Научно-практический комментарий к Федеральному закону. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 6 )

2. Основная ответственность за образование избирательных участков, участков референдума возлагается на главу муниципального образования либо лицо, уполномоченное на то представительным органом местного самоуправления, в случаях, когда уставом муниципального образования должность главы не предусмотрена, а также на иные должностные лица в соответствии с требованиями п. 3 и 6 комментируемой статьи. Образование участков перечисленными лицами должно осуществляться по согласованию с соответствующими комиссиями, под которыми следует понимать, как правило, территориальные либо иные комиссии, если это прямо указано в законе. Как и в прежнем Федеральном законе, комментируемая статья определяет, что участки образуются на основании данных о числе избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории участка в соответствии с п. 4 ст. 16 комментируемого Федерального закона. При этом комментируемая статья не устанавливает каких-либо определенных (фиксированных) норм числа избирателей, необходимого для образования избирательного участка и, соответственно, для образования участка референдума. Определяется лишь допустимый верхний предел численности избирателей, участников референдума. Это сделано для того, чтобы не создавать организационных и технических трудностей для избирателей, участников референдума, соответствующих комиссий участкового уровня, других органов, организаций, учреждений и лиц, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, референдума. Комментируемый Федеральный закон гласит, что участки образуются из расчета не более 3000 избирателей, участников референдума на каждом участке. Срок образования избирательных участков установлен таким образом, чтобы обеспечить возможность сформировать участковые комиссии (п. 8 ст. 22 комментируемого Федерального закона).

Пример исчисления срока: День голосования - 16 ноября. В этом случае избирательные участки должны быть образованы не позднее 1 октября.

3. Положения о том, что избирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей, могут не применяться при образовании избирательных участков, участков референдума за пределами территории РФ, которое осуществляется руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории стран пребывания и проживания граждан РФ. Иными словами, в силу местных условий и особенностей постоянного пребывания и жительства граждан РФ на территории иностранных государств, число зарегистрированных на участке избирателей, участников референдума может быть и более 3000. Однако вполне допустима ситуация, при которой число избирателей, участников референдума на образованном участке может быть существенно ниже максимально предусмотренного комментируемой нормой предела численности избирателей, участников референдума.

Граждане, проживающие за пределами территории Российской Федерации, участвуют в выборах в федеральные органы государственной власти, референдуме Российской Федерации. Для обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации граждане, постоянно пребывающие или проживающие за пределами территории Российской Федерации, приписываются к избирательным округам при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Это предусмотрено в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

4. Принципиальное значение для обеспечения гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан имеет соотношение границ избирательных участков и избирательных округов. Это соотношение зависит от того, в какой представительный орган проводятся выборы. Если речь идет о выборах в представительный орган местного самоуправления на территории небольшого муниципального образования, то в пределах границ избирательного участка может находиться несколько избирательных округов (при мажоритарной системе выборов). В других случаях - при выборах представительных органов местного самоуправления в крупных муниципальных образованиях (больших городах, районах) - избирательные участки по своей территории могут быть меньше избирательного округа. Естественно, что при выборах в Государственную Думу, органы государственной власти субъектов РФ в большинстве случаев на территории избирательных округов образуется много избирательных участков. В любом случае их границы в соответствии с требованиями комментируемого пункта не должны пересекать границы избирательных округов.

Как показывает практика, границы территорий подавляющего большинства избирательных участков, образованных однажды, например, на выборах депутатов Государственной Думы, как бы "наследуются" на последующих иных выборах: их образование приобретает традиционный характер. Это обусловлено тем, что демографическая ситуация в городах и сельских поселениях изменяется медленно, и поэтому система участков не требует постоянных и тем более существенных изменений. При всем этом определенные изменения в системе участков будут необходимы всегда, хотя и не столь значительные, чтобы стать неожиданными и тем более неудобными для избирателей и организаторов выборов.

