами.

Каждому гражданину, обладающему избирательным правом, закон предоставляет возможность выдвигаться в качестве кандидата на выборах самостоятельно (в порядке самовыдвижения) либо от избирательного объединения - политической партии (иной общественной организации на выборах в органы местного самоуправления). Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов (п. 9 ст. 32).

Согласно ст. 56 (ч. 2, 3) Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их ограничения могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако, к сожалению, это имело место в законодательной практике ряда субъектов РФ, как правило, в отношении пассивного избирательного права. Поэтому в таких условиях важное значение в соблюдении принципа равенства при реализации избирательного права имеют решения Конституционного Суда РФ. Соблюдение этого принципа является нормативным требованием при оценке конституционности законодательства субъектов РФ, регулирующего вопросы осуществления избирательных прав граждан. Целым рядом постановлений Конституционного Суда РФ в течение последних лет признавались неконституционными некоторые положения законов субъектов РФ о выборах и референдумах. В частности, была сформулирована правовая позиция о недопустимости изменения правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе выборов, нарушающего принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов*(59). Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании выборных органов государственной власти и местного самоуправления может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Статья 6. Прямое избирательное право, право на прямое волеизъявление на референдуме

Закрепленное комментируемой статьей прямое избирательное право, право на прямое волеизъявление на референдуме граждан позволяет наиболее точно, полно и демократично выразить волю граждан в процессе выборов, референдума, установить прямую связь между избирателями и теми, кто представляет их интересы в представительном органе и на выборной должности по итогам голосования, обеспечить адекватность результатов выборов, референдума волеизъявлению его участников. Специфика института референдума состоит в том, что он является одной из прямых (непосредственных) форм участия граждан в политике и управлении, поэтому непрямое голосование на референдуме противоречило бы его природе как института непосредственной демократии.

Законодательную основу принципа прямого избирательного права, права на прямое волеизъявление на референдуме составляют: а) ст. 81 Конституции РФ, хотя и закрепляющая текстуально этот принцип применительно только к выборам Президента РФ; б) ст. 1 и 2 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"; в) ст. 1 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"; г) ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; д) ст. 3 комментируемого Федерального закона.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 8 января 1996 г. указал в качестве своей правовой позиции, что из смысла ст. 3 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей права граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее высший исполнительный орган государственной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ признал неконституционным положение Устава Алтайского края о том, что главу администрации избирает краевое Законодательное Собрание*(60). В этих условиях предлагаемый некоторыми общественными организациями и лицами переход на непрямое избрание глав исполнительной власти субъектов РФ и тем более - на их назначение Президентом РФ легитимно возможен лишь на основе внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ либо изменения правовой позиции Конституционного Суда РФ. Действующее федеральное законодательство, в частности Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", учитывает указанное постановление Конституционного Суда РФ и предусматривает, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем избрания его специально созываемым собранием представителей (ст. 18), т. е. органом, не являющимся законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Мировой практике известны непрямые выборы, поэтому международное право в целом не рассматривает данный принцип как общеобязательный. Непрямые выборы делятся на две основные разновидности: многостепенные и косвенные. Например, в бывшем Советском Союзе до 1936 г. (до принятия Конституции СССР 1936 г.) существовали многостепенные выборы в Советы, когда депутаты (делегаты) вышестоящих представительных органов государственной власти избирались непосредственно нижестоящими Советами. Многостепенные выборы применяются в некоторых странах и сегодня, прежде всего при избрании верхних палат парламента. Например, депутаты Первой (верхней) палаты Генеральных штатов (парламента) Нидерландов избираются депутатами Советов провинций. Суть косвенных выборов состоит в том, что избиратели выбирают выборщиков, а они уже непосредственно депутатов или должностных лиц. Таким образом избирается, например, Президент США. Коллегией выборщиков избирается и Сенат Франции. В некоторых странах при выборах одного представительного органа (например, верхней палаты парламента Бельгии - Сената) используются одновременно прямые и непрямые выборы. В ряде стран (например, в Боливии, Чили), где выборы президентов могут проводиться в два тура, первый тур проходит на основе всеобщих и прямых выборов, а если проводится второй тур, то он осуществляется путем голосования в парламенте, т. е. президент в этом случае избирается путем косвенных выборов. В парламентарных республиках президенты чаще всего избираются непрямыми выборами в двух формах: 1) парламентами (например, в Латвийской Республике); 2) парламентами и представителями субъектов федерации и (или) регионов, различных общественно-политических объединений и сил, которые образуют специальную избирательную коллегию.

