Научно-практический комментарий к Федеральному закону. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 14 )

Статья 71. Повторное голосование и повторные выборы. Дополнительные выборы

1-4. Пункты 1-4 комментируемой статьи устанавливают основные гарантии избирательных прав граждан при проведении повторного голосования. Оно может иметь место в случае, когда соответствующим законом будет установлена так называемая двухтуровая система голосования (голосование в два тура: общее голосование и повторное голосование по двум или более кандидатурам). На федеральном уровне такая система установлена Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации", в котором предусмотрено, что повторное голосование проводится по двум кандидатурам, если на общих выборах ни один из кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов избирателей, принявших участие в голосовании (мажоритарная избирательная система абсолютного большинства). Однако при проведении второго тура достаточно набрать относительное большинство голосов избирателей. Кроме того, во втором туре не учитывается "порог явки" избирателей (см. комментарий к п. 3 ст. 70). Комментируемый Федеральный закон не устанавливает ограничения для проведения повторного голосования и более чем по двум кандидатурам, если это будет предусмотрено законом, например, если будет установлено, что после проведения первого тура голосования во второй тур выходят все кандидаты, набравшие более 15% голосов избирателей. Обязательным условием проведения второго тура голосования (повторного голосования) является наличие при проведении первого тура более двух кандидатов.

Комментируемый Федеральный закон прямо предусмотрел обязательную для применения на выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ двухтуровую избирательную систему. В первом туре для признания избранным кандидату необходимо набрать абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если такой результат не достигнут, повторное голосование проводится по двум кандидатурам, набравшим относительное большинство голосов. В первом туре "порог явки" не может быть меньше 20% от числа лиц, внесенных в списки избирателей (подп. "а" п. 2 ст. 70). Во втором туре "порог явки" избирателей не учитывается (п. 3 ст. 70).

Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает единое правило для признания избранным кандидата при повторном голосовании: относительное большинство голосов избирателей (за исключением случая, предусмотренного п. 3 комментируемой статьи - при повторном голосовании по одной кандидатуре). Это правило, как и норма, закрепляющая отсутствие "порога явки" при проведении повторного голосования, распространяется на любые двухтуровые избирательные системы, применяемые в Российской Федерации.

В п. 3 и 4 комментируемой статьи предусматриваются ситуации, связанные с выбытием кандидатов, по которым проводится повторное голосование. В частности, предусмотрено, что голосование во втором туре может проводиться по одной кандидатуре, если изначально было назначено повторное голосование по двум (или более) кандидатурам, но все кандидаты, кроме одного, выбыли по различным обстоятельствам.

Данное положение соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в постановлении от 01.01.01 г. В п. 6 мотивировочной части данного постановления указано, что законодатель для обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов в сфере реализации избирательных прав и осуществления народовластия через избираемые органы государственной власти вправе предусмотреть второй тур выборов, т. е. повторное голосование по двум или более кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей, которое проводится в случае, если в результате голосования в первом туре ни один из кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, не получил необходимое для избрания число голосов избирателей.

Поскольку в первом туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из нескольких кандидатов, т. е. свободные выборы на альтернативной основе были проведены, и поскольку законодатель не исключает возможность отмены регистрации кандидата, включенного в бюллетень для повторного голосования, в связи с чем независимо от воли избирателей на день проведения повторного голосования в избирательном бюллетене может остаться только одна кандидатура, федеральный законодатель в целях обеспечения результативности выборов правомочен предусмотреть возможность проведения повторного голосования по одной кандидатуре, которое, по смыслу ст. 3 (ч. 2 и 3), 19 (ч. 1 и 2), 32 (ч. 1 и 2), 71 (п. "в") и 76 (ч. 1) Конституции РФ, должно осуществляться на основе общепризнанных принципов народовластия и демократического большинства как одного из важнейших критериев легитимности выборов*(203). Установление же запрета на проведение повторного голосования в случае, когда на день его проведения в избирательном бюллетене осталась только одна кандидатура, представляет собой ограничение избирательных прав граждан, которое нельзя ввести без соблюдения критериев, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Пунктом 4 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае выбытия до дня проведения повторного голосования всех кандидатов проводятся повторные выборы. Предусмотренное сокращение сроков избирательных действий при этом допустимо, если период избирательной кампании по каким-либо причинам короче установленного в п. 2 ст. 10 комментируемого Федерального закона.

5-7. В п. 5-7 устанавливаются общие правила назначения повторных выборов, проводимых после основных либо дополнительных выборов, по результатам которых депутатский мандат, выборная должность остались вакантны (не замещены). Повторные выборы проводятся в следующих случаях: а) если выборы признаны несостоявшимися; б) если выборы признаны недействительными; в) если кандидат, набравший необходимое число голосов для избрания, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица; г) в случае, предусмотренном п. 5 ст. 70 комментируемого Федерального закона, т. е. при наличии незамещенных мандатов по результатам выборов в многомандатном избирательном округе.

Сроки, в течение которых назначаются повторные выборы, различаются в зависимости от того, сформирован ли по результатам выборов выборный орган в правомочном составе, избрано ли должностное лицо на новый срок. Вместе с тем следует учитывать, что неизбрание представительного органа в правомочном составе, равно как и неизбрание должностного лица не влечет автоматического прекращения полномочий представительного органа прежнего состава, должностного лица, замещающего должность на момент избрания. В частности, в отношении федеральных органов государственной власти это правило вытекает из положений ч. 1 ст. 92 и ч. 4 ст. 99 Конституции РФ.

Как указано в п. 7 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г., к нарушениям права граждан избирать и иметь своих представителей для участия в управлении делами государства ведет и автоматический роспуск представительных органов в связи с истечением срока полномочий, если не обеспечивается их замена на основе не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам правовых актов субъектов РФ*(204).

Период избирательной кампании на повторных выборах не должен превышать сроки, указанные в п. 2 ст. 10 комментируемого Федерального закона. Исходя из того, что в комментируемом пункте установлены 4-месячный и годичный сроки, следует признать, что назначение повторных выборов может происходить значительно позднее принятия решения о признании выборов несостоявшимися, недействительными, об отмене решения о признании избранным кандидата, который не сложил свои полномочия, несовместимые со статусом депутата. Вместе с тем согласно п. 5 комментируемой статьи указанные в п. 2 ст. 10 настоящего Федерального закона периоды могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Согласно п. 2 ст. 27 комментируемого Федерального закона полномочия участковой избирательной комиссии, как правило, прекращаются через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов. Однако в соответствии с п. 7 комментируемой статьи данный срок может быть продлен.

8-9. Пункты 8 и 9 комментируемой статьи устанавливают общие правила назначения дополнительных выборов, т. е. выборов, которые проводятся на вакантный мандат депутата (вакантные мандаты депутатов) в правомочном представительном органе. Дополнительные выборы имеют следующие признаки: а) они проводятся при наличии вакантного депутатского мандата, т. е. мандата, замещенного при основных выборах, но ставшего вакантным в результате того, что полномочия замещавшего его депутата были досрочно прекращены; б) они могут проводиться только в коллегиальный орган; в) при дополнительных выборах депутат избирается на срок меньший, чем при основных, так как этот срок ограничен сроком полномочий органа, в который он избирается; г) дополнительные выборы могут назначаться избирательными комиссиями*(205).

Дополнительные выборы, общие правила назначения и проведения которых регулируются комментируемой статьей, следует отличать от указанных в п. 1 ст. 10 комментируемого Федерального закона основных выборов, проводящихся в случае одновременного досрочного прекращения полномочий депутатов представительного органа. Кроме того, согласно п. 12 комментируемой статьи, когда выбыло несколько депутатов, а проведение повторных или дополнительных выборов не может состояться в связи с тем, что срок полномочий избранных депутатов составит менее года, а законодательный (представительный) орган государственной власти, орган местного самоуправления остается в неправомочном составе, назначаются новые основные выборы.

В п. 8 содержится норма прямого действия, согласно которой в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, выборы назначаются и проводятся лишь в том случае, если в округе замещено менее двух третей мандатов. Например, если согласно п. 8 ст. 18 комментируемого Федерального закона число мандатов в многомандатном избирательном округе равно пяти, а вакантен один мандат, дополнительные выборы не проводятся. Если же вакантны два и более мандата, назначаются дополнительные выборы. Вместе с тем данное правило не применяется, если законом установлены иные основания назначения дополнительных выборов в многомандатных избирательных округах. В частности, может предусматриваться проведение дополнительных выборов в случае наличия хотя бы одного вакантного мандата, возможность избрания на основных выборах "запасных" депутатов и т. п.

Период избирательной кампании на дополнительных выборах не должен превышать периоды, указанные в п. 2 ст. 10 комментируемого Федерального закона. Таким образом, принимая во внимание, что в комментируемом пункте установлен годичный срок, дополнительные выборы можно назначать значительно позднее появления вакантного мандата. В случае, когда дополнительные выборы будут признаны несостоявшимися (основания их признания несостоявшимися такие же, что и для основных выборов), недействительными, кандидат, набравший необходимое число голосов для избрания, не сложит с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, назначаются повторные дополнительные выборы.

