Научно-практический комментарий к Федеральному закону. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 8 )

Комиссия считается расформированной со дня вступления в силу решения суда, т. е. согласно п. 9 ст. 29 комментируемого Федерального закона с этого дня прекращаются полномочия членов расформированной комиссии с правом решающего голоса. До этого момента она должна выполнять все предусмотренные законом действия. В связи с тем что в период избирательной кампании комиссия должна выполнять возложенные на нее законом действия, даже трехдневный перерыв в ее работе недопустим, и в этом случае до начала работы сформированной временной комиссии ее полномочия могут выполняться вышестоящей комиссией. Так, например, при расформировании окружной избирательной комиссии в период приема от кандидатов документов для регистрации указанные документы могут быть поданы в вышестоящую комиссию.

После расформирования комиссии (в период избирательной кампании) вышестоящая комиссия формирует временную комиссию. Сформирована она должна быть в трехдневный срок после вступления в силу решения суда о расформировании комиссии. При ее формировании соблюдаются требования, установленные п. 1 ст. 29 комментируемого Федерального закона. Следовательно, при формировании временной комиссии могут не соблюдаться требования, установленные ст. 22-26 комментируемого Федерального закона, в том числе о формировании комиссии на основе предложений политических партий, избирательных блоков (см. п. 1 и 2 ст. 22). Однако, если предложения будут внесены, они могут учитываться при формировании состава временной комиссии. Председатель, заместитель председателя и секретарь временной комиссии назначаются или избираются в порядке, установленном ст. 28 комментируемого Федерального закона, для соответствующей комиссии.

Временная комиссия приступает к работе немедленно после создания и сохраняет свои полномочия до формирования (по окончании избирательной кампании) соответствующей избирательной комиссии с соблюдением всех требований комментируемого Федерального закона. Участковая комиссия, созданная взамен расформированной, прекращает свои полномочия в порядке, установленном п. 2 ст. 27 комментируемого Федерального закона, и по окончании периода избирательной кампании не формируется. ИКС РФ, ИКМО, ТИК, расформированные во время избирательной кампании, по окончании периода избирательной кампании образуются сроком на четыре года. Сформированная по окончании избирательной кампании окружная избирательная комиссия прекращает свои полномочия в порядке, установленном п. 2 ст. 25 комментируемого Федерального закона. ЦИК России может быть расформирована только по окончании периода избирательной кампании и образуется в соответствии со ст. 21 комментируемого Федерального закона.

Комиссия, действующая на постоянной основе, по окончании избирательной кампании, кампании референдума создается взамен расформированной комиссии не позднее чем через один месяц со дня вступления в силу решения суда с соблюдением порядка формирования комиссий, установленного комментируемым Федеральным законом, вместе с тем следует учитывать невозможность соблюдения п. 8 ст. 22 комментируемого Федерального закона. Период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения по составу комиссий, должен быть определен исходя из возможности реализации субъектами права внесения предложений по кандидатурам, об этом периоде указанные субъекты должны быть оповещены.

Необходимо обратить внимание на особенности применения положений комментируемой статьи в случае совмещения выборов разных уровней. Так, при появлении в период избирательной кампании оснований для расформирования ИКС РФ, участвующей в подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти, следует учитывать, что одновременно она может являться и комиссией, организующей выборы в органы государственной власти субъекта РФ, и следовательно, не может быть расформирована в период избирательной кампании. То же относится и к ИКМО, на которую возложены полномочия ТИК.

Глава V. Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализация инициативы проведения референдума

Статья 32. Право выдвижения кандидатов

1-3. Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что кандидатами могут быть выдвинуты граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, т. е. имеющие право быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пассивное избирательное право не может быть ограничено в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям, а также по другим обстоятельствам. Не обладают пассивным избирательным правом в силу п. 3 ст. 4 комментируемого Федерального закона граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, т. е. осужденные за совершение уголовно наказуемого деяния и отбывающие наказания в местах лишения свободы.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, могут быть установлены только Конституцией РФ. В настоящее врем данное ограничение содержится в Конституции лишь к кандидатам на должность Президента РФ, поскольку согласно ч. 2 ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин РФ, проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Законы субъектов РФ не вправе устанавливать так называемый ценз оседлости для кандидатов на региональных и муниципальных выборах. Основным возможным ограничением пассивного избирательного права на уровне субъекта РФ является: установление минимального возраста, по достижении которого гражданин становится обладателем пассивного избирательного права на конкретных выборах в соответствии с п. 8 ст. 4 комментируемого Федерального закона. Ограничения на занятие одной и той же должности более установленного количества сроков подряд установлены Конституцией РФ в отношении Президента РФ (ч. 3 ст. 81) и могут быть установлены федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований для иных должностей в соответствии с п. 6 ст. 4 комментируемого Федерального закона.

Выдвижение кандидатов разделяется на непосредственное и выдвижение избирательным объединением, избирательным блоком (п. 1 комментируемой статьи). Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает два вида непосредственного выдвижения кандидатов - в порядке самовыдвижения, а также выдвижение избирательным объединением, избирательным блоком.

В качестве непосредственного выдвижения кандидата комментируемый Федеральный закон рассматривает выдвижение по мажоритарному избирательному округу (т. е. одномандатному или многомандатному в смысле положений ст. 2 комментируемого Федерального закона), вне зависимости от того, сам ли кандидат выдвинул свою кандидатуру или его выдвинуло избирательное объединение (избирательный блок).

В составе списка кандидатов кандидат может быть выдвинут только избирательным объединением, избирательным блоком (п. 3 комментируемой статьи).

Новеллой комментируемого Федерального закона является то, что законодатель не наделяет правом выдвижения кандидатов абстрактных "избирателей", в силу этого инициативные группы избирателей, группы избирателей по месту работы, учебы, жительства, службы, трудовые коллективы не вправе выдвигать кандидатов (за исключением выдвижения группами избирателей кандидатов на должность Президента РФ - п. 2 ст. 34 комментируемого Федерального закона, ст. 34 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"). Это право закреплено только за коллективными субъектами выдвижения - избирательными объединениями и избирательными блоками. Избирательными объединениями на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ являются исключительно политические партии, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, - и их региональные отделения. Согласно п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях" политические партии и их региональные отделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, т. е. более 45 свидетельств о регистрации региональных отделений.

При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением помимо политической партии и ее региональных отделений являются избирательный блок, а также общественное объединение, созданное в организационно-правовой форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрированное в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом устав общественного объединения должен содержать положения, предусматривающие право на участие в выборах. Указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов возможно лишь на выборах по пропорциональной (смешанной) избирательной системе, т. е. на выборах депутатов Государственной Думы в соответствии с Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ на основании п. 16 ст. 35 комментируемого Федерального закона, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - и на выборах в представительные органы местного самоуправления. Порядок составления списков кандидатов, порядок их выдвижения регулируется федеральными законами, законами субъекта РФ и принимаемыми в соответствии с ними уставами политических партий, соглашениями о создании избирательных блоков.

4-7. Данные пункты комментируемой статьи устанавливают ограничения пассивного права для граждан, замещающих некоторые государственные и муниципальные должности, при проведении выборов на эти должности. Это новое положение является одним из препятствий к злоупотреблению так называемым административным ресурсом, избирательными правами. В последние годы получило распространение такое явление, когда, например, губернатор области, уходя добровольно и досрочно в отставку, тут же включался в избирательную кампанию в качестве кандидата на ту же должность, с которой только что ушел. Подобного рода действия можно расценивать как избирательные технологии с использованием административного ресурса, поскольку действующее должностное лицо по сути само определяет дату своего участия в досрочных выборах и может определить выгодный для себя период (в частности, когда его популярность наиболее высока, когда социально-экономическая ситуация благоприятна (нет задолженности по заработной плате, пенсиям, пособиям и т. д.), при этом иные возможные кандидаты попадают в ситуацию, когда они еще не готовы к избирательной кампании.

Помимо добровольной досрочной отставки должностного лица (Президента РФ, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, главы муниципального образования) основанием для ограничения пассивного избирательного права является применение в отношении должностного лица таких мер ответственности, как отрешение от должности, выражение недоверия законодательным органом руководителю исполнительного органа государственной власти, выражение недоверия населением главе муниципального образования. Отрешение от должности Президента РФ возможно по решению Совета Федерации в соответствии со ст. 93 Конституции РФ. Отрешение от должности и выражение недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ производится в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Отрешение от должности главы муниципального образования, а также выражение ему недоверия населением возможно в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ, либо руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, либо главы муниципального образования, досрочно прекративший исполнение полномочий по соответствующей должности, по собственному желанию либо вследствие отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Данное ограничение распространяется только на ближайшие выборы соответствующего должностного лица. Подобных ограничений для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, а также депутатов представительных органов местного самоуправления в случае досрочного прекращения полномочий (роспуска) этих органов законодательством не предусмотрено.

При проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе местного самоуправления не обладают пассивным избирательным правом лица, являющиеся депутатами этих органов.

8. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах. Однако, поскольку выдвижение кандидата имеет уведомительный характер, то не исключены случаи выдвижения лиц, не имеющих права быть избранными. В подобном случае избирательная комиссия не вправе препятствовать совершению избирательных действий по выдвижению кандидата (списка кандидатов), сбору подписей избирателей, однако комиссия также не вправе давать разрешение на открытие соответствующего специального избирательного счета, предусмотренного п. 11 ст. 58 комментируемого Федерального закона, соответственно, неправомерно и проведение таким лицом предвыборной агитации. Комиссия не вправе заверять список кандидатов, в котором содержатся данные такого лица. Кроме того, избирательной комиссии необходимо довести до сведения избирателей тот факт, что в избирательную кампанию вступило лицо, не имеющее права быть избранным. При представлении документов лица, не обладающего пассивным избирательным правом, на регистрацию в качестве кандидата избирательная комиссия в соответствии с подп. "а" п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона отказывает в регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному либо многомандатному избирательному округу.

9-10. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Он не может использовать свое право на самовыдвижение и одновременно участвовать в составе списка кандидатов либо быть в двух и более списках кандидатов различных избирательных объединений, избирательных блоков. В случаях обнаружения нарушения запрета, установленного п. 9 либо 10 комментируемой статьи, и в зависимости от этапа избирательной кампании, избирательная комиссия не вправе осуществлять избирательные действия, связанные с выдвижением кандидата, по всем инициативам, кроме первой, либо в соответствии с подп. "н" п. 25 ст. 38 комментируемого Федерального закона отказывает в регистрации кандидату, уже зарегистрированному по иным основаниям, в том числе путем исключения кандидата из списка кандидатов. Данное ограничение не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному или многомандатному избирательному округу и в составе списка кандидатов. Избирательным комиссиям целесообразно доводить до сведения избирателей подобные факты нарушений со стороны кандидата через средства массовой информации.

Статья 33. Условия выдвижения кандидатов

1-2. Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что завершением процедуры выдвижения и началом участия кандидата в избирательной кампании является момент представления в соответствующую избирательную комиссию письменного уведомления о выдвижении кандидата, заявления кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. В отличие от прежнего Федерального закона теперь в соответствующую избирательную комиссию подается уведомление о выдвижении кандидата, списка кандидатов, а не уведомление о начале сбора подписей. Уведомление о выдвижении подается в письменном виде по форме и в порядке, установленном соответствующим законом, регулирующим проведение конкретных выборов.

Уведомление о выдвижении списка кандидатов, как правило, осуществляется в форме представления в соответствующую комиссию списка кандидатов для заверения (см. ст. 41 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Уведомление о выдвижении кандидата носит заявительный характер и не нуждается в получении одобрения, разрешения или иного действия со стороны избирательной комиссии. Однако, поскольку кандидат (в том числе в составе списка кандидатов) считается выдвинутым и приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении и заявления кандидата (в том числе в составе списка кандидатов), необходимо этот юридический факт оформлять соответствующим подтверждением со стороны избирательной комиссии в виде справки, расписки, акта либо иного документа, свидетельствующего о факте передачи и получении необходимых документов.

Необходимость предоставления на этапе выдвижения заявления кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу исключает возможность выдвижения без ведома кандидата. Давая согласие на выдвижение, кандидат лично подтверждает свое осознанное и ответственное отношение к участию в предвыборной кампании. Заявление о согласии баллотироваться подается в письменном виде.

В целях более полного информирования избирателей о личности кандидата в заявлении указывается достаточно большой перечень сведений биографического характера: кроме фамилии, имени, отчества, даты рождения указываются сведения об образовании, основном месте работы, службы, о занимаемой должности, роде занятий. Следует отметить, что в случае, когда кандидат работает в двух и более местах, указывается одно место работы, как правило, то, где находится его трудовая книжка. Род занятий предполагает деятельность, не связанную с определенным местом работы или конкретной должностью, например писатель, художник, предприниматель, домохозяйка, пенсионер (п. 57 ст. 2 комментируемого Федерального закона). В целях обеспечения возможности проведения проверки достоверности сведений, предоставляемых кандидатом, в заявлении должны быть указаны его место рождения, полный адрес места жительства с указанием не только субъекта РФ, где проживает кандидат, а конкретно улицы, номера дома, а также вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность (п. 16 ст. 2 комментируемого Федерального закона), наименование или код органа, выдавшего указанный документ, и дата его выдачи. Задачу более полного информирования избирателей о личности кандидата выполняет законодательное требование об указании в заявлении кандидата о согласии баллотироваться сведений о судимостях кандидата (п. 58 ст. 2 комментируемого Федерального закона), гражданстве, в том числе гражданстве иностранного государства, т. е. о факте наличия двойного гражданства с указанием даты и оснований его приобретения. Требование комментируемого Федерального закона о предоставлении кандидатом сведений о судимостях (непогашенных и неснятых - п. 58 ст. 2 комментируемого Федерального закона), а также о гражданстве иностранного государства не нарушает его права на участие в выборах, но, касаясь юридически значимых фактов его биографии, дает избирателю более полную информацию для последующего осознанного выбора. Одновременно с согласием баллотироваться в своем заявлении кандидат дает обязательство прекратить в случае избрания деятельность, несовместимую со статусом депутата или замещением иной выборной должности (п. 9 ст. 4 комментируемого Федерального закона).

Помимо вышеуказанных сведений в заявлении о согласии баллотироваться кандидат вправе указать свою принадлежность (членство, участие в составе учредителей или участников) не более чем к одному зарегистрированному в установленном порядке общественному объединению и свой статус в этом общественном объединении, в том числе в политической партии. Необходимо отметить, что указание данных сведений является не обязанностью кандидата, а его правом. Примечательно, что в 1999 г. на выборах депутатов Государственной Думы лишь незначительная часть кандидатов, в том числе баллотирующихся в составе списков кандидатов, указали свою партийную принадлежность, хотя действующий на то время Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" позволял им это указывать. Сведения о партийной принадлежности и о занимаемых должностях в партийных либо иных общественных структурах должны быть подтверждены документом (справкой, копией решения уполномоченного органа о назначении на должность и т. д.), заверенным постоянно действующим руководящим органом общественного объединения (политической партии). Представляется возможным и целесообразным, чтобы подобного рода документы на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления заверялись постоянно действующими органами региональных и местных отделений общественных организаций (политических партий), для чего постоянно действующий орган политической партии или иного общественного объединения должен своим решением наделить их этим правом.

Согласно подп. "е" п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона недостоверность сведений, представленных в соответствии с п. 2 комментируемой статьи, служит основанием для принятия соответствующей комиссией решения об отказе в регистрации кандидата (исключении кандидата из списка кандидатов). В целях выявления недостоверности сведений, которая может образоваться вследствие технической ошибки, и исправления в процессе подачи документов в комиссию таких технических ошибок целесообразно, чтобы сведения о себе кандидат подтверждал представлением соответствующих документов, возможно и представление копий соответствующих документов.

3-4. Одновременно с представлением в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов и заявления кандидата, кандидатов в составе списка кандидатов о согласии баллотироваться должны быть также представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата, каждого кандидата из списка кандидатов и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (в том числе совместной), о вкладах в банках, ценных бумагах. Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии налоговой декларации о доходах за год, предшествующий году выборов, либо справки о доходах по месту работы, если гражданин не обязан представлять декларацию. Сведения об имуществе предоставляются по форме, установленной комментируемым Федеральным законом либо иным федеральным законом, регулирующим порядок проведения конкретных выборов. При этом необходимо отметить, что законы субъектов РФ не вправе менять форму сведений об имуществе, а должны воспроизвести в своих текстах приложение к комментируемому Федеральному закону.

Сведения об имуществе и доходах представляются в СМИ для более полного информирования избирателей о кандидатах. Если в силу различных причин в декларации о доходах оказались указанными не все доходы, полученные кандидатом в указанный период, то неуказанные доходы (пенсии, пособия, гонорар за работы, выполненные в прошлом, и иные выплаты) должны быть подтверждены соответствующими справками, которые надлежит представлять в избирательную комиссию одновременно с копией декларации. Если кандидат в течение года, предшествующего году назначения выборов, не получал доходов и (или) не имеет имущества на момент представления сведений в комиссию, то об этом соответствующим образом указывается в заявлении кандидата о согласии баллотироваться.

Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" (п. 7 ст. 34, п. 11 ст. 35) предусмотрена необходимость представления сведений о доходах и имуществе супруга кандидата на должность Президента РФ. При выборах депутатов представительных органов местного самоуправления по избирательным округам, образованным исходя из средней нормы представительства в пять или менее тысяч избирателей, требования п. 3 комментируемой статьи не применяются, если законом субъекта РФ не предусмотрена обязанность кандидата по предоставлению сведений о доходах и имуществе.

5. Новеллой комментируемого Федерального закона является положение, предписывающее кандидату, выдвинутому по избирательному округу, представлять уведомление о выдвижении, заявление о согласии баллотироваться, сведения об имуществе и доходах в избирательную комиссию лично. В практике проведения выборов за последние годы встречались случаи, когда кандидат не только не появлялся в избирательной комиссии лично, но и вообще проводил всю избирательную кампанию, включая предвыборную агитацию, через доверенных лиц, сам находясь в розыске по подозрению в совершении уголовного преступления. Избиратели не должны быть лишены права на непосредственное общение с тем, кто претендует на представительство от их имени в выборных органах государственной власти или местного самоуправления, в противном случае это извращает суть идеи представительства. Гражданско-правовой институт доверенности, на основе которого действовали представители такого "невидимого кандидата", не может по своей частно-правовой природе восполнить публичные государственно-правовые полномочия, осуществляемые во время избирательной кампании. Указанные документы могут быть представлены по просьбе кандидата иными лицами в случаях болезни кандидата либо нахождения его в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых с условием заверения подписи кандидата руководителями указанных учреждений, а также представления подтверждений факта болезни либо нахождения в следственном изоляторе.