Статья 7. Тайное голосование

Принцип тайного голосования означает, что никто, кроме самого избирателя (участника референдума), не имеет права знать о содержании его персонального волеизъявления и (или) никто не вправе оказывать давление на волеизъявление избирателя (участника референдума). В международном праве этот принцип закреплен в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которым каждому гражданину разрешается голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, в п. 7 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 01.01.01 г. (в качестве одного из международных обязательств государства), в ст. 29 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 01.01.01 г., а также в ст. 5 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ (подписана 7 октября 2002 г. и вступает в силу с даты сдачи депозитарию на хранение третьего уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для ее вступления в силу).

Законодательную основу принципа тайного голосования составляют ст. 81 Конституции РФ, закрепляющая этот принцип применительно к выборам Президента РФ, ст. 1 и 33 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", ст. 1 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", п. 3 ст. 10 и п. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Реализация данного принципа требует создания ряда организационных и иных мер и процедур, которые должны исключить какой-либо контроль за процессом голосования и обеспечить свободу волеизъявления гражданина на выборах и референдуме. В международной практике этому служит, например, переход на голосование с помощью электронных средств.

В ст. 33 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" закреплены следующие гарантии соблюдения принципа тайны голосования на референдуме: а) если гражданин не имеет возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня для голосования на референдуме, он вправе воспользоваться помощью другого лица, за исключением членов комиссии по проведению референдума Российской Федерации и наблюдателей, т. е. лиц, которые могут повлиять на волеизъявление участника референдума в тех или иных интересах; б) лицо, оказавшее гражданину такую помощь, указывает свои фамилию, имя, отчество и расписывается в списке участников референдума в графе "Подпись гражданина о получении бюллетеня для голосования на референдуме Российской Федерации"; в) каждый гражданин, имеющий право на участие в референдуме, голосует лично, голосование за других лиц не допускается; г) заполнение бюллетеня для голосования на референдуме производится в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присутствие кого бы то ни было, за исключением этого гражданина; д) участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень для голосования на референдуме, вправе пригласить в кабину, специально оборудованное место или комнату для тайного голосования любое лицо, за исключением членов комиссии референдума и наблюдателей, и его фамилия, имя, отчество указываются в списке участников референдума рядом с подписью гражданина, имеющего право на участие в референдуме, о получении бюллетеня для голосования на референдуме; е) организация голосования гражданина, который по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может прибыть на участок референдума, вне помещения участка референдума должна исключать возможность искажения его волеизъявления; ж) член участковой комиссии по проведению референдума отстраняется от участия в работе комиссии, а наблюдатель незамедлительно удаляется из помещения участка референдума, если они нарушают тайну голосования или пытаются повлиять на волеизъявление гражданина.

Комментируемый Федеральный закон воспроизводит и развивает многие положения Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Так, для усиления обеспечения соблюдения принципа тайны голосования ст. 64 устанавливается, в частности, что избиратель, участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, участника референдума. В этом случае он устно извещает комиссию о своем намерении воспользоваться помощью для заполнения бюллетеня; при этом в соответствующей (соответствующих) графе (графах) списка участников референдума указываются не только фамилия, имя, отчество, но также серия и номер паспорта или заменяющего его документа лица, оказывающего помощь избирателю, участнику референдума. Таким образом, оказавшее такую помощь лицо перестает быть анонимным и тем самым существенно уменьшается вероятность оказания им давления на волеизъявление участника референдума или искажения его воли.