Повторные и дополнительные выборы проводятся с соблюдением тех же правил, что и основные выборы. Исключения должны быть оговорены законом. Так, в соответствии с п. 7 ст. 32 комментируемого Федерального закона при проведении повторных выборов депутата и дополнительных выборов на вакантный мандат в действующем законодательном (представительном) органе государственной власти, органе местного самоуправления не может быть зарегистрирован кандидат, являющийся депутатом (членом) этого органа.

10-13. Установленное п. 10 комментируемой статьи правило относится к различным случаям появления вакантных депутатских мандатов в конце срока полномочий представительного органа. Повторные выборы могут быть назначены в этот временной период в случае признания недействительными выборов по решению суда, состоявшемуся задолго после определения результатов общих выборов. Может появиться основание для назначения повторных дополнительных выборов. Годичный срок, установленный в комментируемом пункте, следует исчислять исходя из того, что при его соблюдении день голосования будет приходиться на последний год полномочий представительного органа.

Пункт 11 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, позволяющую законодателю устанавливать случаи, когда повторные выборы проводятся в более поздний срок. При отсутствии соответствующей нормы в законе о выборах п. 11 применяться не может.

Поскольку в п. 10 комментируемой статьи установлен категорический запрет проведения выборов, если депутат избирается на срок менее года, комментируемый Федеральный закон регулирует ситуацию, когда при этом представительный орган остается в неправомочном составе: в этом случае проводятся основные выборы депутатов нового созыва, на которых они избираются на полный срок полномочий.

В п. 13 комментируемой статьи содержится прямой запрет на такой способ замещения вакантных депутатских мандатов, освобождения от должности выборного должностного лица, который ведет к искажению волеизъявления избирателей. Вместе с тем этот запрет не исключает возможности устанавливать законом какие-либо иные способы замещения вакансий, адекватно отражающие волю избирателей. Например, таким способом является замещение вакантных депутатских мандатов в списке кандидатов, допущенном к распределению депутатских мандатов, согласно которому мандат переходит первому кандидату из списка, ранее не получившему депутатский мандат.

Статья 72. Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов, референдума

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает право на ознакомление с итогами голосования участников избирательного и референдумного процессов. В отношении некоторых перечисленных в комментируемой норме участников избирательного процесса, имеющих право знакомиться с итогами голосования, результатами выборов, существуют временные рамки такого ознакомления, связанные со сроком действия их статуса, установленным в комментируемом Федеральном законе. Так, в отношении кандидатов данный пункт применим после установления итогов голосования и до момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов. Для выборов, предусматривающих необходимость получения абсолютного большинства голосов избирателей, принявших участие в голосовании (так называемая двухтуровая система), указанный период заканчивается в день назначения повторного голосования в отношении тех кандидатов, по кандидатурам которых оно не проводится. Если кто-либо из кандидатов, по которым должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, этот кандидат одновременно утрачивает право на ознакомление с итогами голосования, а следующий по числу полученных голосов кандидат, ранее участвовавший в данных выборах, вновь приобретает это право (см. п. 5 и 6 ст. 41). Этот же период действия права на получение информации применяется и в отношении доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, если только их полномочия не были прекращены ранее (п. 4 ст. 43).

Комментируемый Федеральный закон не содержит прямых указаний на срок полномочий инициативных групп по проведению референдума, а также их уполномоченных представителей, но по смыслу, придаваемому институту инициативной группы комментируемым Федеральным законом, представляется оправданным вывод о том, что этот срок должен оканчиваться с окончанием кампании референдума, который, в свой черед, завершается в день представления комиссией, организующей референдум, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума (п. 34 ст. 2).

При определении срока, в течение которого наблюдатели вправе ознакомиться с итогами голосования, следует учитывать, что осуществление наблюдения за установлением итогов голосования, определением результатов выборов, референдума возможно до окончания определения результатов выборов, референдума соответствующей комиссией (п. 42 ст. 2). Применительно к представителям СМИ комментируемый Федеральный закон не устанавливает никаких ограничений во времени. Тем самым право на ознакомление с итогами голосования у представителей СМИ сохраняется в течение всего периода времени, в который у соответствующей комиссии имеется соответствующая информация. Аналогичное право имеется и у избирателей, участников референдума, т. е. граждан РФ, обладающих активным избирательным правом, правом голосовать по вопросам референдума на выборах, референдуме, в отношении которых предоставляется информация.

Как следует из содержания п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", данные об итогах голосования на выборах органов государственной власти любого уровня являются государственными информационными ресурсами, поскольку они создаются либо за счет средств федерального бюджета, либо за счет средств бюджетов субъектов РФ. В соответствии с п. 1 ст. 10 указанного Федерального закона государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. В соответствии с п. 2 указанной статьи документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. Очевидно, что указанные правовые режимы не могут быть распространены на данные об итогах голосования, поскольку они подлежат опубликованию.

Данные об итогах голосования на муниципальных выборах, референдумах в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом не являются государственными информационными ресурсами, за исключением случаев, когда эти данные были созданы за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В последнем случае в соответствии с п. 3 ст. 6 указанного Федерального закона собственником указанных информационных ресурсов является соответственно Российская Федерация или субъект РФ. Однако и в отношении данных об итогах голосования на муниципальных выборах следует применять режим максимальной открытости. В связи с изложенным указанные в комментируемом пункте данные могут быть предоставлены для ознакомления и иным гражданам РФ, не обладающим статусом участников избирательного или референдумного процесса. Этому корреспондируют и другие положения комментируемого Федерального закона, в частности нормы, содержащиеся в п. 31 ст. 68 и п. 7 ст. 69, в соответствии с которыми заверенные копии протоколов об итогах голосования вывешиваются для всеобщего ознакомления.

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" информационные ресурсы ГАС "Выборы" независимо от уровня и способа их формирования и использования являются государственной (федеральной) собственностью. В этой связи на данные об итогах голосования на муниципальных выборах и местном референдуме, содержащиеся в ГАС "Выборы", следует распространять в полном объеме режим открытости и общедоступности.

Обязанность предоставлять для ознакомления итоги голосования возложена на все избирательные комиссии, комиссии референдума. Существующая система избирательных комиссий, а также впервые введенный принцип постоянного действия территориальных избирательных комиссий (см. п. 2 ст. 26 комментируемого Федерального закона) позволяют предоставлять доступ к указанной информации на всей территории Российской Федерации. Обязанности по предоставлению доступа к информации могут быть возложены как на определенного члена комиссии, так и на работника ее аппарата. Применительно к уровню территориальных избирательных комиссий, не являющихся юридическими лицами, соответствующая обязанность может быть возложена на системного администратора ГАС "Выборы", работающего на штатной основе в информационном центре ИКС РФ (п. 2 ст. 74).

Установленное комментируемым пунктом право на ознакомление с итогами голосования, результатами выборов может быть реализовано лишь посредством личного обращения гражданина РФ в соответствующую комиссию. В отличие от ситуации, описанной в п. 2 комментируемой статьи, на комиссии не возлагается обязанность направлять избирателям, участникам референдума соответствующие сведения.

2. Обязанность направлять общие данные о результатах выборов по соответствующей территории возлагается на окружные избирательные комиссии (комиссии, на которые были возложены функции окружных избирательных комиссий в соответствии с п. 1 ст. 25 комментируемого Федерального закона), на избирательные комиссии, производившие регистрацию списков кандидатов (фактически - на организующие соответствующие выборы комиссии), на организующую референдум комиссию.

Перечень СМИ, в которые должны быть направлены указанные в п. 2 комментируемой статьи сведения, зависит как от уровня выборов, так и от конкретной ситуации. Безусловной представляется необходимость направлять эти сведения в те периодические печатные издания, которые предоставляли на соответствующих выборах, референдуме бесплатную печатную площадь. Целесообразно также направление указанных сведений и в организации телерадиовещания, предоставлявшие на соответствующих выборах, референдуме бесплатное эфирное время. Видится оправданным направление этих сведений также в те СМИ, которые оставили в комиссии соответствующую заявку. Указанная заявка может быть составлена в произвольной форме также представителем СМИ (см. п. 52 ст. 2).

Форма направления сведений зависит от технических и иных возможностей соответствующей комиссии. Поскольку комментируемый Федеральный закон этот вопрос не регулирует, направление общих данных о результатах выборов по избирательному округу, результатах референдума может производиться по почте, с использованием факса, электронной почты или иным способом, гарантирующим получение адресатом указанных сведений.

Пример исчисления срока: Избирательная комиссия приняла постановление о результатах выборов 25 октября. Не позднее 24-00 часов 26 октября общие данные о результатах выборов должны быть направлены в СМИ.

3. Дата официального опубликования (обнародования) общих результатов выборов, референдума является одной из ключевых дат любой избирательной кампании, кампании референдума. От указанной даты в ряде случаев исчисляется срок вступления в должность избранных лиц. Эта дата имеет важное значение и при проведении референдумов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" повторный референдум не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Подобное регулирование применяется и в отношении референдумов субъектов РФ, местных референдумов. В соответствии с п. 3 ст. 13 комментируемого Федерального закона установленный законом субъекта РФ, уставом муниципального образования срок, в течение которого референдум субъекта РФ, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся, не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.