5. Комментируемый пункт закрепляет гарантии участия в выборах, референдумах граждан, находящихся в местах их временного пребывания. В этих целях сохраняется возможность образования участков в больницах, санаториях, домах отдыха, других местах временного пребывания. Кроме того, в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться участки в срок, установленный п. 2 комментируемой статьи, т. е. не позднее чем за 45 дней до дня голосования. При этом в исключительных случаях участки могут в соответствии с комментируемой статьей образовываться в срок не позднее чем за пять дней до дня голосования. Такое допущение совершенно оправдано для судов, находящихся в плавании, полярных станций или для труднодоступных и отдаленных местностей с достаточно малочисленными и стабильными по составу группами избирателей, участников референдума. Оперативное создание избирательных участков в таких местностях может быть вызвано невозможностью, например по погодным условиям, провести там досрочное голосование в соответствии с п. 10 ст. 65 комментируемого Федерального закона. Изготовление избирательной документации в данном случае производится в соответствии с п. 19 ст. 63 комментируемого Федерального закона.

6. Комментируемый пункт полностью сохраняет демократическую норму, согласно которой военнослужащие голосуют на общих участках наравне со всеми избирателями, участниками референдума. И только в случаях, установленных законом, в определенные в нем порядке и сроки могут образовываться участки в воинских частях командирами этих частей.

7. Комментируемый пункт подтверждает приверженность законодателя принципам гласности при образовании избирательных участков, участков референдума. В этой части в прежних редакциях законодатель неоднократно изменял сроки обязательного опубликования сведений об участках и соответствующих участковых комиссиях. Сначала указанные сроки были сокращены с 45 до 30 дней, но в редакции комментируемой статьи эти сроки восстановлены до 40 дней до дня голосования. Представляется, что больший срок является большей гарантией избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, поскольку они получают больше возможностей по времени ознакомиться с публикуемыми сведениями, в частности, с целью внесения предложений по кандидатурам в состав участковых комиссий. Менялись в процессе совершенствования избирательного законодательства и субъекты ответственности за опубликование указанных сведений: первоначально ответственность возлагалась на соответствующую комиссию, а позже и в комментируемом Федеральном законе эта ответственность возложена на главу муниципального образования или на уполномоченное на то лицо при отсутствии в уставе муниципального образования должности его главы.

Нормы комментируемого пункта устанавливают исчерпывающий перечень сведений об участках и участковых комиссиях, подлежащих опубликованию. Указанные сведения должны содержать перечень участков, данные о границах каждого участка, номера каждого участка, места расположения собственно помещения для голосования; места расположения соответствующей участковой комиссии. Порядок доведения указанных сведений в случаях, предусмотренных п. 3 и 5 комментируемой статьи, устанавливается соответствующим законом.

Таким образом, сложившиеся принципы и порядок образования избирательных участков, участков референдума, регулируемые комментируемым Федеральным законом, представляют собой один из демократических институтов организации выборов и референдумов. Этот институт имеет целью обеспечить реализацию гражданами конституционных избирательных прав и права на участие в референдуме и поэтому универсален для всех видов и уровней выборов, референдумов. Комментируемый Федеральный закон установил четкий баланс полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в организации системы избирательных участков, участков референдума, обеспечивающий широкие возможности всестороннего учета местных и региональных особенностей, демографической ситуации и географических условий. Отсюда происходит разнообразие участков по численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, о чем свидетельствует электоральная статистика, публикуемая ЦИК России, на основе обработки данных по каждой избирательной кампании в Российской Федерации.

Глава IV. Избирательные комиссии, комиссии референдума

Статья 20. Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума

1-4. В п. 1 комментируемой статьи определяется институциональная составляющая избирательной системы и системы проведения референдумов в Российской Федерации, т. е. виды специально образуемых органов (избирательные комиссии, комиссии референдума), посредством которых граждане реализуют конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме. Совокупность комиссий обеспечивает подготовку и проведение выборов и референдумов всех уровней, учитывает природу Российской Федерации как федеративного государства, административно-территориальное устройство (деление) субъектов РФ и территориальную организацию местного самоуправления.

В п. 1 комментируемой статьи закреплен исчерпывающий перечень видов избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, а именно: ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии.