На усиление гарантий тайны голосования направлено и положение п. 13 ст. 64, запрещающее заинтересованным в результатах голосования физическим и юридическим лицам (зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, доверенным лицам зарегистрированных кандидатов, членам и уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума, а также организациям, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления или органов контроля которых являются указанные лица и организации, иным физическим или юридическим лицам, действующим по просьбе или по поручению указанных лиц и организаций) предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей, участников референдума в помещения соответствующих комиссий для участия в голосовании.

Кроме того, ст. 65, регулирующая порядок досрочного голосования, вводит дополнительные гарантии соблюдения принципа тайного голосования, ограничивает право осуществлять досрочное голосование только при проведении выборов в органы местного самоуправления и местного референдума. В случае досрочного голосования соответствующая комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключив возможность искажения волеизъявления избирателя, участника референдума. Для этого заполненный проголосовавшим досрочно избирателем, участником референдума бюллетень им самим вкладывается в конверт и заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов соответственно территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования или участковой комиссии как с правом решающего голоса, так и членов комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей (по их желанию), которые заверяются печатью соответствующей комиссии, а также подписью проголосовавшего досрочно избирателя, участника референдума. В день голосования председатель участковой комиссии в присутствии членов соответствующей комиссии, наблюдателей и иных указанных в законе лиц предъявляет для визуального ознакомления названные конверты. Только после этого он с соблюдением тайны волеизъявления избирателя, участника референдума опускает избирательный бюллетень, бюллетень для голосования на референдуме в стационарный ящик для голосования либо в техническое средство подсчета голосов в случае его использования.

Дополнительными гарантиями реализации принципа тайного голосования и средствами защиты граждан от воздействия "грязных" избирательных технологий служат и положения п. 2 и 7 ст. 65, а также п. 16 ст. 68 комментируемого Федерального закона, а именно: а) избиратель, участник референдума, голосующий досрочно, подает в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума заявление, в котором указывает причину досрочного голосования. Данное заявление приобщается к списку досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума; б) в случае, если число досрочно проголосовавших в помещениях территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования и участковой комиссии избирателей, участников референдума будет составлять более 1% от числа избирателей, участников референдума, внесенных в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума (но не менее 10 избирателей, участников референдума), на оборотной стороне бюллетеней, извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума, непосредственно после извлечения бюллетеней из конвертов проставляется печать участковой комиссии; в) участковая комиссия по требованию любого члена комиссии, наблюдателя обязана произвести отдельный подсчет указанных выше бюллетеней, извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума.

В соответствии со ст. 66 организация голосования вне помещения для голосования для избирателей, участников референдума, которые не могут самостоятельно по уважительным причинам прибыть в помещение для голосования, должна исключать возможность искажения их волеизъявления. Так, голосование вне помещения для голосования проводится только в день голосования (за исключением предусмотренных законом случаев возможного досрочного голосования в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах и полярных станциях) и только на основании письменного заявления или устного обращения, которое должно подтверждаться письменным заявлением избирателя, участника референдума по прибытии к нему членов участковой избирательной комиссии, комиссии референдума. Голосование вне помещения для голосования должны проводить не менее двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса. При этом голосовании вправе присутствовать также члены комиссии с правом совещательного голоса и наблюдатели (в отличие от Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" право присутствовать на голосовании вне помещения участка референдума получили и члены комиссии с правом совещательного голоса). Комментируемый Федеральный закон предусмотрел и ряд других мер по обеспечению тайны голосования. В частности, ст. 79 прямо установила, что лица, нарушающие тайну голосования либо совершающие иные названные в этой статье нарушения избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Вместе с тем принцип тайного голосования означает также, что избиратель, участник референдума не вправе демонстрировать кому бы то ни было заполненный им бюллетень, за исключением случаев получения нового бюллетеня взамен испорченного (п. 9 ст. 64).