Конкретная комиссия, на которую возлагается указанная обязанность, должна быть определена в специальном законе о выборах (референдуме). По смыслу комментируемого пункта при выборах выборных должностных лиц и депутатов, избираемых по единому избирательному округу, данная обязанность возлагается на организующую указанные выборы избирательную комиссию. Применительно к избранию депутатов в одномандатных (многомандатных) избирательных округах эта обязанность может быть возложена законом либо на соответствующие окружные избирательные комиссии (комиссии, на которые были возложены функции окружных избирательных комиссий в соответствии с п. 1 ст. 25 комментируемого Федерального закона), либо на организующую выборы избирательную комиссию. При проведении референдума эта обязанность должна быть возложена на комиссию, организующую референдум.

Комментируемый Федеральный закон не указывает, в каком именно издании должно быть осуществлено официальное опубликование общих результатов выборов. Представляется оправданной публикация (обнародование) указанных сведений соответственно уровню выборов, референдумов в государственных (муниципальных) периодических печатных изданиях, предоставляющих комиссиям бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь в соответствии с п. 18 ст. 20 комментируемого Федерального закона, а при отсутствии таковых - в негосударственных периодических печатных изданиях. В то же время, применительно к выборам в органы местного самоуправления малонаселенных сельских муниципальных образований, представляется возможным ограничиваться обнародованием общих результатов выборов.

Комментируемым пунктом установлен лишь предельный срок, в течение которого должны быть опубликованы общие результаты выборов (референдума) независимо от его уровня.

Пример исчисления срока: День голосования - 15 октября. Не позднее 16 ноября должно быть осуществлено официальное опубликование общих результатов выборов.

В ином законе, с учетом местной специфики (наличие государственных печатных средств массовой информации, периодичности их выхода, объема печатной площади и т. п.) может быть установлен и менее продолжительный срок.

4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит требование публикации полных данных протоколов всех комиссий, включая участковые. Указанное опубликование может быть осуществлено в тех же периодических печатных изданиях, в которых осуществляется и официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, референдума. Кроме того, возможно осуществление указанного опубликования в специальном выпуске официального печатного органа соответствующей комиссии (при его наличии).

В отличие от ранее действовавшей аналогичной нормы (п. 4 ст. 60) в комментируемом пункте содержится требование размещения данных протоколов всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов в любые органы государственной власти, об итогах голосования и о результатах референдума Российской Федерации, референдума субъекта РФ в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Решение данной задачи возможно двумя способами: размещение указанных сведений на сайте ЦИК России либо создание избирательной комиссией субъекта РФ собственного сайта с последующим размещением на нем этих сведений.

Предпочтительным представляется размещение данных в сети Интернет в возможно короткие сроки. Так, согласно п. 2 ст. 72 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" данные протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования по мере их введения в государственную автоматизированную информационную систему, но не позднее одних суток со дня голосования (а для протоколов с отметкой "Повторный подсчет голосов" - не позднее одних суток со дня проведения повторного подсчета голосов) размещаются ИКС РФ в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет.

Комментируемый Федеральный закон не содержит конкретных сроков, в течение которых указанные данные должны сохраняться в сети Интернет, как фактически отсутствует и правовое регулирование отношений, связанных с Интернетом. В данной ситуации представляется оправданным применение по аналогии норм, регулирующих сроки хранения соответствующей избирательной документации.

Статья 73. Юридическая сила решения, принятого на референдуме

1. Юридическая сила решения, принятого на референдуме, непосредственно предопределяет характер и пределы регулирующего воздействия, обязательность действия и его территориальные пределы, а также основания возможной отмены или изменения соответствующего решения. Комментируемая статья устанавливает правовые последствия референдума, под которыми понимается, во-первых, юридическая сила акта, принятого на референдуме, во-вторых, возможность или невозможность изменения или отмены акта, принятого на референдуме, обычным нормотворческим путем. Комментируемый Федеральный закон закрепляет институт императивного референдума, обеспечивающего принятие или отклонение решения путем голосования, результат которого имеет обязательный и окончательный характер. Это означает, что оно не нуждается в каком-либо утверждении. Решение, принятое на референдуме, действует в отношении неограниченного круга лиц. В Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" также закреплено положение об императивности референдума (ст. 40).

2-4. Территориальные пределы действия решения, принятого на референдуме, непосредственно связаны с уровнем референдума - референдум ли это Российской Федерации, референдум субъекта РФ либо местный референдум.

5. Комментируемым Федеральным законом предусмотрена регистрация решения, принятого на референдуме субъекта РФ, местном референдуме. Причем решение подлежит обязательной, а не возможной регистрации ("подлежит регистрации", а не "может быть зарегистрировано"). Регистрация решения, принятого на референдуме, представляет собой информационную правовую характеристику, которая не должна содержать оценку решения, так как это - лишь технический момент. Органами, регистрирующими принятое на референдуме решение, являются соответствующие органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления. Решения, принятые на референдуме, регистрируются в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов субъекта РФ или органов местного самоуправления. Такой порядок может быть предусмотрен, например, в законах о нормативных правовых актах субъектов РФ, в регламентах законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти.

6. Комментируемый пункт связывает отмену или изменение решения, принятого на референдуме субъекта РФ и местном референдуме, с принятием иного решения на новом референдуме, но не раньше, чем через два года после принятия первого решения, либо с признанием первоначального решения недействительным (недействующим) в судебном порядке. Этот пункт дополнен новым положением о порядке изменения нормативного правового акта, принятого на референдуме. Речь идет непосредственно о решении в форме нормативного правового акта, принятого на референдуме. Порядок изменения такого решения может быть установлен в самом нормативном правовом акте. Если же данный порядок не установлен, то изменения могут вноситься в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный правовой акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Пятилетний срок обоснован общим правилом действия нормативного правового акта во времени до внесения в него изменений, что обеспечивает стабильность решения, принятого на референдуме. Нормативный правовой акт, принятый на референдуме, обладает большей юридической силой по сравнению с соответствующим актом, принятым компетентным органом, поэтому и устанавливается временная гарантия его действия без изменения.

7. Устанавливается исчерпывающий перечень оснований, по которым суд вправе отменить решение, принятое на референдуме субъекта РФ и местном референдуме: во-первых, при нарушении установленного комментируемым Федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования порядка проведения референдума, что повлекло за собой невозможность выявить действительную волю участников референдума; во-вторых, при несоответствии закона или устава муниципального образования, на основе которых проводился референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ; в-третьих, если решение, принятое на референдуме, не соответствует Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

8. Содержание этого нового положения в комментируемом Федеральном законе заключается в том, что комиссия, организующая голосование на референдуме, полномочна назначить повторное голосование в случае, если результаты референдума признаны недействительными. Тем самым решен вопрос о последствиях признания результатов референдума недействительными.

9. В рассматриваемом п. 9 закреплено, что если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание закона или иного нормативного правового акта, то соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки или принятия такого закона или иного нормативного правового акта. При этом указанный срок не может превышать одного года. Такое временное ограничение конкретизирует обязанность компетентных органов.

10. Норма, установленная в п. 10, носит уточняющий характер и основана на требованиях ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Понятие предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов как сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, содержится в Федеральном законе от 01.01.01 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот Федеральный закон определяет в сфере совместного ведения так называемое конкурирующее ведение, которое состоит в том, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное - так называемое опережающее - правовое регулирование. Поскольку референдум субъекта РФ может быть проведен лишь при отсутствии федерального закона по предметам совместного ведения (п. 2 ст. 12 комментируемого Федерального закона), постольку при последующем федеральном урегулировании данного вопроса все акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. В том числе не может действовать решение, принятое на референдуме субъекта РФ, если оно не соответствует федеральному закону, вступившему в силу уже после проведения референдума. Таким образом, в рассматриваемом пункте установлена особая (специальная) норма, отличная от общей (п. 6 комментируемой статьи). И применяется она лишь в том случае, если решение референдума было принято по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не урегулированному Конституцией РФ или федеральным законом.

Статья 74. Использование государственной автоматизированной информационной системы при проведении выборов, референдума

Комментируемая статья посвящена применению средств автоматизации для сбора, обработки, хранения, передачи и отображения информации, используемой в процессе подготовки и проведения в Российской Федерации избирательных кампаний, кампаний референдума всех уровней. Комментируемый Федеральный закон содержит ряд новелл в этой области. В частности, если прежде можно было предполагать использование любой какой-то автоматизированной системы, то теперь в п. 1 данной статьи федеральный законодатель указал, что под этой системой следует понимать только ГАС "Выборы". Исходной правовой основой использования ГАС "Выборы" стали указы Президента РФ "О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", "Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", "Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", постановление Правительства РФ "О Федеральной целевой программе развития ГАС "Выборы" на  годы", Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", федеральные законы "О выборах Президента Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", комментируемый Федеральный закон; нормативные правовые акты ЦИК России, издаваемые в пределах ее компетенции; нормативные правовые акты субъектов РФ, издаваемые в пределах их компетенции. В настоящее время правовое регулирование государственной автоматизированной информационной системы нашло свое самостоятельное законодательное оформление в виде Федерального закона от 01.01.01 г. N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы".