По смыслу комментируемой статьи избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента РФ. При проведении референдума Российской Федерации соподчиненность избирательных комиссий, комиссий референдума устанавливается Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов и устанавливаются соответствующим федеральным законом или законом субъекта РФ.

Одной из новелл комментируемого Федерального закона является введение в систему избирательных комиссий нового вида комиссий - ИКМО, полномочия и порядок их образования определены в отдельной статье (ст. 34). ИКМО могут образовываться как в городах, являющихся административными центрами субъектов РФ, так и в других муниципальных образованиях (районах, городах районного подчинения, поселках, сельсоветах). ИКМО, в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, является комиссией, организующей подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, проведение местного референдума. Комментируемым Федеральным законом ИКМО и ТИК включены, наряду с другими комиссиями, в число избирательных комиссий, которые работают на постоянной основе и могут иметь статус юридического лица.

Широкими полномочиями комментируемый Федеральный закон наделяет территориальные (районные, городские и другие) комиссии. Они на своей территории участвуют в организации и проведении выборов как в федеральные органы государственной власти, так и в органы государственной власти субъектов РФ, в проведении референдумов субъектов РФ, а также, в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, в органы местного самоуправления и в проведении местных референдумов.

При проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления в систему избирательных комиссий могут входить окружные избирательные комиссии, которые организуют выборы в пределах соответствующих одномандатных или многомандатных избирательных округов. Согласно п. 1 ст. 25 комментируемого Федерального закона полномочия окружных избирательных комиссий могут возлагаться и на иные избирательные комиссии. Окружные избирательные комиссии не образуются при проведении выборов по единому избирательному округу.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи при проведении соответствующих референдумов ЦИК России, ИКС РФ, ТИК, ИКМО действуют в качестве комиссий референдума. В прежнем Федеральном законе полномочиями комиссий по проведению референдумов наделялись только комиссии, действующие на постоянной основе, а именно ЦИК России и ИКС РФ, теперь такими правами пользуются четыре вида комиссий, действующих на постоянной основе. Иные избирательные комиссии (участковые) могут действовать в качестве таковых (комиссий по проведению референдума) по решению комиссии, организующей выборы, референдум в соответствии с п. 9 комментируемой статьи.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. Эти полномочия органично вытекают из конституционной нормы о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 72), к которым относятся и права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). Объем избирательных прав, подлежащих защите, установлен в п. 28 ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Для защиты избирательных прав граждан комиссиями используются, в частности, такие механизмы, как рассмотрение обращений, поступивших к ним в ходе избирательной кампании, кампании референдума, о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, мониторинг агитационной деятельности, контроль за финансированием избирательных кампаний, кампаний референдума, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников избирательного процесса, участников референдума, участие в приведении региональных законов в соответствие с федеральным законом.

Работа по обращениям о нарушении закона - одна из важнейших сторон деятельности комиссий по обеспечению и защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Комиссии компетентны рассматривать обращения о нарушении не любых законов, а только тех из них, что регулируют указанные права граждан. Каждая комиссия компетентна рассматривать обращения о нарушении законов на тех территориях, на которые распространяется ее юрисдикция. Кроме того, если комиссия не участвует в организации и проведении выборов или референдума в соответствии с законом, она не вправе самостоятельно рассматривать указанные обращения.

Как правило, обращение должно быть рассмотрено той комиссией, которая непосредственно наделена законом правом по контролю за соблюдением соответствующего закона, в том числе вправе принять меры реагирования по обращению: составить протокол об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.3 КоАП), вынести кандидату предупреждение (п. 8 ст. 18 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"), отказать в регистрации кандидата, списка кандидатов (п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона), обратиться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата, об отмене результатов выборов и т. п. (ст. 76 комментируемого Федерального закона). Вышестоящая комиссия вправе направить обращение для рассмотрения в нижестоящую комиссию в случае, если в компетенции последней находится рассмотрение соответствующего обращения. Если комиссия неполномочна рассматривать обращение, она обязана направить его в комиссию, иные органы, компетентные рассмотреть его, сообщив об этом автору обращения.