Не являются нарушением принципа тайного голосования опросы избирателей, участников референдума о том, как они собираются голосовать, если такие опросы проводятся с соблюдением одного из важнейших принципов эмпирического исследования - принципа анонимности, добровольности участия и ответов избирателей, участников референдума. Представляется, что в случае проведения таких опросов, в частности, при выходе избирателей из помещений для голосования с целью выяснения, как они проголосовали, в указанной деятельности, при определенных условиях, могут присутствовать признаки воспрепятствования осуществлению избирательных прав граждан РФ, в том числе путем нарушения тайны голосования.

Статья 8. Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления

1. Срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, и срок их полномочий - важные компоненты их правового статуса. Свободные выборы в государственные и муниципальные органы, соблюдение сроков избрания и полномочий депутатов, выборных должностных лиц - важнейшая гарантия народовластия, признак демократического правового режима и принцип правового государства. Срок, на который избираются указанные органы, депутаты, и срок их полномочий находятся в тесной взаимосвязи с обязательностью и периодичностью проведения выборов как одним из принципов организации демократического избирательного процесса, закрепленных в ст. 9 комментируемого Федерального закона и в п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Необходимо отметить, что новая редакция перечня нормативных правовых актов комментируемого пункта, в отличие от прежней редакции, не содержит ссылки на федеральные конституционные законы.

В отличие от прежней редакции комментируемый пункт закрепляет, что устанавливаемый срок (как избрания, так и полномочий) не может составлять более пяти лет. Конституция РФ устанавливает четырехлетний срок избрания депутатов Государственной Думы, Президента РФ, в связи с чем использование предоставленной комментируемым Федеральным законом правовой возможности установления пятилетнего срока может получить соответствующее использование на региональном и муниципальном уровнях.

Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты закрепляют постоянно действующий характер органов государственной власти и периодичность избрания их персонального состава. Это находит свое выражение в следующей юридической конструкции: органы государственной власти являются постоянно действующими, и полномочия прежнего состава выборного представительного органа (высшего должностного лица) прекращаются с момента первого заседания избранного органа (принесения присяги высшего должностного лица). В случае же досрочного прекращения полномочий одного из органов государственной власти (законодательного или исполнительного) постоянно действующий характер системы органов государственной власти обеспечивается, в частности, возложением исполнения обязанностей высшего должностного лица на председателя правительства либо продолжением функционирования другой палаты законодательного (представительного) органа.

При этом срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, и срок их полномочий исчерпывающим образом определен Конституцией РФ. Если срок, на который избираются указанные органы, является конституционно фиксированным и жестким, то срок их полномочий увязывается с возможностью досрочного прекращения исполнения ими своих полномочий в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ (в этих условиях назначаются и проводятся досрочные выборы). Комментируемый Федеральный закон опирается на конституционную формулу, которая допускает сохранение (симметрию) либо сокращение (асимметрию) срока полномочий органа (депутатов) по отношению к сроку их избрания (при очередных или досрочных выборах).