1. Законодатель сформулировал п. 1 комментируемой статьи таким образом, что становится очевидным основное предназначение ГАС "Выборы" - содействовать осуществлению полномочий комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, а также иных полномочий в процессе обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Эффективность использования ГАС "Выборы" существенно возрастает в связи с тем, что она в целом и ее отдельные части встроены в иерархическую территориально распределенную систему избирательных комиссий, соподчинены им и управляемы ими. Использование ГАС "Выборы" допускается исключительно в порядке, предусмотренном комментируемым Федеральным законом, Федеральным законом "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", иными федеральными законами, а в части, не урегулированной ими, нормативными правовыми актами ЦИК России. Комментируемой статьей предусмотрено, что требования к ГАС "Выборы", к ее эксплуатации и развитию определяются федеральным законом, а в части, не урегулированной федеральным законом, - ЦИК России. Такой подход лучше, чем нормы прежнего Федерального закона, предусматривавшего возможность правового регулирования использования ГАС "Выборы" законами субъектов РФ.

Новеллой комментируемой статьи является замена слов, имеющая существенное правовое значение: "может использоваться" прежнего закона на "используется". Вместо ранее действовавшей нормы, предусматривавшей факультативность в части использования ГАС "Выборы", в комментируемой статье она носит императивный характер. Такой подход к использованию ГАС "Выборы" приемлем в качестве универсального для выборов и референдумов всех уровней, более эффективного использования потенциальных возможностей ГАС "Выборы", в которую заложены конкретные принципы, требующие единообразия избирательного процесса, референдума. Именно указанными технологиями обеспечивается оперативность, достоверность и сопоставимость информации о ходе выборов, референдума, формируемой и обрабатываемой на всех уровнях избирательной системы Российской Федерации.

2. Пункт 2 впервые содержит нормы, определяющие организационную структуру ГАС "Выборы", встроенную в систему избирательных комиссий. Нормы п. 2 устанавливают необходимость функционирования в аппарате каждой ИКС РФ информационного центра и возлагаемые на него функции. К таким функциям относятся: 1) техническое и информационное обеспечение деятельности ИКС РФ; 2) автоматизация информационных процессов, реализуемых в ходе подготовки и проведения выборов, референдума на территории субъекта РФ; 3) эксплуатация и развитие части государственной автоматизированной информационной системы, функционирующей на территории субъекта РФ. Последнее следует понимать как возложение на информационный центр ответственности за обеспечение функционирования средств ГАС "Выборы" не только на уровне ИКС РФ, но и на уровне территориальных, окружных и участковых комиссий. Работники информационного центра призваны организовывать и осуществлять работы по эксплуатации и развитию государственной автоматизированной информационной системы на территории субъекта РФ, включая фрагменты ГАС "Выборы" территориальных комиссий. Это следует отнести к принципиально важным новеллам комментируемого Федерального закона, определяющим региональную структуру ГАС "Выборы" и органы, ответственные за функционирование и использование ее региональных фрагментов (таковыми являются ИКС РФ). Нормы комментируемой статьи не устанавливают источники и порядок финансирования упомянутых работ и заработной платы персонала информационных центров, вопросы имущественного характера, поскольку все это является предметом регулирования Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" и ЦИК России.

Нормы комментируемой статьи не содержат ссылки на иные уровни ГАС "Выборы", встроенные в систему избирательных комиссий Российской Федерации. Высший уровень в этой иерархической системе занимает ЦИК России, а органом, призванным обеспечивать функционирование и развитие ГАС "Выборы", является Федеральный центр информатизации при ЦИК России (далее также - ФЦИ при ЦИК России), который обладает правом оперативного управления всем федеральным имуществом ГАС "Выборы". Созданный в соответствии с Указом Президента РФ, он является государственным учреждением, юридическим лицом. В пределах своих полномочий ФЦИ при ЦИК России осуществляет организационное, техническое, информационное, методическое и иное обеспечение ГАС "Выборы", организационно-методическое руководство деятельностью информационных центров ИКС РФ и системных администраторов; обеспечивает взаимодействие ГАС "Выборы" с информационными системами органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, другими информационными системами; осуществляет функции владения, пользования и распоряжения имуществом, входящим в состав комплекса ГАС "Выборы"; обеспечивает безопасность информации в ГАС "Выборы"; издает документы организационного, нормативно-технического и методического характера, заключает договоры и соглашения. Кроме того, на ФЦИ при ЦИК России могут быть возложены иные полномочия.

3. Пункт 3 комментируемой статьи требует от соответствующей комиссии при использовании региональных и местных фрагментов ГАС "Выборы" на выборах и референдуме всех уровней в пределах территории субъекта РФ образования из состава своих членов с правом решающего и совещательного голоса группы контроля за использованием ГАС "Выборы" или ее отдельных технических средств. Указанная группа призвана осуществлять контроль также за работой персонала комиссии, занятого в информационном центре. Полномочия такой группы определяются как комментируемым Федеральным законом, так и иными законами. Указанная группа подотчетна соответствующей комиссии, обязана информировать ее председателя (заместителя председателя или секретаря) о выявленных нарушениях или неправомерных действиях сотрудников информационных центров, обслуживающих ГАС "Выборы" или ее отдельные технические средства. Вместе с тем члены группы не должны вмешиваться в работу персонала и руководить им.

Нормой комментируемой статьи установлено, что с любой информацией, содержащейся в ГАС "Выборы", вправе знакомиться все члены соответствующей комиссии и наблюдатели, назначенные в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Тем самым обеспечивается гласность в вопросах функционирования ГАС "Выборы", что является существенной гарантией избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. При этом речь может идти только об информации, относящейся к компетенции соответствующей комиссии или соответствующего избирателя, участника референдума. Реализация права на доступ к информации не должна препятствовать нормальной работе работников аппарата комиссии, обслуживающих ГАС "Выборы" на соответствующем уровне.

Законодатель указал конкретные случаи, когда используется ГАС "Выборы": 1) при регистрации (учете) избирателей, участников референдума; 2) при составлении списков избирателей, участников референдума; 3) при подсчете голосов избирателей, участников референдума; 4) при установлении итогов голосования и определении результатов выборов, референдума. Это - не исчерпывающий перечень целей и задач, для достижения и решения которых используются ГАС "Выборы", ее региональные и территориальные фрагменты, а также отдельные технические средства. Так, с помощью ГАС "Выборы" избирательные комиссии формируют и обрабатывают многочисленные базы данных, содержащих разнообразные сведения не только об избирательных комиссиях, избирателях, участниках референдума, но и об избирательных объединениях, избирательных блоках, о кандидатах (списках кандидатов), их доверенных лицах и уполномоченных представителях, об избирательных фондах и их расходовании. Посредством ГАС "Выборы" комиссии и пользователи ресурсами системы осуществляют обмен информацией в режиме реального времени не только в периоды подготовки и проведения выборов, референдума, но и в период между выборами, референдумами. Информационные, телекоммуникационные и технические ресурсы ГАС "Выборы" используются также для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами ЦИК России (см. ст. 20 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы").

4. В п. 4 комментируемой статьи определены задачи, которые должна выполнять ГАС "Выборы" с момента начала голосования до момента подписания протокола об итогах голосования (о результатах выборов, референдума) соответствующей комиссией, а именно: для наблюдения за ходом и итогами голосования путем передачи данных от нижестоящих комиссий вышестоящим. Что касается задач ГАС "Выборы" в наблюдении за итогами голосования, то ее использование при составлении списков избирателей, участников референдума и контроле за количеством лиц, принявших участие в голосовании, референдуме, является определяющим при подведении итогов голосования. Средства автоматизации беспристрастно зафиксируют не только участие в голосовании лица, включенного в списки избирателей, участников референдума, но и несоответствие данных о лицах, принявших участие в голосовании, с данными об избирателях, участниках референдума, включенных в соответствующие списки.

Новеллой комментируемой статьи является возможность использования отдельных технических средств ГАС "Выборы" для подсчета голосов избирателей, участников референдума. Этой нормой законодатель определил возможность использования в составе ГАС "Выборы" получающих все более широкое применение при проведении голосования на выборах, референдумах комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ). Указанное электронно-оптическое устройство отечественной разработки и изготовления (Санкт-Петербургское оптико-механическое объединение "ЛОМО"), опытные образцы которых в порядке эксперимента ограниченно использовались при проведении выборных кампаний в различных регионах России, способно осуществлять автоматическое считывание опущенного в него формализованного избирательного бюллетеня, бюллетеня референдума с отметкой волеизъявления избирателя, участника референдума, установить его подлинность и действительность, запомнить содержащуюся в нем информацию и передать ее в информационный центр комиссии, организующей выборы, референдум, подсчитать в целом количество действительных и недействительных документов, бюллетеней, поданных за того или иного кандидата (список кандидатов), а также количество бюллетеней, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов). В соответствии с полученными данными это устройство способно на основе специального программного обеспечения распечатать данные об итогах голосования на выборах, референдуме в форме протокола участковой комиссии и передать итоговые сведения, содержащиеся в нем, в вышестоящую комиссию.