Перечень условий, когда кандидат вправе действовать через уполномоченных лиц, не является исчерпывающим, однако вносить в него изменения и дополнения можно только федеральными законами, т. е. субъекты РФ должны ограничиться вышеуказанными условиями. Вместе с тем в настоящее время федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" не предусмотрели иных случаев, когда кандидат представляет документы не лично, кроме случаев, перечисленных в комментируемом пункте.

6. В отличие от предыдущего Федерального закона, предоставлявшего избирательной комиссии право на обращение в компетентные органы с представлением о проверке достоверности сведений о кандидатах, комментируемый Федеральный закон закрепляет не право, а обязанность такого обращения. При получении документов все полученные сведения по всем кандидатам, в том числе из списка кандидатов, избирательная комиссия обязана направить для проверки в соответствующие государственные органы и учреждения, в частности в МВД, МНС России. На практике имелись нарушения равенства прав кандидатов со стороны избирательных комиссий, когда по усмотрению должностного лица избирательной комиссии запросы направлялись далеко не на всех кандидатов. Соответствующие органы обязаны проверить достоверность направленных к ним сведений и в десятидневный срок сообщить о результатах проверки избирательной комиссии. Полученная информация о недостоверности сведений, представленных в соответствии с п. 2 комментируемой статьи, служит основанием для принятия соответствующей комиссией решения об отказе в регистрации кандидата (исключении кандидата из списка кандидатов) - подп. "е" п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона. Недостоверность сведений о доходах и имуществе не является основанием для отказа в регистрации кандидата, сведения о такой недостоверности указываются в соответствии с п. 8 комментируемой статьи.

7. В целях обеспечения гарантий по информационному обеспечению избирателей избирательные комиссии, организующие выборы, доводят до них сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в том числе через средства массовой информации. Объем сведений, подлежащих опубликованию, устанавливается избирательной комиссией. Это новое положение комментируемого Федерального закона устранило некоторую неопределенность, существовавшую ранее (прежнее законодательство предусматривало представление разного рода сведений о кандидатах, но не содержало требования об их опубликовании, доведении до сведения избирателей, и на этой основе некоторые избирательные комиссии, расценивали подобные сведения как конфиденциальную информацию о личной жизни кандидата как гражданина, в том числе о судимости, об имуществе и доходах). Сведения о кандидатах должны доводиться до сведения избирателей как через средства массовой информации, так и посредством размещения в информационных плакатах, которые должны находиться в помещениях для голосования, а также могут размещаться в иных местах, удобных для ознакомления с их содержанием.

8. В случае выявления фактов недостоверности представленных кандидатами сведений избирательные комиссии обязаны довести эти факты до сведения избирателей через СМИ. В информационных плакатах, размещенных в помещениях для голосования, также должны указываться такие сведения (подп. "е" п. 3 ст. 61 комментируемого Федерального закона).

9. Законом не могут быть сокращены по сравнению с установленными в комментируемом п. 9 сроками сроки для выдвижения кандидатов, списков кандидатов и сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов. Этот пункт адресован законодателю, который обязан предусмотреть в конкретном законе о выборах "точку отсчета" для начала периода выдвижения кандидатов, списков кандидатов (например, день официального опубликования решения о назначении выборов или опубликование схемы избирательных округов), а также последний день для представления избирательных документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов, при этом период между двумя установленными датами не может быть менее 40 дней (при досрочных выборах - не менее 30 дней) при выборах в федеральные органы государства; не менее 30 дней - при выборах в органы государственной власти субъектов РФ; не менее 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления.

Статья 34. Выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения

1. Самовыдвижение гражданина на выборах как самостоятельный институт и механизм реализации пассивного избирательного права было невозможно в Советском Союзе в связи с жесткой идеологической позицией государства, контролировавшего все стороны жизни своих граждан. Появление процедуры самовыдвижения кандидатов на выборах всех уровней стало возможным в России в 90-е гг.

Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) в п. 7.5 закрепил положение, что государства-участники "уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве:... без дискриминации".

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.)*(136) установил возможные правовые режимы выдвижения кандидатов. Однако среди субъектов выдвижения процедура самовыдвижения отсутствовала (ст. 17 предусматривала выдвижение кандидатов как избирательными объединениями, так и непосредственно избирателями, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства).

Впервые в избирательном законодательстве положение о возможности гражданину выдвинуть свою кандидатуру в порядке самовыдвижения появилось в ст. 28 Федерального закона от 01.01.01 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", однако отдельной статьи  по реализации этой процедуры Федеральный закон еще не содержал. Начиная с 1997 г. институт самовыдвижения начинает активно использоваться гражданами РФ на выборах органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ. Так, с июля 1997 г. до конца 2001 г. в 82 субъектах РФ кандидатами на должность высших должностных лиц было выдвинуто 846 человек, из них избирателями - 68,8%, в порядке самовыдвижения - 24,1%, избирательными объединениями, избирательными блоками - 7,1%*(137). На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в гг., избираемых по мажоритарной системе, из 20 838 зарегистрированных кандидатов 66,1% было выдвинуто избирателями (группами избирателей), 17,43% - в порядке самовыдвижения, 16,47% - избирательными объединениями, избирательными блоками*(138). На выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 г. по 224 одномандатным избирательным округам было зарегистрировано 2233 кандидата в депутаты, из них 198 человек в порядке самовыдвижения (8,9%)*(139).

Приведенная статистика свидетельствует, что в этот период наблюдалась нехарактерная для мировой политической практики тенденция, а именно: наибольшее число кандидатов выдвигали инициативные группы, меньшее количество кандидатов представляли самих себя, а выдвижение от политических партий являлось наименее заметным явлением. Инициативные группы избирателей, как правило, не имели устойчивых идеологических ориентиров и политических ценностей, создавались для реализации конкретных частных замыслов на конкретных выборах.

Такому положению вещей способствовала и собственная слабость подавляющего большинства избирательных объединений. Партии (за исключением ведущих) не имели привлекательных предвыборных программ, ярких лидеров. Особенно ярко это проявилось на региональных и местных выборах в гг. Так, по данным органов юстиции субъектов РФ, в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в гг. имели право участвовать в общей сложности свыше 2800 политических общественных объединений (включая региональные отделения общероссийских политических общественных объединений), из которых этим правом воспользовались лишь 3011, т. е. чуть более 10%.

Объективно существующая необходимость повышения роли политических партий привела к тому, что федеральный законодатель в комментируемом Федеральном законе пересмотрел перечень субъектов права выдвижения кандидатов, предоставив политическим партиям исключительное право на выдвижение кандидатов на федеральных и региональных выборах, при сохранении права граждан на самовыдвижение.

Важно подчеркнуть, что, в отличие от механизмов выдвижения кандидатов избирательным объединением, избирательным блоком, процесс самовыдвижения непосредственно зависит от воли самого гражданина, а не от воли партии.

Кроме права на самовыдвижение и механизмов его реализации существует комплекс ограничений (цензов), установленных в соответствии со ст. 4 комментируемого Федерального закона.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что самовыдвижение кандидата осуществляется путем особой процедуры: уведомления об этом событии самим кандидатом регистрирующей избирательной комиссии. На выборах Президента РФ такое уведомление о самовыдвижении необходимо представить в ЦИК России. При выборах депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам представление документов для регистрации осуществляется кандидатами в одну из 225 окружных избирательных комиссий. На региональных выборах по общему правилу процедура самовыдвижения на выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ осуществляется подачей документов в избирательную комиссию субъекта, а на выборах депутатов представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта уведомление необходимо подавать в соответствующую окружную избирательную комиссию. При проведении муниципальных выборов кандидат на должность главы муниципального образования уведомляет о выдвижении ИКМО (или ТИК, если на нее возложены полномочия муниципальной). При выборах депутатов представительного органа местного самоуправления возможны два варианта подачи уведомления о самовыдвижении: в окружную избирательную комиссию соответствующего округа, где кандидат производит самовыдвижение, либо в (муниципальную) ТИК, если полномочия окружных комиссий возложены на нее или последние вообще не формировались.

Требование о письменной форме уведомления о самовыдвижении и перечень иных необходимых для выдвижения документов установлены ст. 33 комментируемого Федерального закона. Все документы кандидат обязан представить в избирательную комиссию лично, либо по просьбе кандидата это может быть сделано иными лицами - в случаях, если кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении в письменной форме должна быть удостоверена нотариально либо администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые).