Так, применительно к Государственной Думе как одной из палат Федерального Собрания конституционно закреплено, что, во-первых, она избирается сроком на четыре года (ч. 1 ст. 96), во-вторых, Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (ч. 1 ст. 99) и с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, которая собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания (если Президент РФ не воспользуется своим конституционным правом созвать заседание ранее этого срока), полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 2 и 4 ст. 99). Днем избрания Государственной Думы нового созыва является дата выборов, а не день официального опубликования (обнародования) общих результатов выборов депутатов, которое должно состояться не позднее чем через один месяц со дня голосования (п. 2 ст. 72 комментируемого Федерального закона). На этой основе конституционный срок, на который избирается Государственная Дума (четыре года), и фактический срок ее полномочий по своей продолжительности могут незначительно различаться, при этом возможность отклонения от симметричного четырехлетнего срока избрания и срока полномочий (с точки зрения начала первого заседания Государственной Думы нового созыва) отнесена Конституцией РФ на усмотрение Президента РФ. Кроме того, асимметрия сроков полномочий проистекает из такого принципа организации избирательного процесса, как альтернативность при проведении выборов в органы государственной власти. В этой связи в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" закрепляется положение о том, что, если за 35 дней до дня голосования по одномандатному избирательному округу не будет зарегистрирован ни один кандидат либо будет зарегистрирован только один кандидат, а равно если по федеральному избирательному округу не будет зарегистрирован ни один федеральный список кандидатов либо будет зарегистрировано менее трех федеральных списков, по решению соответственно окружной избирательной комиссии, ЦИК России выборы откладываются на срок не более двух месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ, при этом Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 1 и 2 ст. 109). В условиях досрочного роспуска соотношение срока, на который избирается Государственная Дума, и фактического срока ее полномочий существенно различается. Так, до начала первого заседания Государственной Думы нового созыва, избранной в ходе досрочных выборов, Государственная Дума прежнего созыва (в отличие от очередных выборов) прекращает исполнение своих полномочий со дня роспуска. В этом случае характер Федерального Собрания как постоянно действующего органа обеспечивается продолжением функционирования другой его палаты - Совета Федерации, к ведению которой, однако, отнесены только вопросы, перечисленные в ст. 102 Конституции РФ. В случае досрочного роспуска Государственной Думы Совет Федерации не вправе осуществлять полномочия, которые относятся к исключительной компетенции Государственной Думы. Необходимо отметить, что в отношении избранной в ходе досрочных выборов Государственной Думы также действует общее конституционное положение ч. 2 ст. 99 о том, что она собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания, если Президент не воспользуется конституционным правом созвать заседание ранее этого срока.

Конституция РФ закрепляет, что Президент РФ избирается на четыре года и одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд (ст. 81). Конституционно урегулирован и срок его полномочий. Он приступает к исполнению своих полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ст. 92). Таким образом, стандартный срок полномочий Президента (занятия должности) ограничен временными рамками принесения присяги первоначально действующим и затем вновь избранным Президентом РФ.

В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий досрочные выборы должны состояться не позднее трех месяцев с момента их досрочного прекращения, при этом, в отличие от досрочного прекращения полномочий Государственной Думы и досрочных выборов, во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.

Комментируемый пункт во взаимосвязи с положениями других статей комментируемого Федерального закона конкретизирует положения ст. 12, 73, 77 и 131 Конституции РФ о праве субъектов РФ самостоятельно устанавливать структуру органов государственной власти в соответствии с федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Право устанавливать конкретный срок полномочий в пределах установленного федеральным законом максимального пятилетнего срока является одним из элементов построения и демократического функционирования системы органов публичной власти.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, и, кроме того, указанными нормативными правовыми актами может быть установлена должность высшего должностного лица. Закрепляется также, что законодательный (представительный) орган государственной власти является постоянно действующим высшим органом законодательной власти субъекта РФ (ст. 1), срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) и не может превышать пять лет (ст. 4), высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ избирается на срок не более пяти лет (ст. 18).

Указанный Федеральный закон увязывает статус постоянно действующего органа со сроком полномочий депутатов одного созыва, который не может превышать пять лет, при этом в отношении высшего должностного лица он закрепляет некоторые особенности механизма и срока исполнения полномочий. Так, в случае признания выборов высшего должностного лица несостоявшимися, недействительными или в случае, если ни один из баллотировавшихся кандидатов не был избран, исполнение обязанностей высшего должностного лица осуществляется в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ст. 18). При этом повторные выборы проводятся в срок не позднее чем через шесть месяцев после официального объявления результатов предыдущих выборов. Таким образом, субъектам РФ предоставлена возможность самостоятельно урегулировать вопрос возложения исполнения полномочий высшего должностного лица, и порядок возложения указанных обязанностей должен быть закреплен в конституции (уставе) субъекта РФ.