Комментируемая статья определяет, что данные о ходе и результатах голосования, полученные через ГАС "Выборы", являются предварительной, не имеющей юридического значения информацией, если иное не установлено комментируемым или иным федеральным законом. В отличие от содержащейся в прежнем законе, комментируемая норма не допускает регулирование отношений по поводу юридической значимости информации, полученной с использованием ГАС "Выборы", законами субъектов РФ. Это означает, что информация, переданная посредством ГАС "Выборы", не может вызвать каких-либо юридических последствий в отличие от документально оформленной информации, подлинность и достоверность которой удостоверена соответствующим образом, а право удостоверителя оформлено в установленном законодательством порядке.

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи"*(206) создает правовую основу придания любым документам, полученным с использованием средств автоматизации, юридической силы (ст. 1, 4 и др.). Внедрение в систему электронных цифровых подписей должностных лиц увеличивает степень достоверности информации в ГАС "Выборы". Все проведенные с использованием средств ГАС "Выборы" избирательные кампании показали, что предварительные итоги голосования, полученные по каналам ГАС "Выборы", практически не отличались от соответствующих данных протоколов комиссий, подсчитанных ручным способом. Более того, там, где имели место небольшие расхождения (сотые или тысячные доли процента), компьютеры выявляли ошибки именно ручного подсчета. В этой связи одним из ключевых моментов нового механизма правового регулирования использования ГАС "Выборы" и достоверности результатов ее деятельности является закрепление в ст. 12 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" перечня условий придания юридической силы документам, подготовленным с использованием ГАС "Выборы". Данные условия учитывают "материал" документа, подготовленного с использованием ГАС "Выборы", и последовательность совершения определенных действий по приданию ему юридической силы. Так, если документ на бумажном носителе, подготовленный с использованием ГАС "Выборы", в соответствии с федеральными законами приобретает юридическую силу после его подписания соответствующими должностными лицами, то электронный документ приобретает юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц. При этом протокол, сводная таблица от итогах голосования, иные сводные документы, подготовленные в электронном виде с использованием ГАС "Выборы", приобретают юридическую силу после обязательной проверки в установленном порядке с помощью открытых ключей электронных цифровых подписей подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный электронный документ.

5. Комментируемый пункт устанавливает условия доступа к данным об участии избирателей, участников референдума в выборах, референдуме, о предварительных и об окончательных итогах голосования. Эти данные должны быть оперативно доступны абонентам информационно-коммуникационной сети общего пользования Интернет. Такой доступ допускается исключительно в режиме "только чтение". Это означает, что абонентам не подвластно каким-либо образом изменять предоставляемые им для чтения данные. Они остаются пассивными участниками информационного обмена. Это обусловлено отсутствием непосредственной связи ГАС "Выборы" с сетью Интернет. Пользователям этой сети информация предоставляется в порядке и сроки, не противоречащие требованиям законодательства о выборах и референдуме. Положениями п. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что правом получения любой информации, содержащейся в ГАС "Выборы", наделены лишь члены группы контроля за работой системы, член соответствующих комиссий и наблюдатели. В соответствии с федеральными законами "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" введенные в государственную автоматизированную информационную систему данные об участии избирателей в выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ, о предварительных и об окончательных итогах голосования должны быть оперативно доступны (в режиме "только чтение") абонентам информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования (в том числе сети Интернет) в порядке, устанавливаемом ЦИК России (соответственно п. 9 ст. 90 и п. 9 ст. 80).

Глава X. Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах

Статья 75. Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации

1. Спорные ситуации, связанные с возможным нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме, являются спутниками практически любой избирательной кампании, кампании референдума. Решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права или право на участие в референдуме граждан, которые исходят от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума, их должностных лиц, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) могут заключаться: 1) в неназначении даты выборов; 2) в ненадлежащем формировании избирательных округов и участков; 3) в неправомерном включении (невключении) лиц в списки избирателей, участников референдума; 4) в отказе политической партии в праве на участие в выборах в качестве избирательного объединения; 5) в ненадлежащем формировании комиссий (например, невключении в комиссию представителя политической партии, допущенной к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе). Кроме того, нередко жалобы возникают в связи с нарушением порядка выдвижения кандидатов, сбора подписей, внесения избирательного залога, повлекшими отказ в регистрации в качестве кандидата. Они могут быть связаны и с противозаконным использованием служебного или должностного положения, возможностей СМИ, нарушением порядка и условий проведения предвыборной агитации, финансирования выборов, избирательной кампании, влекущих отмену решения о регистрации кандидата, и др. Обжалуются также решения о переносе дня голосования, нарушении порядка и процедур голосования (в особенности досрочного), правил подсчета голосов, установления итогов выборов, признания выборов, референдума несостоявшимися или недействительными, назначении повторных выборов и др.

2. В соответствии с нормами ГПК РФ (ст. 26, 27, 259-261) субъекты избирательного процесса вправе обжаловать решения, а также действия (бездействие) ЦИК России, иных комиссий как коллегиальных органов в соответствующий суд по подсудности. Решения и действия (бездействие) ЦИК России и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд РФ. За прошедшие годы таких жалоб было сравнительно немного. Обжаловались, в основном, инструкции и разъяснения, а также отдельные постановления ЦИК России, связанные с отказом в регистрации списков кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты Государственной Думы и на должность Президента РФ, с отменой решений ИКС РФ. Решения и действия (бездействие) ИКС РФ, окружных избирательных комиссий, должностных лиц этих комиссий, связанные с выборами в федеральные органы государственной власти, окружных комиссий по выборам в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов. Решения и действия иных комиссий по выборам любого уровня обжалуются в соответствующие городские или районные суды.

3. Принимаемые судами решения обязательны для исполнения соответствующими комиссиями, их должностными лицами, равно как и органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, их должностными лицами, иными субъектами избирательных правоотношений. К числу причин, которые влекут за собой обжалование решений и действий (бездействия) комиссий, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан, относятся: несоответствие регионального избирательного законодательства федеральному; противоречивая (неединообразная) практика применения избирательного законодательства избирательными комиссиями разных уровней, связанная с ошибочным пониманием его норм; нарушения требований избирательного законодательства избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами, отдельными избирателями, государственными органами, органами местного самоуправления; неисполнение норм избирательного законодательства со стороны СМИ, их сотрудников, кандидатов на выборные должности и их уполномоченных представителей, доверенных лиц, наблюдателей, членов комиссий с правом совещательного голоса; несоблюдение норм избирательного законодательства органами судебной власти, вызывающее противоречивую судебную практику рассмотрения жалоб о нарушениях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан; расширяющаяся практика применения "грязных" избирательных технологий и др. Положение усугубляет то обстоятельство, что указанные причины зачастую взаимообусловлены, медленно устраняются, а потому существенно обостряют друг друга.

4. Решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются по подсудности в суды соответствующего уровня. При этом суд обязан рассмотреть по существу не только решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, организующей выборы (референдум), но также решения и действия (бездействие) всех нижестоящих комиссий, принимавших участие в организации и проведении данных выборов (референдума). Сделать это суд обязан в том случае, когда допущенные комиссиями нарушения могли повлиять на результаты прошедших выборов, референдума.

5. В случаях, предусмотренных комментируемым Федеральным законом, федеральными конституционными законами, законами субъектов РФ, суд вправе отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования или о результатах выборов (референдума) либо иные решения этих комиссий. Так, судом может быть отменена регистрация инициативной группы по проведению референдума, отменено решение о его проведении, отменена регистрация кандидата на выборную должность, аннулированы итоги выборов и др.

6. Для более полной защиты избирательных прав граждан законодатель предусмотрел не только судебный, но и инстанционный порядок разрешения возникающих в ходе проведения выборов (референдума) спорных, конфликтных ситуаций. Решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право на участие в референдуме, могут быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию (соответственно уровню проводимых выборов, референдума). Если таковая отсутствует, решение или действие (бездействие) территориальной комиссии или ее должностных лиц, нарушающие избирательные права или право на участие в референдуме, могут быть обжалованы в ИКС РФ. Противозаконные решения или действия (бездействие) ИКС РФ и ее должностных лиц обжалуются в ЦИК России. Не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случаев, когда изложенные заявителем обстоятельства не были предметом ее рассмотрения, вышестоящая комиссия обязана рассмотреть жалобу и принять одно из следующих решений: 1) оставить ее без удовлетворения; 2) отменить обжалуемое решение полностью или частично; 3) признать незаконными действия (бездействие); 4) обязать нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и самостоятельно принять решение по существу (совершить определенное действие, например, зарегистрировать заявителя в качестве кандидата на выборную должность).

7. Решения или действия (бездействие) ИКМО или ее должностного лица, нарушающие избирательные права либо право на участие в референдуме, могут быть обжалованы в ИКС РФ, а решения или действия (бездействие) этой комиссии или ее должностного лица, нарушающие избирательные права и право на участие в референдуме, - в ЦИК России. ИКС РФ, ЦИК России обязаны в таком случае принять решение в соответствии с п. 6 комментируемой статьи.