Реализация инициативы самовыдвижения предусматривает два возможных способа последующего получения статуса зарегистрированного кандидата: сбор подписей в поддержку самовыдвижения либо внесение избирательного залога. Не допускается внесение избирательного залога на выборах Президента РФ. Внесенные 30 марта 1999 г. изменения и дополнения в прежний Федеральный закон позволили наряду со сбором подписей устанавливать соответствующими избирательными законами субъекта РФ в качестве способа выдвижения кандидатов внесение избирательного залога, что значительно расширило возможности граждан в реализации пассивного избирательного права. Однако институт внесения залога был необязателен и далеко не всегда использовался в нормотворчестве региональным законодателем.

Так, на выборах гг. депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в 83 субъектах РФ только в,5%) кандидаты воспользовались избирательным залогом для регистрации. Причем из 3936 зарегистрированных кандидатов были зарегистрированы на основании залога 925 человек, что составляет 23,5%*(140). На выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 г. из 2233 зарегистрированных кандидатов в депутаты окружными избирательными комиссиями 721 кандидат был зарегистрирован на основании избирательного залога*(141). Это треть от всех зарегистрированных кандидатов. Таким образом, институт залога стал твердо входить в практику, и федеральный законодатель в п. 10 ст. 38 комментируемого Федерального закона вводит обязательность наличия института залога в региональном избирательном законодательстве. А кандидаты на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления теперь вправе сами решать, исходя из п. 1 ст. 34 комментируемого Федерального закона, собирать им подписи или внести избирательный залог. Согласно п. 17 ст. 38 комментируемого Федерального закона в определенной категории муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные основания для регистрации кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения.

Самовыдвижение кандидата не препятствует указанию в избирательных документах, включая избирательный бюллетень, его принадлежности к политической партии, иному общественному объединению (п. 2 ст. 33 комментируемого Федерального закона).

2. В комментируемом п. 2 закрепляется положение о том, что на соответствующих выборах для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников. Такое требование может устанавливаться исключительно федеральным законом. Из комплексного анализа п. 2 ст. 32 и п. 2 ст. 34 комментируемого Федерального закона вытекает, что данное положение по своей правовой природе является скорее исключением из общих правил, нежели нормативной традицией, характеризующей большинство избирательных кампаний в Российской Федерации. Исходя из полномочий, установленных ст. 71 Конституции РФ, федеральный законодатель вправе дополнить процедуру самовыдвижения нормативно установленной необходимостью поддержки кандидата определенным числом избирателей на самых значимых для общества выборах - федеральных избирательных кампаниях. Согласно Федеральному закону "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 34) для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать инициативную группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом.

Исходя из смысла комментируемого п. 2, федеральный законодатель вправе ввести аналогичные исключения и для иных выборов.

Статья 35. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками

1-2. Избирательные объединения, избирательные блоки вправе выдвигать списки кандидатов при избрании депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, а также представительных органов местного самоуправления по пропорциональной (смешанной) избирательной системе. По состоянию на 1 января 2003 г. избрание депутатов по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе с выдвижением списков кандидатов проводится на выборах депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти Красноярского края, Калининградской, Псковской, Свердловской областей, на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления шести муниципальных образований Красноярского края.

Непосредственно кандидатов избирательные объединения, избирательные блоки вправе выдвигать по одномандатным и многомандатным избирательным округам (п. 32 и 33 ст. 2 комментируемого Федерального закона). В многомандатном избирательном округе избирательное объединение, избирательный блок вправе претендовать на все мандаты от соответствующего округа, а потому вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом избирательном округе.

Избирательными объединениями на выборах в федеральные органы государственной власти, а также в органы государственной власти субъектов РФ являются политические партии, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, - региональные отделения партии (на выборах в органы государственной власти субъектов РФ - п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях"). На выборах в органы местного самоуправления избирательными объединениями также являются политические партии (их региональные отделения, если это предусмотрено уставом партии) и, кроме того, иные общественные объединения, созданные в организационно-правовой форме общественной организации или общественного движения, соответствующие условиям, предусмотренным п. 25 ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона "О политических партиях" политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Эти основные принципы распространяются и на порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями. Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава политической партии и в соответствии с ним. В силу ст. 21 указанного Федерального закона устав политической партии должен содержать положения, определяющие среди прочих порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Это означает, что политическая партия определяет порядок сбора предложений по кандидатурам, порядок делегирования членов партии на съезд, конференцию политический партии, правомочные принять решение о выдвижении кандидата, кандидатов, списка кандидатов. В силу ч. 1 ст. 25 этого же Федерального закона при выдвижении кандидатов на съезде политической партии съезд считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов РФ. Решения по выдвижению кандидатов, списков кандидатов принимаются тайным голосованием на съезде политической партии в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" и уставом политической партии, но не менее чем большинством голосов делегатов, присутствующих на съезде. Решение о выдвижении региональным отделением политической партии кандидата, кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления принимаются на конференции или общем собрании регионального отделения политической партии также тайным голосованием большинством голосов присутствующих делегатов. Устав политической партии должен соответствовать этим требованиям закона.

Если политическая партия участвует в выборах в составе избирательного блока, то кандидатура, кандидатуры, предложенные ею для выдвижения от избирательного блока, должны быть поддержаны в порядке, предусмотренном федеральным законом для выдвижения кандидатов, списков кандидатов.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" решение о выдвижении кандидатов на повторных или дополнительных федеральных парламентских выборах могут приниматься постоянно действующим руководящим органом политической партии, если это предусмотрено ее уставом (если не предусмотрено - тогда съездом партии). Решения о выдвижении кандидатов, списков кандидатов в органы государственной власти субъектов РФ, в органы местного самоуправления могут приниматься политической партией, а также региональными отделениями политической партии, если такие случаи предусмотрены уставом политической партии. Федеральным законом "О политических партиях" прямо не предусмотрено право местных отделений как структурных подразделений политической партии выдвигать кандидатов, списки кандидатов, в том числе и при проведении муниципальных выборов*(142).

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями, их структурными подразделениями, включая местные отделения и первичные организации, напрямую возможно лишь на выборах в органы местного самоуправления, где общественные объединения, созданные в форме общественной организации либо общественного движения, являются избирательными объединениями.

Кроме того, иные, кроме политических партий, общероссийские общественные объединения (созданные в форме общественной организации или общественного движения и отвечающие ряду требований закона - п. 29 ст. 2 комментируемого Федерального закона, п. 4 и 5 комментируемой статьи) могут участвовать в составе избирательного блока на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Непреложным требованием к выдвижению кандидатов, списков кандидатов, выдвижению кандидатур, предложенных для выдвижения от избирательного блока общественным объединением, не являющимся политической партией, также является тайное голосование при принятии решений, а для съездов общественных объединений, конференций, общих собраний их региональных отделений - также требования, изложенные в п. 1 и 2 ст. 25 Федерального закона "О политических партиях".

3-4. Согласно п. 29 ст. 2 комментируемого Федерального закона в избирательный блок на выборах соответствующего уровня могут входить, во-первых, два или три избирательных объединения (политические партии, их региональные отделения); во-вторых, одна или две политические партии, являющиеся избирательными объединениями, и соответственно не более чем два или одно отвечающее требованиям п. 4 и 5 комментируемой статьи общероссийское общественное объединение, в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений общероссийских общественных объединений.

В соответствующие избирательные блоки, создаваемые для участия в выборах органов государственной власти, могут входить не являющиеся политическими партиями общероссийские общественные объединения, которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения. В отличие от требований к политическим партиям, к этим общественным объединениям предъявляется требование о том, что они должны быть зарегистрированы за один год до дня голосования на соответствующих выборах, а в случае назначения выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления в связи с досрочным прекращением полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Уставы таких общественных объединений должны содержать положения, предусматривающие порядок участия в выборах, т. е. порядок принятия решения о вхождении в избирательных блок с политической партией (партиями) на выборах в органы государственной власти различного уровня, а также порядок выдвижения кандидатов на выборах в органы местного самоуправления. Как следует из подп. "з" ч. 1 ст. 26 Федерального закона "О политических партиях", учредителем, членом или участником такого общественного объединения не может быть политическая партия.

Законами о выборах закреплено доминирующее положение политической партии, например, в случае выхода из избирательного блока политической партии (политических партий) избирательный блок прекращает свое существование, а регистрация кандидатов, списка кандидатов, выдвинутых этим избирательным блоком, подлежит аннулированию (п. 5 ст. 52 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

5. В комментируемом пункте перечислены виды общественных объединений, которые не могут входить в избирательные блоки. Деятельность отдельных из перечисленных в комментируемом пункте общественных объединений регулируется специальными федеральными законами, а именно: от 01.01.01 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", от 01.01.01 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", от 01.01.01 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", от 01.01.01 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(143). Согласно п. 9 комментируемой статьи отнесение либо неотнесение общероссийского общественного объединения к объединениям, правомочным вступать в избирательные блоки, находится в компетенции регистрирующего органа.

6. Избирательные блоки подлежат регистрации в организующей выборы избирательной комиссии в порядке и сроки, предусмотренные комментируемым Федеральным законом, законами о выборах. Федеральным законом, законом субъекта РФ должен быть определен перечень документов, представляемых для регистрации избирательного блока, позволяющий проверить соблюдение всех процедур по созданию избирательного блока, а именно: принятие решений уполномоченными органами избирательных объединений и общероссийских общественных объединений о вхождении в избирательный блок в соответствии с их уставами, назначение уполномоченных лиц на подписание соглашения о создании избирательного блока, на принятие решений, связанных с участием избирательного блока в избирательной кампании, в том числе утверждение списка кандидатов и другое. Входящие в избирательный блок избирательные объединения не могут на тех же выборах входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений, равно как и общероссийские общественные объединения, входящие в избирательный блок, не могут входить на тех же выборах в иной избирательный блок. Законами о выборах необходимо предусмотреть, что нарушение указанного запрета является основанием для отказа в регистрации избирательного блока.

7. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения, что является гарантией равенства прав коллективных субъектов избирательного процесса. Специфическими нормами являются лишь положения, регламентирующие порядок создания избирательного блока, а также определяющие порядок деятельности избирательного блока за рамками избирательной кампании в случаях, предусмотренных законом о выборах. Например, если предусмотрена обязанность избирательных объединений и избирательных блоков возместить расходы по предоставлению им бесплатного эфирного времени и печатных площадей, то при создании избирательного блока этот вопрос изначально должен быть урегулирован. Должно быть определено, какое или какие из образующих избирательный блок избирательных объединений, общественных объединений и в каком объеме несут обязанность по возврату этих средств.

8. При создании избирательного блока должно быть определено, какой орган избирательного блока или одно из входящих в него избирательных объединений будет выступать и осуществлять деятельность от имени избирательного блока в течение периода избирательной кампании, а также в течение периода полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если список кандидатов, выдвинутый этим избирательным блоком, будет допущен к распределению депутатских мандатов в указанных органах. Полномочия избирательного блока касаются главным образом правомочия по назначению членами избирательных комиссий своих представителей (ст. 22). Необходимо учитывать, что законодатель дает право наделить полномочиями избирательного блока исключительно избирательные объединения. Это означает, что такими полномочиями может быть наделена только политическая партия. При этом на выборах в органы местного самоуправления, помимо политической партии, полномочия избирательного блока могут быть переданы любому иному общественному объединению, входящему в избирательный блок. Однако следует учитывать, что правами избирательного блока может быть наделено только одно из образующих избирательный блок избирательных объединений, распределение его прав между входящими в избирательный блок избирательными объединениями законом не предусмотрено. Что касается обязанностей избирательного блока по возмещению материальных затрат, то их распределение возможно между входящими в избирательный блок избирательными объединениями, общественными объединениями при создании избирательного блока. Если же такой договоренности достигнуто не будет, то вся сумма задолженности может быть взыскана с избирательного объединения, уполномоченного осуществлять деятельность от имени избирательного блока, за исключением случая, предусмотренного п. 8 ст. 71 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

9. В связи с вступлением в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" орган, ранее именовавшийся в Федеральном законе "О политических партиях" регистрирующим, а в Федеральном законе "Об общественных объединениях" прямо поименованный как Министерство юстиции РФ, в настоящее время именуется соответственно "уполномоченным органом", "федеральным органом исполнительной власти в области юстиции".

Согласно п. 5 ст. 19 Федерального закона "О политических партиях" уполномоченные органы по запросам соответствующих избирательных комиссий представляют им в десятидневный срок со дня получения запроса списки отвечающих требованиям п. 2 ст. 36 настоящего Федерального закона политических партий и их региональных отделений по состоянию на день получения соответствующего запроса. Как указано в ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях", на основании решения, принятого федеральным органом юстиции, и представленных ими необходимых сведений и документов уполномоченный регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения соответствующей записи, сообщает об этом в орган, принявший указанное решение. Порядок взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц в связи с ликвидацией, определяется Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 442*(144).

При назначении выборов либо до их назначения избирательной комиссии, организующей выборы, надлежит обратиться в уполномоченный орган с запросом по поводу перечня избирательных объединений, а также общероссийских общественных объединений, имеющих право участвовать в избирательных кампаниях*(145). Уполномоченный орган обязан представить указанные списки (перечни) не позднее чем через десять дней с момента получения запроса в комиссию, направившую запрос. Согласно п. 4 ст. 19 Федерального закона "О политических партиях" федеральный уполномоченный орган ежегодно публикует перечень политических партий и их региональных отделений по состоянию на 1 января в общероссийских периодических печатных изданиях и размещает этот перечень на специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования с указанием даты регистрации каждой политической партии и каждого регионального отделения политической партии. Однако даже при наличии такого источника информации избирательной комиссии следует направлять запрос о списке избирательных объединений, поскольку к моменту назначения выборов юридически значимая информация может измениться. При этом необходимо иметь в виду, что запрос по избирательным объединениям и общероссийским общественным объединениям, имеющим право участвовать в избирательных кампаниях на выборах в органы государственной власти, необходимо направлять в федеральный уполномоченный орган, поскольку только он обладает всей необходимой информацией. На выборах же в органы местного самоуправления достаточно сделать запрос в региональный орган.

10. Наименованием избирательного объединения является наименование, в том числе и краткое, указанное в уставе этого избирательного объединения - политической партии (ст. 6 Федерального закона "О политических партиях") или иного общественного объединения (ст. 28 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Политическая партия, общественное объединение вправе самостоятельно определить, какое наименование будет использовано в избирательной кампании, если в уставе предусмотрено их несколько.

11. Наименование избирательного блока, как полное, так и краткое, определяется представителями вошедших в него избирательных объединений и общественных объединений. Оно может повторять название составляющих его политических партий и общественных объединений либо может иметь новое название. В отличие от прежних законодательных правил, в наименовании избирательного блока не допускается использование имени и фамилии конкретного лица, наименования государственной или муниципальной должности. В целях обеспечения точности и ясности в информировании избирателей об участниках предвыборной кампании избирательным блокам запрещено дублировать наименование общественного объединения, зарегистрированного на этом или более высоком уровне и не вошедшего в данный избирательный блок, а также наименование иного ранее зарегистрированного на соответствующих выборах избирательного блока. Таким образом, комментируемый пункт запрещает использование дублированных наименований, т. е. наименований других избирательных блоков, а также общественных объединений, не вошедших в данный избирательный блок на соответствующих выборах.

12. Законами о выборах может быть предусмотрено право избирательных объединений, избирательных блоков использовать в официальных избирательных документах, в том числе в избирательных бюллетенях, эмблемы избирательных объединений и избирательных блоков. При этом избирательные объединения вправе использовать только собственные эмблемы, описание которых содержится в их уставах (ст. 7 Федерального закона "О политических партиях", ч. 3 ст. 20 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Избирательный блок, аналогично ситуации с названием, вправе использовать эмблему любого входящего в избирательный блок избирательного или общественного объединения либо иную, не повторяющую уже имеющиеся эмблемы других общественных объединений, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов на данных либо предыдущих выборах этого же либо более высокого уровня, а также эмблем избирательных блоков, участвующих в выборах на данных выборах. Сложность ситуации с эмблемами состоит в том, что пока не создан банк данных по эмблемам общественных объединений в регистрирующих органах, а также в избирательных комиссиях. Хотя проблематичной представляется ситуация, когда избирательный блок представляет эмблему, совпадающую с эмблемой избирательного объединения, которое выдвинет кандидатов, списки кандидатов после регистрации избирательного блока, однако в подобном случае приоритетное право на эмблему должно быть признано, безусловно, за избирательным объединением.

Эмблемы используются в официальных избирательных документах, а также по желанию избирательных объединений и избирательных блоков - в предвыборной агитации, наряду с другими агитационными изображениями, и облегчают избирателям "узнавание" участников выборов, особенно тогда, когда их круг достаточно широк.

13. Запрет на изменение наименований и символов избирательных объединений после их представления в избирательную комиссию не допускается и нацелен на обеспечение стабильного, точного и непротиворечивого информирования населения о коллективных участниках избирательной кампании - избирательных объединениях и избирательных блоках.

14. Избирательное объединение, избирательный блок представляют в соответствующую избирательную комиссию список кандидатов, включающий кандидатов, выдвинутых по единому избирательному округу (федеральному, региональному, муниципальному) при пропорциональной избирательной системе, и кандидатов, выдвинутых по одномандатным или многомандатным избирательным округам при мажоритарной системе выборов. Одновременно со списком кандидатов в избирательную комиссию, организующую выборы, представляются документы, указанные в п. 2 и 3 ст. 33 комментируемого Федерального закона, а также личное заявление кандидата, каждого из списка кандидатов. При этом законом о выборах может быть предусмотрена обязанность документального подтверждения биографических данных - копия паспорта либо иного документа, удостоверяющего личность, копии документов об образовании, месте работы или службы, занимаемой должности. При представлении списков кандидатов также представляются сведения об имуществе и доходах кандидатов, каждого из списка кандидатов.

Кроме того, для подтверждения соблюдения установленного законом и уставом избирательного объединения порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов законы о выборах должны предусматривать представление в избирательную комиссию документов, удостоверяющих правовой статус избирательных объединений и факт их регистрации (копии свидетельства о регистрации), протоколы либо решения съезда о выдвижении кандидатов с указанием всех необходимых данных, подтверждающих соблюдение порядка выдвижения (наличие кворума, количество голосов, проголосовавших за, и т. д.), списки уполномоченных представителей. Избирательная комиссия в течение трех дней проверяет соответствие порядка выдвижения кандидатов уставу избирательного объединения, решения избирательного блока закону о выборах, Федеральному закону "О политических партиях" и заверяет список кандидатов. При этом законом о выборах должен быть установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в заверении списка кандидатов, как, например, принятие решения о выдвижении кандидатов неуполномоченным органом избирательного объединения, избирательного блока или не в правомочном составе, отсутствие документов либо данных, подтверждающих законность выдвижения кандидатов, отсутствие необходимых документов о каждом кандидате из списка кандидатов, в том числе сведений об имуществе или доходах и другое.