Практика показывает, что направление в комиссии в период избирательной кампании множества обращений, зачастую по надуманным предлогам или содержащим вымышленные факты, является одной из "негативных" избирательных технологий, имеющих целью дестабилизировать работу комиссий. Поэтому при подготовке и проведении выборов и референдумов комиссиям следует внимательно подходить к организации работы по рассмотрению обращений, отклоняя неправомерные обращения и те, рассмотрение которых находится за пределами компетенции комиссии, четко определять и направлять на основании п. 5 комментируемой статьи обращения в правоохранительные и другие государственные органы для рассмотрения, проверки изложенных фактов нарушения закона и принятия, в случае подтверждения этих фактов, мер реагирования.

Обращения о нарушении закона в смысле комментируемого Федерального закона следует отличать от жалоб на решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, поданных в соответствии с п. 6 и 7 ст. 75 комментируемого Федерального закона: первые касаются нарушений, совершенных всеми субъектами избирательного процесса, физическими и юридическими лицами (кроме комиссий и их должностных лиц); вторые могут быть поданы в вышестоящие комиссии, в ЦИК России, в ИКС РФ и только на решения и действия (бездействие) комиссий, их должностных лиц. Если автор обращения не удовлетворен ходом или результатами рассмотрения его обращения о нарушении закона комиссией, компетентной рассматривать такое обращение, он вправе обжаловать решение, действия, бездействие этой комиссии в вышестоящую комиссию или в суд.

5. Установленная федеральным законом обязанность правоохранительных и иных органов оперативно принимать меры по пресечению нарушений законов о выборах и референдумах в случае обращения к ним соответствующих избирательных комиссий, комиссий референдума призвана обеспечить активную и целенаправленную защиту нарушенных в ходе проведения выборов, референдумов прав граждан РФ. Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации"*(113) (в ред. Федерального закона от 01.01.01 г. N 168-ФЗ) (ст. 8), к правоохранительным органам относятся прокуратура РФ, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы. В качестве иных государственных органов, в которые правомочны обращаться комиссии, следует рассматривать государственные лицензирующие и контролирующие органы, например Минюст России (в части контроля за деятельностью общественных объединений, в том числе политических партий), МПТР России (в части контроля за деятельностью организаций, выпускающих СМИ), Минфин России (в части контроля за деятельностью по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг).

В случае, если комиссия направила обращение в орган, правомочный в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протоколы об административных правонарушениях, последний обязан при наличии факта правонарушения составить соответствующий протокол и направить его в суд. Если обращение направлено в прокуратуру, то следует иметь в виду, что согласно ст. 28.4 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22-5.24 КоАП, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП.

6. В соответствии с комментируемым п. 6 только на избирательные комиссии возложена обязанность по информированию избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Иные органы, организации, граждане вправе проводить информационную деятельность, при этом, если она носит агитационный характер, она должна осуществляться в соответствии с положениями ст. 48-54, 56 комментируемого Федерального закона. Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках (п. 1 ст. 45 комментируемого Федерального закона). Информирование граждан со стороны комиссий заключается, в частности, в публикации информации, прямо предусмотренной комментируемым Федеральным законом (п. 7 и 8 ст. 33, п. 8 ст. 59, п. 3 ст. 61), в опубликовании решений комиссий (п. 2 ст. 30), в использовании для целей, указанных в законе, эфирного времени, предоставленного комиссиям в соответствии с п. 17 ст. 20 комментируемого Федерального закона.

7-8. В п. 7 комментируемой статьи определены правовые основы компетенции, полномочий и порядка деятельности ЦИК России, иных избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации, к которым относятся комментируемый Федеральный закон и иные федеральные законы. Полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов РФ, местных референдумов регулируются комментируемым Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Таким образом, подчеркивается важность федерального участия в регулировании важнейших составляющих статуса избирательных комиссий различного уровня. Если закон субъекта РФ противоречит федеральному закону, то применяются нормы федерального закона (п. 6 ст. 1 комментируемого Федерального закона).