8. Избирая тот или иной порядок защиты нарушенных избирательных прав, заявитель может отдать предпочтение любому, руководствуясь законом, а также собственными предпочтениями. При этом он не обязан обращаться в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума вплоть до ЦИК России, чтобы получить возможность обратиться за защитой своих избирательных прав в судебные инстанции.

9. Заявитель может жаловаться сразу в обе инстанции, однако в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию данная комиссия должна, в том числе и в соответствии со ст. 250 ГПК РФ, приостановить рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Чтобы обеспечить это, суд извещает соответствующую комиссию как о поступившей жалобе, так и о принятии ее к рассмотрению. Если суд выносит решение по существу возникшего спора, то комиссия прекращает его рассмотрение, о чем извещает заинтересованные стороны. Таким образом, законодатель отдал естественный приоритет судебному разрешению жалоб на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан.

10. С жалобами на решения и действия (бездействие) могут обратиться лица, обладающие избирательным правом и проживающие на территории соответствующего избирательного округа. Таким же правом наделены кандидаты, равно как и их уполномоченные представители. С жалобами на нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме могут обращаться избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели. Правом обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан РФ, обладают избирательные комиссии всех уровней, начиная от участковых и заканчивая ЦИК России.

Избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и избирательные блоки, их уполномоченные представители, иные общественные объединения, инициативные группы и наблюдатели обычно оспаривают решения и действия (бездействие) органов государственной власти (исполнительной и законодательной) и органов местного самоуправления, избирательных комиссий и их должностных лиц, а также жалуются на нарушения, допускаемые кандидатами-"конкурентами". Избирательные комиссии, как правило, обращаются с жалобами на решения и действия (бездействие) вышеперечисленных органов, субъектов и организаций сравнительно нечасто, а в исключительных случаях обжалуют решения, вынесенные по существу вышестоящей избирательной комиссией. Чаще других жалуются граждане, которым по той или иной причине было отказано в регистрации в качестве кандидата, снятые с регистрации, а также кандидаты, проигравшие выборы, и их представители.

Если указанные в жалобах нарушения избирательных прав касаются значительного числа граждан РФ либо если в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК России вправе обратиться в Верховный Суд РФ за рассмотрением своей консолидированной жалобы. В таком случае Верховный Суд РФ принимает по данной жалобе решение, которое может быть обращено к немедленному исполнению всеми органами, организациями и должностными лицами, причастными к возникновению конфликтной ситуации, серьезно нарушающей избирательные права и право на участие в референдуме значительного числа граждан РФ, либо в силу иных обстоятельств приобретшей особое общественное значение*(207).

Как известно, Верховный Суд РФ обратился в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля с запросом о проверке соответствия Конституции РФ комментируемого пункта в части, касающейся возможности непосредственного обращения ЦИК России в Верховный Суд РФ в связи с тем, что в качестве оснований для признания комментируемого положения неконституционным указывается на имеющееся, по мнению заявителя, его несоответствие положениям ч. 1 ст. 46 ("каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод"), ч. 1 ст. 47 ("никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом") и ч. 3 ст. 123 ("судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон") Конституции РФ.

В этой связи необходимо отметить, что по своему содержанию и правовой природе комментируемое положение не умаляет конституционное право граждан на судебную защиту, является дополнительной законодательной гарантией надлежащего обеспечения принципа народовластия, конституционных прав граждан избирать, быть избранными в органы власти, участвовать в референдуме, не затрагивает проблему передачи дела из одного суда в другой как таковую, однозначно определяет подсудность Верховному Суду РФ дел по жалобам на решения и действия, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, если указанные нарушения приобрели особое общественное значение (касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств) и имеется соответствующее обращение ЦИК России. Подсудность дел такого рода определена как комментируемым Федеральным законом, так и ГПК РФ с указанием необходимых для того оснований и условий.

Следует также отметить, что при поступлении жалобы указанных лиц ЦИК России не всегда вправе самостоятельно рассмотреть жалобу и принять решение по существу вопроса. В ряде случаев, например, при обращениях с требованием об отмене регистрации кандидата, результатов выборов право принятия решения принадлежит исключительно суду. В этих и других ситуациях в целях скорейшего восстановления конституционных прав граждан, а в случаях, связанных с регистрацией кандидата, - и в связи с краткосрочностью избирательной кампании (п. 2 ст. 10 комментируемого Федерального закона) при наличии обстоятельств, указывающих на особое общественное значение спора, и может последовать обращение ЦИК России в Верховный Суд РФ. Таким образом, предложенный в комментируемом пункте механизм является наиболее эффективным и рациональным способом создания в предусмотренных ситуациях условий для надлежащей защиты государством конституционных прав граждан и, в конечном счете, определения действительного волеизъявления избирателей.

В отношении критериев для определения того, касается ли допущенное нарушение значительного числа граждан либо приобрело ли оно особое общественное значение, то в комментируемом пункте такие критерии содержатся. К таковым относятся: поступление жалобы в ЦИК России; указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Данные критерии в виде общего правила и в императивном порядке определяют судебную инстанцию (Верховный Суд РФ) в случае обращения ЦИК России, тем самым исключая для суда и участников процесса неопределенность в вопросе о подсудности подобных дел и, соответственно, возможность ее произвольного изменения. Конечно, для восприятия и удобства применения рассматриваемого положения было бы нагляднее иметь цифры (проценты), подтверждающие значительное количество граждан, либо иные признаки, придающие обжалуемым нарушениям особое общественное значение. Однако и эти меры вряд ли позволят предусмотреть все возможные варианты уже хотя бы в силу относительности подобных признаков, особенно с учетом отсутствия до настоящего времени соответствующей правоприменительной практики. Поэтому элемент усмотрения при реализации ЦИК России права на обращение в Верховный Суд РФ действительно присутствует, но только в части квалификации оспариваемых нарушений конституционных прав граждан как имеющих особое общественное значение, что не влияет на существо вопроса, не влечет неопределенности в вопросе о подсудности спора, которую пришлось бы дополнительно устранять. Кроме того, предусмотренная оспариваемым положением ситуация - как раз тот случай, когда органы судебной власти, призванные беспристрастно разрешить спор сторон, не могут самостоятельно определять, носит ли дело особое общественное значение, поскольку такое понятие имеет не только правовое, но и этико-политическое содержание. Не вправе этого сделать и лицо, возбуждающее спор, как имеющее личный интерес. Поэтому законодатель имел все основания определить и уполномочить орган специально в отношении данного случая. Можно предположить, что таким органом в принципе могли быть определены, например, Генеральный прокурор РФ либо Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Законодатель же назвал ЦИК России, принимая во внимание не только ее статус независимого федерального государственного органа, но и коллегиальность, широкое представительство в составе основных политических сил и органов государственной власти, эффективно действующий механизм общественного контроля за ее деятельностью. Кроме того, в силу подп. "а" п. 9 ст. 21 комментируемого Федерального закона ЦИК России осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Именно установленное для ЦИК России право обращения в Верховный Суд РФ с соответствующим заявлением с целью достижения властного, наиболее беспристрастного и квалифицированного разрешения избирательного спора может рассматриваться как одна из форм такого контроля.

Тем более очевидна предназначенность этого положения для применения в действительно экстраординарных ситуациях. Следует отметить, что за период действия комментируемого положения отмечались случаи, когда оно в принципе могло бы быть востребованным в ходе избирательных кампаний. Критические ситуации складывались, например, в Республике Ингушетия - с двумя альтернативными решениями Верховного Суда РФ и Верховного суда Республики, в Республике Саха (Якутия) - с попыткой Верховного суда Республики Саха (Якутия) заблокировать разрешение острого избирательного спора в интересах одного из кандидатов. Имеют место и случаи, когда суды разных уровней, формально не вступая в спор между собой, не принимают к рассмотрению одну и ту же жалобу по мотивам иной "родовой" подсудности, а в результате фактически отказывают заявителю в праве на судебную защиту. Все это в свою очередь указывает на потенциальную необходимость сохранения рассматриваемого положения в комментируемом Федеральном законе.

Необходимо также учитывать федеративное устройство российского государства. В мировой практике в таких государствах, особенно полиэтнических, распространен институт прямого федерального реагирования. В Российской Федерации, как известно, также создаются соответствующие правовые механизмы, оберегающие целостность государства, дополнительно гарантирующие соблюдение законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина. Модель, заложенная в комментируемом пункте, может оцениваться как один из необходимых элементов системы такого реагирования на возникающие экстраординарные ситуации, в том числе могущие повлечь искажение действительного волеизъявления граждан, вызвать общественное недоверие к формируемым органам власти.

11. Когда проводятся выборы и референдумы, суды и органы прокуратуры обязаны так организовать свою работу, в том числе в выходные дни, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб и заявлений граждан РФ на нарушения их избирательных прав и права на участие в референдуме. Для этого между названными органами и избирательными комиссиями должно быть налажено деловое взаимодействие, а в судах и органах прокуратуры организованы дежурства соответствующих должностных лиц.