15. Комментируемый пункт является гарантией реализации пассивного избирательного права кандидатов, а также соблюдения демократической процедуры выдвижения кандидатов. После представления списка кандидатов в избирательную комиссию политическая партия не вправе менять местами выдвинутых лиц в списке кандидатов, вносить в список дополнительные кандидатуры либо кандидатуры взамен выбывших. Исключение содержится в п. 9 ст. 39 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

16. Пункт 16 является одной из принципиальных новаций комментируемого Федерального закона, предопределяющей реформирование избирательной системы в субъектах РФ при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти. В значительной мере это связано с необходимостью повышения роли политических партий в функционировании институтов демократического государства и гражданского общества, в том числе в сфере законотворчества. На основе комментируемого пункта в законодательстве субъектов РФ о выборах должна быть предусмотрена пропорциональная часть смешанной избирательной системы при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Пунктом 5 ст. 80 комментируемого Федерального закона установлен срок для приведения законодательства субъекта РФ в соответствие с положениями комментируемого пункта, а именно до 14 июня 2003 г. Комментируемый Федеральный закон не устанавливает какого-либо конкретного вида (типа) смешанной (пропорциональной) избирательной системы, в соответствии с которой должны проводиться выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Региональный законодатель в законе о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти может предусматривать применение одного из множества видов пропорциональных избирательных систем.

В целях оказания методической помощи и на основании ст. 21 комментируемого Федерального закона ЦИК России утвердила постановлением от 01.01.01 г. N 167/1419-3 "Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Указанные Методические рекомендации направлены на оказание методической помощи органам законодательной (представительной) власти субъектов РФ, избирательным комиссиям, иным субъектам права законодательной инициативы в субъектах РФ, участвующим в приведении законодательства субъектов РФ о выборах в соответствие с комментируемым Федеральным законом (см. Приложение 2). Методические рекомендации исходят, в частности, из необходимости распределения по пропорциональной части избирательной системы не менее 20 депутатских мандатов, применения системы "открытых" списков кандидатов на основе предоставления избирателю возможности голосовать не только за список в целом, но и выражать личное предпочтение конкретному кандидату (кандидатам) из этого списка. При этом в случае применения "закрытых" списков, когда очередность кандидатов жестко определяется политической партией самостоятельно и не может быть изменена, в том числе и избирателем при голосовании на избирательном участке, указанные Методические рекомендации предлагают избирательным объединениям, избирательным блокам при выдвижении кандидатов производить деление списка кандидатов на региональные части в целях усиления влияния воли избирателей на определение получателей депутатских мандатов.

Статья 36. Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума

Комментируемая статья не распространяется на референдум Российской Федерации: порядок реализации инициативы граждан РФ о проведении референдума Российской Федерации и инициативы Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции РФ определен в ст. 9 и 11 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

В отличие от ст. 33 прежнего Федерального закона, которая охватывала период от образования инициативной группы до представления избирательной комиссией (комиссией референдума) соответствующих документов в орган государственной власти субъекта РФ либо в орган местного самоуправления, уполномоченные принять решение о назначении референдума, комментируемая статья регулирует этап инициирования референдума с момента образования инициативной группы до ее регистрации. Кроме того, комментируемый Федеральный закон "развел" указанные этапы по самостоятельным статьям: ст. 37 (о сборе подписей в поддержку инициативы проведения референдума) и ст. 38 (о порядке назначения референдума).

1. Законодатель, установив в ст. 14 комментируемого Федерального закона круг субъектов инициативы проведения референдума и коснувшись частично вопросов образования инициативной группы и необходимости сбора подписей, в комментируемом п. 1 детально определяет следующие правила:

гражданин, имеющий право на участие в референдуме субъекта РФ или в местном референдуме, причем один или несколько таких граждан, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума;

при инициировании референдума субъекта РФ в состав такой группы должно войти не менее 20 человек, имеющих право участвовать в референдуме субъекта РФ, а при инициировании местного референдума - соответственно не менее 10 человек (для сравнения скажем, что в соответствии со ст. 9 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" состав инициативной группы определен в количестве не менее 100 человек). Указанное требование означает, что законодатель субъекта РФ не вправе устанавливать иные квоты для образования инициативной группы;

в случаях, когда инициатором проведения референдума выступает общественное, в том числе избирательное объединение, указанное в п. 3 ст. 14 комментируемого Федерального закона, ему не надо создавать инициативную группу: в качестве таковой, причем независимо от своей численности, выступает руководящий орган этого объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения. Хотя при прочтении п. 3 ст. 14 может возникнуть мнение, что избирательное объединение, иное общественное объединение вправе образовать инициативную группу, поскольку условие срока регистрации объединения связано с днем образования инициативной группы, в данном случае законодатель, взяв за точку отсчета срока дату образования инициативной группы, имел в виду, что руководящий орган объединения, его регионального отделения или иного структурного подразделения должен провести свое заседание в качестве инициативной группы не только в соответствии со своим уставом (положением), но и комментируемым Федеральным законом и соответствующим законом субъекта РФ. Весь дальнейший текст комментируемого Федерального закона выстроен под инициативную группу граждан, уже безотносительно к способу ее образования.

2. В целях получения соответствующего статуса и возможности осуществления последующих действий инициативная группа должна обратиться в соответствующую избирательную комиссию с ходатайством о регистрации. Эта обязанность лежит и на руководящем органе общественного, в том числе избирательного объединения, которому необходимо зарегистрироваться в качестве инициативной группы. При инициировании референдума субъекта РФ необходимо обратиться в избирательную комиссию субъекта РФ, при инициировании местного референдума - в избирательную комиссию соответствующего муниципального образования либо ТИК, действующую в качестве избирательной комиссии муниципального образования (п. 4 ст. 24).

В связи с тем что комментируемый Федеральный закон предусмотрел систему постоянно действующих избирательных комиссий (кроме участковых), в комментируемом пункте, в отличие от прежней редакции аналогичного п. 2 ст. 33, исчезла необходимость в регулировании ситуаций при отсутствии постоянно действующей комиссии на территории предполагаемого референдума. И еще одна новелла комментируемого пункта: законодатель четко обозначил момент, с которого ИКС РФ или ИКМО начинает действовать как комиссия референдума, - это день обращения инициативной группы в эту комиссию с ходатайством о регистрации. Формулировка в прежнем Федеральном законе вызывала разночтения, которые теперь устранены.

3-4. Комментируемые п. 3 и 4 определяют требования (в самом общем плане, без детализации) к оформлению ходатайства. В законах субъектов РФ вполне можно реализовать более детальное регулирование этого этапа с учетом следующих рекомендаций:

а) в комиссию представляются по сути два документа - ходатайство и протокол собрания инициативной группы как приложение к нему;

б) в ходатайстве должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум. Так как комментируемый Федеральный закон под вопросами референдума (п. 7 ст. 2) понимает не только собственно вопросы, но и проекты закона, иного нормативного правового акта, следует учесть это при определении требований к оформлению ходатайства в законах субъектов РФ: можно предложить воспроизвести текст проекта в самом ходатайстве (этот вариант предпочтительнее) либо оформить его как приложение к ходатайству;

в) в ходатайстве должны быть указаны сведения о членах инициативной группы, причем перечень этих сведений расширен в сравнении с прежним Федеральным законом: фамилия, имя, отчество; дата рождения, т. е. число, месяц, год; место рождения (как оно указано в паспорте); серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина (п. 16 ст. 2), с указанием наименования или кода выдавшего его органа; адрес места жительства (п. 5 ст. 2);

г) такие же сведения должны содержаться в ходатайстве и о лицах, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории, где предполагается провести референдум. Их количество комментируемый Федеральный закон не определяет, инициативная группа сама на собрании должна определить, какими силами она может управиться со сбором подписей, агитацией и прочим. Причем в качестве уполномоченных могут выступать как члены инициативной группы, так и "сторонние" граждане, но обладающие правом на участие в соответствующем референдуме. В комментируемом пункте законодатель не выделил среди лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы, уполномоченных представителей по финансовым вопросам, хотя обязанность инициативной группы назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам с абсолютной очевидностью вытекает из смысла комментируемого Федерального закона (п. 3 ст. 58, п. 5 ст. 59). Следовательно, наряду с установлением этой обязанности инициативной группы в статье, регулирующей порядок создания фонда референдума, это уточнение желательно предусмотреть и в статье о порядке реализации инициативы проведения референдума;

д) ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы (при этом, очевидно, в качестве расшифровки подписи достаточно указать фамилию и инициалы каждого члена группы, поскольку полная информация о них уже есть в ходатайстве);

е) к ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы. Законодатель не предусмотрел ни его формы, ни каких-либо его реквизитов, однако сложившаяся практика выработала определенные подходы к его оформлению, в частности: в протоколе должны быть указаны место и дата проведения собрания, количество и состав участников, фамилия, имя, отчество председательствующего и секретаря, суть выступлений, постановочная и резолютивная части.