9. Согласно комментируемому п. 9 совмещение полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов различных уровней возможно по решению комиссии, организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании обращения комиссии, организующей выборы, референдум на части этой территории. Комментируемым Федеральным законом введены дополнения о совмещении комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов одного и того же уровня, которое производится по решению комиссии, организующей выборы, референдумы. Комментируемым Федеральным законом введены новые термины: "комиссия, организующая выборы" и "комиссия, организующая референдум" (п. 24 и 41 ст. 2). Если в прежнем Законе для решения вопроса о совмещении комиссиями полномочий требовалось согласование с соответствующими органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, то сейчас этого уже не требуется. Новеллы позволяют гибко и оперативно совмещать полномочия комиссий в целях экономии финансовых и организационных ресурсов.

10-11. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает обязательность решений вышестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума для нижестоящих комиссий. Федеральный законодатель наделил вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума правом отменять решение нижестоящей комиссии, если оно противоречит соответствующему закону либо принято с превышением установленных полномочий. При этом вышестоящая комиссия вправе принять собственное решение по существу вопроса (п. 11). Вышестоящая комиссия также вправе направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено. Для принятия к рассмотрению вопроса и принятия решения об отмене вышестоящей комиссии не требуется какой-либо жалобы. Из содержания понятия "вышестоящая комиссия" (ст. 2 комментируемого Федерального закона) следует, что вышестоящая комиссия вправе отменить незаконное решение любой нижестоящей комиссии и самостоятельно принять решение по существу вопроса.

12-19. Существенно обновленный порядок формирования избирательных комиссий, начиная с ИКС РФ до участковой комиссии, позволяет сделать избирательные комиссии более независимыми от соответствующих органов власти и должностных лиц.

Вынесенное в название статьи понятие "статус" определяет правовое положение избирательных комиссий, комиссий референдума как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов, референдумов. Статус комиссий по отношению к государству определяет их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственных органов Российской Федерации. Как уже отмечалось, система избирательных комиссий, комиссий референдума не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и ИКС РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и законами субъектов РФ. Избирательные комиссии в пределах вышеуказанной компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Новый Федеральный закон обеспечивает независимость комиссий путем существенного расширения круга их полномочий и изменения порядка их формирования. В частности, решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны не только для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений и органов местного самоуправления, но и для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

Установленный федеральным законом порядок финансирования деятельности ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, ТИК, действующих на постоянной основе, делает их независимыми в финансовом отношении от органов исполнительной власти и должностных лиц. Расходы комиссий по подготовке и проведению выборов, обеспечению их полномочий производятся за счет средств соответствующего бюджета - федерального, регионального или местного.

Одновременно в п. 15 комментируемой статьи предусмотрена обязанность ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, ТИК представлять отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на обеспечение их деятельности, проведение выборов и референдумов, в порядке, установленном законодательством РФ.

На практике при проведении выборов и референдумов независимость избирательных комиссий, комиссий референдума не только не исключает, но и предполагает их тесное взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления, государственными предприятиями, учреждениями и организациями с государственным участием при решении таких вопросов, как регистрация (учет) избирателей, выделение необходимых помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, бесплатного эфирного времени, решении других вопросов. Обязанность указанных органов и их должностных лиц оказывать избирательным комиссиям, комиссиям референдума содействие в реализации их полномочий закреплена в п. 16, 17 и 18 комментируемой статьи.

В комментируемой статье отдельным пунктом (п. 19) введена норма, по которой государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе организации, осуществляющие телерадиовещание, и (или) редакции периодических печатных изданий, а также их должностные лица обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования - немедленно. Указанные сведения и материалы предоставляются комиссиям бесплатно, в том числе и в случаях, когда иным субъектам информация предоставляется на платной основе (ст. 8 Федерального закона от 01.01.01 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(114)). Данная норма имеет особое практическое значение, поскольку избирательным комиссиям в период избирательных кампаний, кампаний по проведению референдумов приходится в сжатые сроки решать большой круг вопросов, связанных с обеспечением и защитой избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (проверкой достоверности предоставленной им информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках; проверкой достоверности сведений, содержащихся в финансовых отчетах кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков).