12. При разрешении споров, связанных с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в заседании соответствующей комиссии участвуют заинтересованные стороны: авторы жалоб (заявлений), их представители, члены нижестоящих комиссий, действия (бездействие) и решения которых оспариваются, эксперты, специалисты. Их мнение в ходе рассмотрения избирательного спора должно быть выслушано и принято во внимание при вынесении комиссией итогового решения. Избирательный спор (жалоба) предварительно рассматривается на заседании рабочей группы. Затем жалоба и заключение рабочей группы выносится в обязательном порядке на коллегиальное обсуждение избирательной комиссии, комиссии референдума (на заседание комиссии), и по результатам его обсуждения должно быть принято решение комиссии. Некоторую специфику имеет разрешение информационных избирательных споров, связанных с нарушением прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах.

Статья 76. Основания для аннулирования, отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, отмены регистрации инициативной группы по проведению референдума

В комментируемой статье определены основания применения двух различных по юридической природе мер правового реагирования: 1) аннулирования; 2) отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума. Указанные меры отличаются по своим целям, основаниям, субъектам и правовым последствиям применения. Аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов является мерой, применяемой соответствующей избирательной комиссией в целях обеспечения действия определенных правовых требований (предписаний), предусмотренных комментируемым Федеральным законом, законами о выборах, при установлении объективного факта нарушения этих требований. Отмена регистрации является мерой публично-правовой ответственности, применяемой судом к лицам, виновным в совершении определенных нарушений законодательства о выборах и референдуме. Отмена регистрации применяется в целях наказания виновных лиц, которое состоит в принудительном отказе в реализации этими лицами пассивного избирательного права или инициативы по проведению референдума.

При наступлении указанных в комментируемой статье условий общим правовым последствием аннулирования является признание юридически недействительным соответствующего решения избирательной комиссии, за исключением случая, когда в серии однородных решений юридически действительным признается только первое решение, а недействительными, т. е. юридически ничтожными, все последующие, кроме первого, однородные решения, например, о регистрации кандидата в нескольких избирательных округах (см. п. 1 комментируемой статьи). В этих условиях кандидат, список кандидатов утрачивает свой статус (в случае сохранения первого решения о регистрации статус кандидата сохраняется).

1. В п. 1 комментируемой статьи предусмотрено полномочие вышестоящей комиссии по аннулированию решения соответствующей комиссии о регистрации кандидата в случае нарушения требования, установленного в п. 19 ст. 38 комментируемого Федерального закона. Согласно этой норме кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком на одних и тех же выборах одновременно в одномандатном (или многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов. При этом аннулированию подлежат все решения о регистрации кандидата, за исключением первого.

2. Регистрация кандидата (списка кандидатов) аннулируется также в случаях добровольного снятия кандидатом своей кандидатуры и отзыва кандидата (списка кандидатов) избирательным объединением, избирательным блоком. В соответствии с п. 27 ст. 38 комментируемого Федерального закона кандидат вправе представить не позднее чем за три дня до дня голосования (в том числе повторного) в зарегистрировавшую его комиссию письменное заявление о снятии своей кандидатуры. В этой связи комиссия обязана принять решение об аннулировании его регистрации. В другом случае согласно п. 28 ст. 38 комментируемого Федерального закона орган избирательного объединения, избирательного блока, принявший решение о выдвижении кандидата по единому избирательному округу, списка кандидатов вправе принять решение об отзыве данного кандидата, списка кандидатов. Это решение должно быть представлено в избирательную комиссию, зарегистрировавшую данного кандидата, список кандидатов, не позднее чем за пять дней до дня голосования (в том числе повторного голосования). В такой ситуации на комиссию также возлагается юридическая обязанность принять решение об аннулировании его регистрации.

В указанных и иных аналогичных случаях в решении должно указываться, что соответствующие решения комиссий о регистрации кандидата (кроме первого решения) признаются недействительными.

3. Другим основанием аннулирования регистрации кандидата является утрата лицом пассивного избирательного права. Утрата этого права возможна при наступлении следующих обстоятельств: а) вступлении в силу указа Президента РФ о выходе лица из гражданства Российской Федерации; б) вступлении в силу судебного решения о признании лица недееспособным; в) вступлении в силу приговора суда, в соответствии с которым лицо обязано отбывать уголовное наказание с содержанием в местах лишения свободы (см. комментарий к п. 3 ст. 4). В данном случае регистрация кандидата аннулируется избирательной комиссией, зарегистрировавшей данного кандидата.

4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи достаточным основанием для аннулирования регистрации списка кандидатов является исключение из этого списка более 25% кандидатов от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов. В это число входят кандидаты, исключенные из списка кандидатов по заявлениям самих кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения, избирательного блока об исключении кандидатов из состава списка кандидатов (за исключением выбытия по вынуждающим обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии об исключении кандидатов из состава списка кандидатов по основаниям, достаточным для отказа в регистрации (см. п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона).

5. В п. 5 комментируемой статьи определены основания отмены судом регистрации кандидата (списка кандидатов). С заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) могут обратиться: а) избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов); б) кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу; в) избирательное объединение, избирательный блок, список которого зарегистрирован по тому же избирательному округу. Иные лица и организации не наделены правом указанного обращения с заявлением в суд.

В качестве первого основания отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) законодатель указывает возникновение вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации. Вновь открывшимися считаются такие обстоятельства, которые стали известны после регистрации кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией. Основания отказа в регистрации сформулированы в п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона и включают в себя следующие обстоятельства:

отсутствие у кандидата пассивного избирательного права;

для кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политической партией, избирательным блоком, - несоблюдение требований к выдвижению, предусмотренных Федеральным законом "О политических партиях", выдвинутых иными общественными объединениями, - требований п. 2 ст. 35 комментируемого Федерального закона;

отсутствие среди документов, представленных для регистрации, тех из них, которые необходимы в соответствии с законом о выборах для регистрации кандидата, списка кандидатов;

грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, в которых в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если представленные для регистрации кандидата, списка кандидатов подписи были собраны с нарушением этого запрета. Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20% от представленных для регистрации подписей в местах, где сбор подписей запрещен;

недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов, или превышение установленной комментируемым Федеральным законом предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке;

недостоверность сведений, представленных кандидатом в соответствии с п. 2 ст. 33 комментируемого Федерального закона. Недостоверность сведений, относящихся к отдельным кандидатам, включенным в список кандидатов, может служить основанием для исключения из списка кандидатов только соответствующих кандидатов;

несоздание кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком избирательного фонда;

использование кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании, помимо средств собственного избирательного фонда, иных денежных средств, составляющих более пяти процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда;

превышение кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании размера расходования из избирательного фонда более чем на пять процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда;

превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения, избирательного блока об исключении кандидатов из списка кандидатов (за исключением выбытия по вынуждающим обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии об исключении кандидатов из списка кандидатов по основаниям, предусмотренным настоящим пунктом, более чем на 25% от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов;

установленный решением суда факт злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, который был совершен в течение агитационного периода кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока (см. комментарий к п. 1 ст. 56);

использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения;

наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением, избирательным блоком одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

Вторым основанием отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) является совершение правонарушения в форме использования кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, их уполномоченными представителями в целях достижения определенного результата на выборах денег помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила пять процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом о выборах, или превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом о выборах, более чем на пять процентов.

Третье основание отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) - использование кандидатами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков преимуществ должностного или служебного положения (см. п. 5 ст. 40).

Следующим основанием отмены регистрации является совершение правонарушения в форме подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, иными лицами и организациями, действующими по поручению кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц и уполномоченных представителей (см. п. 2 ст. 56).

К числу оснований отмены регистрации относится также нарушение запрета, содержащегося в п. 1 ст. 56 комментируемого Федерального закона, о недопущении при проведении предвыборной агитации злоупотреблений свободой массовой информации.

Последнее основание отмены регистрации из числа предусмотренных комментируемым Федеральным законом - установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей неснятой или непогашенной судимости либо наличии гражданства иностранного государства. Установление данного факта в отношении кандидата из списка кандидатов может служить основанием для исключения только данного кандидата из списка кандидатов. Указанное правонарушение выражается в неисполнении кандидатом юридической обязанности об указании в заявлении о согласии баллотироваться в соответствующую избирательную комиссию имеющихся сведений о судимостях и гражданстве иностранного государства (см. комментарий к п. 2 ст. 33).

6. В п. 6 комментируемой статьи содержится перечень оснований отмены судом регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. С соответствующим заявлением в суд может обратиться только комиссия, организующая референдум. Иные лица и организации данным правом не наделены. Регистрация инициативной группы референдума, иной группы участников референдума может быть отменена судом не позднее чем за три дня до дня голосования в случаях: а) нарушения правил выдвижения инициативы проведения референдума (см. комментарий к ст. 36 и 37); б) нарушения членами и (или) уполномоченными представителями инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума правил проведения агитации по вопросам референдума и финансирования кампании референдума (см. ст. 48-56, 58, 59); в) использования членами и (или) уполномоченными представителями инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума преимуществ должностного или служебного положения (см. п. 5 ст. 40); г) установления фактов подкупа участников референдума членами и (или) уполномоченными представителями инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума (см. п. 2 ст. 56). Перечень оснований отмены регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, установленный в п. 6 комментируемой статьи, исчерпывающим не является. Законами могут быть установлены и иные основания отмены регистрации группы участников референдума.