Касаясь вопроса о сроках, на которые избираются органы местного самоуправления, и сроках полномочий органов и депутатов местного самоуправления, необходимо иметь в виду, что п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона устанавливает для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов только верхнюю границу срока полномочий, тогда как применительно к органам местного самоуправления нижняя его граница установлена другим нормативным правовым актом - Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором в ст. 18 закреплено, что срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет, при этом установленный конкретный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий*(61). Установление конкретного срока полномочий органа местного самоуправления - в границах от двух лет (вышеуказанный Федеральный закон) до пяти лет (комментируемый Федеральный закон) - отнесено к компетенции самого муниципального образования. При всем разнообразии сложившейся практики уставы муниципальных образований исходят из принципа периодического (один раз в два-четыре года) проведения выборов, что обеспечивает демократический контроль населения муниципального образования за их деятельностью и обновлением.

Как известно, Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. закрепляет ряд исходных положений об организации избирательного процесса в будущем Союзном государстве, в том числе о сроках полномочий союзных органов государственной власти, назначения и проведения выборов. Так, закреплено, что Парламент Союзного государства является представительным и законодательным органом и состоит из двух палат - Палаты Союза и Палаты Представителей, при этом Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года (ст. 39); выборы назначает Высший Государственный Совет Союзного государства (ст. 35); при этом выборы в Палату Представителей первого созыва проводятся не позднее шести месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов (ст. 64). Вместе с тем необходимо отметить, что хотя ряд статей комментируемого Федерального закона непосредственно регулирует некоторые вопросы организации избирательного процесса при проведении выборов депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства, п. 1 ст. 9 комментируемого Федерального закона никоим образом не регулирует вопроса о предельном сроке избрания и полномочий как Палаты Представителей Парламента Союзного государства, так и ее депутатов. Указанные вопросы относятся к исключительному предмету регулирования самостоятельным федеральным законом, в том числе в связи с тем, что комментируемый Федеральный закон распространяется в полном объеме только на выборы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и депутатов указанных органов.

2. В п. 2 комментируемой статьи закреплено положение о том, что изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов, указанных в п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона, не допускается. Комментируемый Федеральный закон исходит из общеправового постулата о том, что изменение срока избрания (полномочий) не допускается только в отношении срока избрания (полномочий) действующих органов или депутатов, т. е. избранных на предыдущих выборах. В целом же изменение срока избрания (полномочий) допускается, однако только после обязательного проведения новых (очередных или досрочных) выборов, которые должны проводиться после вступления в силу нормативного правового акта об изменении срока избрания действующих органов или депутатов.

Необходимо отметить, что п. 1 и 2 комментируемой статьи, устанавливающие предельный пятилетний срок избрания, полномочий органов или депутатов и запрет на изменение срока полномочий (продление или сокращение) действующих органов (депутатов), следует рассматривать во взаимосвязи с положениями ст. 82 комментируемого Федерального закона о продлении или сокращении срока полномочий действующих органов или депутатов в связи с совмещением дня голосования на выборах различных уровней и видов (действие нормы ограничено сроком до 1 мая 2004 г.), а также п. 3 комментируемой статьи. Статья 82 законодательно дозволяет сокращение или продление полномочий только органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по отношению к тем срокам их избрания и полномочий, которые установлены конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в соответствии с комментируемым Федеральным законом. В частности, если указанные нормативные правовые акты закрепляют пятилетний срок полномочий органов, то допускаемый ст. 82 комментируемого Федерального закона суммарный срок их полномочий не может превышать шесть лет (пятилетний срок полномочий плюс допускаемое годичное его продление в целях совмещения дня голосования).