5. Прежний Федеральный закон предусматривал вслед за представлением ходатайства инициативной группы в соответствующую комиссию некое предварительное рассмотрение комиссией указанного ходатайства и возможность согласования на этом этапе с инициативной группой новой формулировки вопроса, не изменяющей его основного содержания, в случае, если формулировка предложенного вопроса не отвечала указанным в Федеральном законе требованиям. Комментируемый Федеральный закон отказался от возможности изменения формулировки вопроса после представления ходатайства в комиссию и устанавливает, что комиссия обязана рассмотреть поступившее ходатайство и приложенные к нему документы в течение 15 дней со дня их поступления на предмет их соответствия требованиям комментируемого Закона, конституции (устава), закона субъекта РФ, устава муниципального образования и принять решение:

в случае соответствия - о направлении их в орган, уполномоченный принимать решение о назначении референдума (причем решение в данном случае представляет из себя констатацию соответствия представленных документов требованиям законодательства, устава муниципального образования и, собственно, направление документов в уполномоченный орган, но никоим образом не решение о регистрации инициативной группы, поскольку этот этап можно считать лишь открытием процедуры по рассмотрению предлагаемого на референдум вопроса с тем, чтобы впоследствии по получении одобрения уполномоченного органа зарегистрировать инициативную группу);

в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

6. Прежде чем принять решение о назначении референдума, уполномоченный на это орган обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям ст. 12 комментируемого Федерального закона. Законодательно уточнено, какие органы могут быть уполномочены принимать решение о назначении референдума (следовательно, и проверять соответствие вопроса референдума требованиям ст. 12 комментируемого Федерального закона), - это законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ либо представительный орган местного самоуправления при назначении соответственно референдума субъекта РФ либо местного референдума.

Порядок и сроки указанной проверки устанавливаются законом субъекта РФ, уставом муниципального образования с учетом коллегиального характера уполномоченного органа и исходя из установки федерального законодателя о том, что максимальный срок проверки не должен превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

7. В комментируемом п. 7 предусмотрена особенность в отношении инициативы проведения референдума субъекта РФ, а именно: обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не позднее чем через пять дней со дня поступления к нему из ИКС РФ ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ и приложенных к нему документов уведомить об этой инициативе федеральные органы государственной власти и ЦИК России. Это требование направлено на реализацию положений п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 01.01.01 г.*(146) и призвано подчеркнуть федеративный характер российской государственности: происходящие в субъектах РФ такие важные события внутренней жизни, как референдум, затрагивают федеративные отношения в целом, поскольку каждый субъект РФ является составной частью России. Речь идет об уведомлении как форме информации; каких-либо особых юридических последствий такого уведомления данное положение не предусматривает, однако его следует увязывать с положениями п. 10 комментируемой статьи. Иными словами, федеральные органы, получившие уведомление, вправе довести свое мнение по предлагаемому вопросу референдума субъекта РФ до законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что неоднократно делала ЦИК России.

8. Признание вопроса, выносимого на референдум, отвечающим положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона имеет очевидные юридические последствия: комиссия, указанная в п. 2 комментируемой статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (в последнем случае соблюдается принцип гласности в деятельности комиссий референдума, закрепленный в ст. 30). Со дня поступления в соответствующую комиссию ходатайства инициативной группы о проведении референдума до принятия решения о ее регистрации, в случае признания выносимого на референдум вопроса отвечающим положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона, должно пройти не более 50 дней; из них 15 дней отводятся комиссии референдума на рассмотрение ходатайства, 20 дней - назначающему референдум органу на проверку соответствия выносимого на референдум вопроса положениям ст. 12, а 15 дней - комиссии референдума на подготовку решения о регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Следует заметить, что в прежнем Федеральном законе срок, в течение которого комиссия должна зарегистрировать инициативную группу, опираясь на положительное решение органа, уполномоченного принимать решение о назначении референдума, устанавливался лишь в отношении референдума субъекта РФ. В комментируемом законе унифицированы данные требования - 15-дневный срок распространяется и на регистрацию комиссией муниципального образования инициативной группы по проведению местного референдума.

9. Законодатель установил, что после принятия решения о регистрации инициативной группы ей выдается регистрационное свидетельство. В комментируемом Федеральном законе нет срока, в течение которого комиссия должна выдать регистрационное свидетельство инициативной группе, но, как правило, это происходит в тот же или на следующий день после регистрации группы. Форма регистрационного свидетельства утверждается ИКС РФ в отношении и референдума субъекта РФ, и местного референдума (напомним, что в соответствии с ч. 10 ст. 9 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" форма регистрационного свидетельства в отношении референдума Российской Федерации утверждена постановлением ЦИК России от 6 декабря 1995 г. N 53/483-II).

Регистрационное свидетельство должно содержать наименование комиссии, выдавшей свидетельство, формулировку вопроса референдума, идентификацию инициативной группы с подчеркиванием особенностей, если в качестве инициативной группы выступает руководящий орган общественного объединения, дату и номер решения о регистрации инициативной группы, печать комиссии, подпись председателя или иного уполномоченного члена комиссии, а также дату выдачи и срок действия регистрационного свидетельства (момент получения свидетельства является датой начала сбора подписей, о чем подробнее скажем в комментарии к п. 5 ст. 37) и т. п. Срок, в течение которого регистрационное свидетельство действительно, устанавливается законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Этот срок должен быть достаточным для организации сбора подписей исходя из общей продолжительности кампании референдума.

10. В свете положений комментируемого п. 10 становится более ясным требование п. 7 об уведомлении федеральных органов об инициативе проведения референдума субъекта РФ: в случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы проведения референдума органы федеральной власти вправе предложить органу, признавшему вопрос, выносимый на референдум, отвечающим требованиям ст. 12, создать согласительную комиссию, в работе которой могут принять участие представители инициативной группы. Сама формулировка этого пункта предполагает участие в согласительной комиссии и представителей органов федеральной власти. Одним из последствий рассмотрения дела в согласительной комиссии становится приостановление рассмотрения вопроса о регистрации инициативной группы и удлинение 15-дневного срока, обозначенного в п. 8.

11. Главным (хотя и не единственным) основанием для отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума является несоответствие вопроса, выносимого на референдум, положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона. Заключение о несоответствии, как это вытекает из п. 5 комментируемой статьи, выносится законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или представительным органом местного самоуправления, уполномоченным и назначать соответствующий референдум. Решение же об отказе в регистрации инициативной группы принимает комиссия, указанная в п. 2 комментируемой статьи. В этом случае федеральный законодатель не установил срока для принятия "отказного" решения комиссии, очевидно, законодателю субъекта РФ все же следует его установить: либо по аналогии 15-дневный срок, либо менее 15 дней (представляется, что более продолжительный срок устанавливать нецелесообразно).

12-13. Следует иметь в виду, что отказ в регистрации инициативной группы должен быть мотивирован и направлен инициативной группе в письменной форме, при этом должны быть изложены основания отказа. Отказ в регистрации инициативной группы по мотивам политической или иной нецелесообразности не допускается. Основанием такого отказа согласно п. 13 рассматриваемой статьи может быть помимо несоответствия вопроса, выносимого на референдум, положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона (на что указывает п. 11 ст. 36) нарушение инициативной группой Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Однако, как показывает практика, такими основаниями могут быть и несоблюдение установленных формальностей при оформлении ходатайства инициативной группы - в данном случае несоблюдение положений п. 3 и 4 комментируемой статьи. Хотя и этот случай подпадает под упомянутую выше общую норму о нарушении законодательства, представляется, что на практике препятствие такого рода можно устранить при наличии доброй воли обеих сторон - и комиссии, и инициаторов - через отзыв из комиссии представленного ходатайства, устранение в документах недостатков и направление вновь в комиссию "отредактированного" ходатайства.

Отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован в соответствующий суд (ст. 75 и 78).

Статья 37. Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума

1. Комментируемая статья включила в себя положения двух ст. - 31 и 33 прежнего Федерального закона, но с определенными новеллами. Законодатель, как это уже подчеркивалось, в этот раз более структурировал избирательный и референдумный процессы, установив аналогичные этапы в том и другом случаях.

Подписи, собранные и представленные в необходимом количестве в соответствующую комиссию, являются основанием для регистрации кандидата, списка кандидатов (наряду с иными основаниями для регистрации), а также для назначения референдума, инициированного гражданами. В связи с этим важность данного этапа является бесспорной*(147). В процессе сбора подписей может выявиться фактическая поддержка в обществе предложенным кандидатам, спискам кандидатов, инициативе проведения референдума или, напротив, может не найтись поддержки случайным, не имеющим авторитета кандидатам или неактуальным вопросам референдума. В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. указывается, что, "устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей"*(148).

Вместе с тем нельзя не отметить, что в настоящее время институт сбора подписей утратил свое абсолютное значения на выборах, поскольку с введением комментируемого Федерального закона он перестал быть единственным основанием для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Избирательный залог из возможного, в зависимости от воли конкретного законодателя, основания для регистрации превратился в применяемый на всех выборах (кроме выборов Президента РФ), и, кроме того, после выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва вступит в силу п. 16 ст. 38 комментируемого Федерального закона, предусматривающий возможность регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых парламентскими политическими партиями и избирательными блоками, без сбора подписей и внесения избирательного залога.