Статья 77. Отмена решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума

1. В п. 1 комментируемой статьи установлены полномочия вышестоящей комиссии по отмене решения нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума. Данные полномочия по своей юридической природе являются контрольными.

Основаниями отмены решения нижестоящей комиссии являются не любые нарушения комментируемого Федерального закона, иных законов о выборах и референдуме, а только такие, которые были допущены на заключительных стадиях избирательного (референдумного) процесса - при проведении голосования или установлении итогов голосования. Иные нарушения законодательства о выборах и референдуме, совершенные до голосования (например, при выдвижении кандидата, при проведении предвыборной агитации), не могут быть положены в основу отмены решения нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума на основании данного пункта. Отменив решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, соответствующая вышестоящая комиссия принимает решение о проведении повторного подсчета голосов или решение о признании итогов голосования, результатов выборов, референдума недействительными. Основанием назначения вышестоящей комиссией повторного подсчета голосов являются выявленные ошибки, несоответствия в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах, поступивших из нижестоящей комиссии, обоснованные сомнения в правильности составления данных протоколов и (или) сводных таблиц (см. п. 9 ст. 69 комментируемого Федерального закона).

Основанием признания вышестоящей комиссией итогов голосования, результатов выборов, референдума недействительными являются такие нарушения законодательства о выборах и референдумах, совершенные при проведении голосования или установлении итогов голосования, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума. В данном случае комиссия устанавливает не только сами факты нарушений, но и то, что эти неправомерные действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума. К примеру, на одном из избирательных участков при проведении муниципальных выборов за кандидата А проголосовало 320 избирателей, а за кандидата Б - 325 избирателей. При этом комиссией было установлено, что восьмерым избирателям в нарушение закона была предоставлена возможность проголосовать не только за себя, но и за своих родственников. Допущенные нарушения при проведении голосования не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, поэтому вышестоящая комиссия вправе отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования на данном избирательном участке.

Вышестоящая комиссия также признает итоги голосования, результаты выборов, референдума недействительными в следующих случаях: 1) когда они признаны таковыми на участках, списки избирателей, участников референдума на которых на момент окончания голосования включают в себя не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе, округе референдума; 2) по решению суда (см. подп. "б" и "в" п. 9 ст. 70 комментируемого Федерального закона). После определения результатов выборов, референдума соответствующая комиссия не вправе принимать решения, предусмотренные п. 1 комментируемой статьи. Полномочием по отмене указанного решения референдума наделен только суд.

2. В п. 2 комментируемой статьи содержится перечень оснований для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения результатов выборов.

Во-первых, суд правомочен отменить указанное решение комиссии в том случае, когда кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда сумму, составляющую более чем 10% от предельного размера расходования средств установленного законом избирательного фонда, или более чем на 10% превысили предельный размер расходования средств избирательного фонда, установленный законом. При этом необходимо учитывать, что предельный размер расходования средств избирательного фонда определяется федеральным законом или законом субъекта РФ, регулирующими порядок организации и проведения конкретных выборов.

Во-вторых, основанием для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов является факт подкупа избирателей со стороны кандидата, признанного избранным, избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувших список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, поскольку это не позволяет выявить действительную волю избирателей.

В-третьих, основанием является установленный судом факт, позволяющий сделать вывод о том, что кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, при проведении агитации нарушили требования п. 1 ст. 56 комментируемого Федерального закона о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей.

В-четвертых, основанием является нарушение, состоящее в том, что кандидат, признанный избранным, руководитель избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувших список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (см. п. 5 ст. 40).

В соответствии с подп. "б", "в", "г" п. 2 комментируемой статьи судебная отмена решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов возможна при таких указанных в законе конкретных нарушениях, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей. Как известно, в прежнем Федеральном законе (ст. 64) основания для отмены решения избирательной комиссии о результатах выборов формулировались с использованием другого оценочного понятия - "нарушения (действия или бездействие), которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей". Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 01.01.01 г. отметил, что формулировка "достоверность результатов волеизъявления избирателей" позволяла правоприменителю отказываться при рассмотрении соответствующих споров от установления влияния обнаруженных существенных нарушений в ходе выборов на адекватное отражение действительной воли избирателей в итогах голосования, результатах выборов, что фактически приводило к отказу от эффективной судебной защиты избирательных прав граждан*(208). По мнению Конституционного Суда РФ, при оценке выраженной на выборах воли избирателей на предмет ее действительности суды должны ориентироваться прежде всего на обеспечение реальных условий для подлинного свободного волеизъявления избирателей в ходе выборов, а не на простую формальную проверку характеристик подлинности бюллетеней, правильности голосования и его количественных итогов. Оценка адекватности отражения в результатах выборов действительной воли избирателей шире указанной формальной проверки и предполагает анализ обеспечения необходимых условий, существенно влияющих на свободное волеизъявление избирателей на конкретных выборах. Отмена результатов выборов возможна, когда судом будут установлены перечисленные в законе нарушения избирательного законодательства, которые привели к искажению характера выборов как свободных и подлинных выборов, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. При этом, помимо качественных характеристик, суд должен обосновать свое решение и соответствующими количественными характеристиками степени влияния допущенных нарушений на осуществленное коллективное волеизъявление на выборах. Одного перечисления большого числа допущенных нарушений законодательства о выборах недостаточно для отмены решения о результатах выборов, необходимо определение степени влияния этих нарушений на результаты выборов.

В комментируемой статье не закреплены четкие критерии, на основании которых должен делаться однозначный вывод о том, что определенное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей. В такой ситуации оценка нарушений законодательства о выборах основывается на анализе многих конкретных факторов. Рассматривая дело, суд должен произвести: а) оценку характера допущенных нарушений (насколько массовый и масштабный характер эти нарушения носят); б) оценку степени влияния допущенных нарушений на волеизъявление избирателей с учетом имеющихся количественных показателей состоявшегося голосования (нарушают они существенные условия свободного волеизъявления избирателей или нет; если нарушают, то в какой мере); в) результативную оценку (возможно в данной конкретной ситуации совершения нарушений выявить действительное волеизъявление избирателей или нет).

3. В п. 3 комментируемой статьи содержится дополнительный перечень нарушений законодательства о выборах, совершение которых может послужить основанием для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в муниципальном образовании, в субъекте РФ, в Российской Федерации в целом. К таким нарушениям, субъектами которых являются органы публичной власти и их должностные лица, относятся: а) нарушение правил составления списков избирателей; б) нарушение порядка формирования избирательных комиссий; в) нарушение порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением); г) нарушение порядка определения результатов выборов; д) незаконный отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, признанный таковым после дня голосования. Этот перечень не является исчерпывающим, следовательно, основаниями отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов могут стать и другие нарушения. Отмена судом решения избирательной комиссии за указанные выше нарушения возможна только в том случае, когда эти неправомерные действия (бездействие) не позволяют выявить действительную волю избирателей.

4. В п. 4 комментируемой статьи содержится перечень нарушений законодательства, которые могут явиться основанием для отмены судом соответствующего уровня решения комиссии референдума субъекта РФ, местного референдума об итогах голосования, о результатах референдума. К таким нарушениям относятся: а) нарушения правил составления списков участников референдума; б) нарушения порядка формирования комиссий референдума; в) нарушения правил проведения агитации и финансирования кампании референдума; г) использование членами и уполномоченными представителями инициативной группы по проведению референдума, руководителями общественных объединений преимуществ своего должностного положения в целях получения желаемого ответа на вопрос, выносимый на референдум; д) установление фактов подкупа участников референдума указанными лицами и общественными объединениями в тех же целях; е) нарушение порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением) и другие нарушения законодательства о референдуме.

Указанные нарушения могут признаваться судом основаниями отмены решения комиссии референдума об итогах голосования, о результатах референдума лишь в том случае, если будет установлено, что эти нарушения (неправомерные действия или бездействие) не позволяют выявить действительную волю участников референдума.

5. Избрание гражданина депутатом представительного органа либо на выборную должность является юридическим результатом конкретных выборов. Избранный кандидат не может нести ответственность за нарушения законодательства о выборах, целью которых было способствовать избранию других кандидатов. В этой связи не могут служить основанием для отмены решения о результатах выборов нарушения комментируемого Федерального закона, которые способствовали избранию либо имели своей целью побудить голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, за списки кандидатов, не принявших участия в распределении депутатских мандатов.

6. В п. 6 комментируемой статьи определены правовые последствия отмены избирательной комиссией или судом решения о результатах выборов в случае, когда допущенные нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей. Такая отмена решения о результатах выборов в обязательном порядке влечет признание результатов выборов по данному избирательному округу недействительными.

7. В п. 7 комментируемой статьи сформулировано правило, согласно которому при проведении выборов по многомандатному избирательному округу нарушения со стороны отдельных кандидатов, указанные в п. 2 комментируемой статьи, могут повлечь отмену решения о результатах выборов только в части, касающейся этих кандидатов. Данное предписание исключает ситуацию, когда правоограничительная мера в виде отмены решения о результатах выборов может применяться в отношении кандидатов, не совершавших нарушения законодательства о выборах.