3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет особенности продления полномочий действующих органов или депутатов в период действия чрезвычайного или военного положения. Конституция РФ закрепляет положение о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях, в частности, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). При этом в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия: под конституционный перечень ограничений подпадает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). Таким образом, в Конституции РФ закреплена модель возможного ограничения прав и свобод человека, в том числе избирательных, основанная на положении о том, что указанные права и свободы могут быть ограничены федеральным законом, а в условиях чрезвычайного положения - на основе только федерального конституционного закона.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 01.01.01 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(62) срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, вводимого в ее отдельных местностях 60 суток, при этом по истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели его введения не были достигнуты, срок действия чрезвычайного положения может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для его введения (ст. 9). На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия (ст. 14). В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок их полномочий - в соответствии с указанным Федеральным конституционным законом - продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения (если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном п. "а" ст. 11, предусматривающим полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления).

В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 1-ФЗ "О военном положении"*(63) на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся (п. 4 ст. 7).

На этой конституционно-правовой основе срок полномочий органов или депутатов жестко увязывается со сроками действия и прекращения чрезвычайного или военного положения и в соответствии с вышеуказанными федеральными законами заканчивается одновременно со сроком его прекращения. В случае введения чрезвычайного или военного положения для продления их полномочий нет необходимости в принятии специального (отдельного) федерального закона, как это предусмотрено для случаев, перечисленных в ст. 82 комментируемого Федерального закона (при совмещении региональных или муниципальных выборов с федеральными выборами). Такое продление полномочий проистекает из юридического факта утверждения Советом Федерации Указа Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения в соответствии с порядком, предусмотренным соответствующим федеральным конституционным законом.

Вместе с тем правовая формула п. 3 комментируемой статьи не только воспроизводит положение о том, что срок полномочий указанных органов продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного или военного положения, но и дополнительно определяет организационно-правовые гарантии осуществления указанными органами своих полномочий по окончании (истечении) срока действия чрезвычайного или военного положения. Комментируемый п. 3 закрепляет в качестве гарантии постоянно действующего характера выборных органов, что указанные органы или депутаты не прекращают исполнения полномочий по окончании срока действия чрезвычайного или военного положения, а продолжают их исполнение вплоть до избрания нового состава указанных органов или депутатов. И в этом случае также действует общеправовое правило с момента начала работы законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, принесения присяги высшего должностного лица полномочия органов или депутатов прежнего созыва прекращаются.

Необходимо отметить, что в условиях введения чрезвычайного или военного положения в ряде случаев может быть осуществлено полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, а также представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом если в соответствии с Указом Президента РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществлено полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления, то течение законодательно установленного срока их полномочий приостанавливается - по смыслу указанных Федерального конституционного закона и Федерального закона независимо от характера приостановления полномочий (полного или частичного). По истечении срока действия чрезвычайного положения течение срока полномочий возобновляется и выборы должны быть назначены в порядке и в сроки, предусмотренные федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Комментируемый Федеральный закон устанавливает в ст. 10 стандартные временные рамки для назначения выборов всех видов и уровней, а также порядок их назначения и проведения.

Статья 9. Обязательность проведения выборов

Обязательное и периодическое проведение свободных выборов в разумные сроки - одна из публично-правовых обязанностей демократического правового государства. Государством должны гарантироваться периодический характер выборов, свободное волеизъявление граждан на выборах, защита демократических принципов и норм избирательного права во взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права. В международном праве обязательный характер выборов рассматривается как обязанность государства проводить свободные выборы с разумной периодичностью. Так, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека сформулировано положение о том, что воля народа должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах*(64). В ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется право каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах"*(65). В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписана в рамках Совета Европы 4 ноября 1950 г. и вступила в силу 3 сентября 1953 г.) ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции (вступил в силу в 1954 г.) призывает государства "проводить свободные выборы с разумной периодичностью". В подп. 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 01.01.01 г. подчеркнуто, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся "свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени"*(66).

В Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, подписанной 7 октября 2002 г. главами семи государств (Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины - вступает в силу с даты сдачи депозитарию на хранение третьего уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для ее вступления в силу), закреплено, что "выборы должны проводиться с устанавливаемой конституцией, законами периодичностью так, чтобы основой избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц всегда была свободная воля народа"*(67).