В комментируемой статье законодатель устанавливает общие правила, гарантии и "рамки" при сборе подписей, а конкретный порядок должен определить федеральный конституционный закон, федеральный закон или закон субъекта РФ, регулирующий подготовку и проведение выборов, референдума.

Важный вопрос - количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов, списков кандидатов, а также для поддержки инициативы проведения референдума. Законодатель предложил в комментируемой статье рамочную норму, установив верхний, максимальный предел - не более 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, не более 2% от числа участников референдума субъекта РФ и не более 5% от числа участников местного референдума (в прежней редакции Федерального закона указанные предельные величины были такими же).

Во всех случаях отсчет ведется от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных в соответствии с п. 4 ст. 16 комментируемого Федерального закона (п. 4 ст. 16). Конкретное количество подписей, равное или меньшее соответственно 2 и 5%, надлежит определить федеральному законодателю и законодателю субъекта РФ.

Так, Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" установил, что в поддержку кандидата на указанную должность должно быть собрано не менее 2 млн. подписей избирателей (ст. 36), увеличив вдвое то количество, которое было установлено прежними его редакциями. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" определил следующее количество подписей: для кандидата по одномандатному избирательному округу - не менее 1% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа; для списка кандидатов по общефедеральному избирательному округу - не менее 200 тыс. подписей, продемонстрировав преемственность в регулировании этого вопроса прежними его редакциями.

Статья 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" определяет, что общее количество подписей, необходимых для назначения референдума Российской Федерации, составляет как минимум 2 млн., что примерно соответствует 2% от общего числа участников референдума.

2. Как известно, при проведении выборов по мажоритарной избирательной системе могут образовываться и многомандатные избирательные округа (ст. 5 и 18). Учитывая, что в некоторых субъектах РФ при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти и во многих регионах при формировании представительных органов местного самоуправления образуются многомандатные избирательные округа (с числом мандатов - не более пяти, за исключением избирательного округа, образованного в границах избирательного участка, на муниципальных выборах), законодателю субъекта РФ следует установить количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов в многомандатном округе, строго руководствуясь установкой федерального избирательного законодательства: не более 2% от числа избирателей многомандатного округа, поделенного на число депутатских мандатов.

По смыслу комментируемого пункта установленное для всех одномандатных избирательных округов на соответствующих выборах равное количество подписей избирателей в поддержку кандидата расценивается законодателем как равное количественное выражение необходимой поддержки избирателей каждого избирательного округа тому, кто будет представлять интересы избирателей соответствующего избирательного округа в законодательном органе. Исходя из этого условия, если избирательный округ является многомандатным, для выдвижения и регистрации каждого кандидата нужно собрать подписи избирателей в количестве, уменьшенном кратно числу мандатов в округе.

3. Комментируемый п. 3 позволяет в федеральных законах устанавливать квоту на сбор подписей на территории одного субъекта РФ при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, с тем чтобы учесть федеративный компонент этих выборов, выявить поддержку кандидатов не в одном-двух регионах, а в значительно большем их числе. Квотирование в данном случае повышает уровень требований к политическим партиям, избирательным объединениям и избирательным блокам, самим кандидатам, усиливает состязательность среди них, делает процесс предварительного отбора кандидатов в федеральные органы максимально объективным.

Установление квоты на сбор подписей избирателей на территории одного субъекта РФ уже имело место в федеральном законодательстве. Так, Федеральный закон от 01.01.01 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(149) в ст. 34 устанавливал, что на один субъект должно приходиться не более 7% от требуемого общего числа подписей (следовательно, сбором подписей должно быть "охвачено" не менее 15 субъектов РФ). Федеральный закон от 01.01.01 г. "О выборах Президента Российской Федерации"*(150), сохранив существо квотирования, применил несколько иную формулу: "не более 70 тыс. подписей избирателей, постоянно или преимущественно проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации" (ст. 36). Действующий Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", увеличив до 2 млн. количество собираемых подписей, одновременно установил квоту - не более 50 тыс. подписей на один субъект РФ, следовательно, сбор подписей должен осуществляться на территориях как минимум 41 субъекта РФ.

Несколько иная ситуация наблюдается при сравнении установленной квоты при сборе подписей на выборах в Государственную Думу в поддержку федеральных списков кандидатов: Федеральный закон от 01.01.01 г. (ст. 39) определял квоту в семь и менее процентов на один регион, Федеральный закон от 01.01.01 г. (ст. 43) и действующий Федеральный закон (ст. 43) - не более 14 тыс. из необходимого для регистрации количества подписей (для регистрации списка необходимо не менее 200 тыс. подписей). Таким образом, участие в сборе подписей в поддержку выдвижения федеральных списков гарантируется избирателям как минимум 15 субъектов РФ, примерно одной шестой от общего числа субъектов РФ.

Хотя положение комментируемого пункта и не касается референдумов, следует все же сказать, что, исходя из федеративного устройства нашего государства, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" также установил квоту на сбор подписей в одном регионе (п. 1 ч. 1 ст. 8): не более 10%, благодаря чему уже на этапе сбора подписей участники референдума как минимум 10 субъектов РФ смогут выразить свое отношение к инициированию референдума.

4. Указанная выше мера нашла применение лишь на федеральных выборах и референдуме. Что касается выборов и референдумов на региональном и местном уровнях, то их специфика не требует какого-либо квотирования сбора подписей соответственно административно-территориальному устройству субъектов РФ или муниципальных образований. Поэтому законодатель в комментируемом пункте исключил автоматический перенос нормы о квотировании из федерального в региональное законодательство, определив тем самым, что требование равномерного распределения собранных подписей по городам и сельским округам противоправно.

5. В прежнем Федеральном законе в п. 5 ст. 31 содержалась норма, позволяющая региональному законодателю на выборах в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тыс. человек устанавливать иной порядок выдвижения кандидата - без сбора подписей избирателей. Комментируемый Федеральный закон переносит указанную норму в ст. 38 (см. комментарий к п. 17 ст. 38), а также указывает на соответствующую возможность в п. 9 ст. 33, употребляя выражение "сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения".

Комментируемый п. 5 устанавливает момент начала сбора подписей: для кандидата, списка кандидатов - со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов (ранее этой нормы в ст. 31 не было, но в менее конкретном выражении она присутствовала в п. 1 ст. 29 и п. 8 ст. 30, впрочем, в отношении самовыдвижения она сохранилась и в п. 1 ст. 34 комментируемого Федерального закона); для инициативной группы по проведению референдума - со дня, следующего за днем ее регистрации (ранее аналогичная норма содержалась в п. 15 ст. 33, но она звучала: "с момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа по проведению референдума вправе организовать сбор подписей..."). Законодатель жестко устанавливает обязанность изготовления подписных листов за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Приведенная норма корреспондирует ст. 58 и 59 комментируемого Федерального закона. В федеральном законодательстве требование в отношении изготовления подписных листов за счет средств фонда референдума является новеллой (ранее в п. 15 ст. 33 использовалась формула: расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа).

По смыслу комментируемого Федерального закона кандидат, политическая партия, избирательное объединение и (или) избирательный блок, инициативная группа по проведению референдума самостоятельно определяют, в каком виде изготавливаются подписные листы, лишь бы они соответствовали установленной законом форме. В комментируемом пункте содержится еще одна гарантия для участников референдума, устанавливающая минимальный период сбора подписей (в несколько ином виде она присутствовала в п. 19 ст. 33 прежней редакции). Что касается определения аналогичных гарантий для избирателей на выборах всех уровней, то они отражены в п. 9 ст. 33 комментируемого Федерального закона.

Период сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации составляет три месяца (ч. 10 ст. 9 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"). Законодательство субъектов РФ, исходя из рамочных норм комментируемого Федерального закона, обычно устанавливает максимальные (насколько это возможно) сроки сбора подписей, поскольку, как мы уже отмечали, начало течения срока "занято" созданием фонда, а его окончание - подсчетом, проверкой собранных подписей, оформлением итогового протокола и проч. Если в установленный законом период организаторам сбора подписей не удалось собрать необходимое их количество, дальнейший сбор подписей должен быть прекращен.

6. Комментируемый п. 6 определяет, среди какого круга избирателей и участников референдума могут собираться подписи. Прежний Федеральный закон также содержал эти положения, но в двух разных статьях - в п. 6 ст. 31 и п. 18 ст. 33. Что касается понятия "избиратели, обладающие активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение", то оно означает избирателей, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа (п. 1-4 ст. 4). Чтобы определить категорию участников референдума, обладающих правом на участие в соответствующем референдуме, следует обратиться к п. 54-56 ст. 2 комментируемого Федерального закона, из коих следует, что место жительства указанных участников референдума должно быть расположено на территории референдума. Подписи, собранные среди граждан, не обладающих активным избирательным правом в соответствующем избирательном округе или не обладающих правом на участие в соответствующем референдуме, должны признаваться комиссиями недействительными (см. комментарий к п. 44 ст. 2, подп. "д" п. 23 ст. 38).