Статья 21. Порядок формирования и статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

1-4. В п. 1 комментируемой статьи определено правовое положение ЦИК России в системе государственных органов Российской Федерации. ЦИК России не входит ни в одну из ветвей государственной власти, указанных в ст. 10 Конституции РФ; Комиссия является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами*(115). Кроме того, комментируемый Федеральный закон рассматривает ЦИК России как коллегию уполномоченных лиц, назначаемых в установленном порядке на определенный срок (п. 3 и 4 комментируемой статьи) и как коллегиальный орган (п. 1 ст. 28).

Согласно п. 2 комментируемой статьи ЦИК России действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Общее понятие юридического лица дано в ст. 48-65 ГК РФ. Исходя из положений ст. 50 и 120 ГК РФ ЦИК России как субъект гражданско-правовых отношений является некоммерческой организацией учреждением. При этом следует иметь в виду, что Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу в 1993 г. была учреждена Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1505*(116), а Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 2227 "О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации"*(117) Центральная избирательная комиссия по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу в 1993 г. была преобразована в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Затем статус и наименование ЦИК России были закреплены в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", в последующем - в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в настоящее время они утратили свою силу в связи с принятием комментируемого Федерального закона, который и следует юридически рассматривать в качестве учредительного документа ЦИК России).

В целом вышеуказанные элементы статуса ЦИК России составляют единое целое, и в этой связи статус Комиссии как федерального государственного органа, действующего на постоянной основе, являющегося юридическим лицом, следует рассматривать как организационно-правовое выражение статуса ЦИК России как коллегиального органа.

ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, а также комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации. В пределах своих полномочий ЦИК России не зависима от органов государственной власти, а принятые в пределах ее компетенции акты и решения обязательны для федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума.

В п. 3 комментируемой статьи определены, во-первых, общий срок полномочий ЦИК России как коллегиального органа (он составляет четыре года и исчисляется со дня первого заседания комиссии, с этого же дня прекращается срок полномочий ЦИК России предыдущего состава); во-вторых, особенности истечения срока полномочий комиссии. Так, если прежняя редакция комментируемого Федерального закона не регламентировала ситуацию, когда окончание срока полномочий ЦИК России приходилось на период проведения назначенных федеральных выборов, референдума Российской Федерации, то комментируемый п. 3 восполняет этот пробел. Если срок полномочий ЦИК России истекает в период федеральной избирательной кампании (п. 19 ст. 2 комментируемого Федерального закона), в период со дня назначения референдума Российской Федерации, срок ее полномочий продлевается до представления комиссией палатам Федерального Собрания Российской Федерации финансового отчета о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума, и сведений о поступлении и расходовании средств кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп, избирательных объединений, общественных объединений, инициировавших проведение референдума, но не более срока, установленного федеральными законами, для представления указанных документов. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Государственной Думы. Постоянная основа деятельности ЦИК России, т. е. непрерывность ее полномочий, обеспечивается положениями п. 2 и 3 ст. 28 комментируемого Федерального закона.

Установленная в п. 4 комментируемой статьи процедура назначения 15 членов ЦИК России не претерпела существенных изменений по сравнению с механизмом, закрепленным в прежней редакции комментируемого Федерального закона. Государственная Дума назначает пять членов ЦИК России из числа кандидатур, предлагаемых фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами Государственной Думы. При этом от одного депутатского объединения может быть назначено не более одного представителя. В соответствии с Регламентом Государственной Думы*(118) назначение производится на сессии, ближайшей к дню истечения срока полномочий ЦИК России. Перед голосованием проводится обсуждение кандидатур, предложенных в состав ЦИК России; депутаты вправе высказать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам, при этом преимущественное право на выступление имеют представители депутатских объединений и комитетов Государственной Думы; в случае необходимости кандидаты могут ответить на вопросы депутатов (обсуждение вопросов не должно превышать 30 минут). Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно, в порядке, предусмотренном Регламентом. Если депутатами, депутатскими объединениями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными в состав ЦИК России считаются первые пять кандидатов, которые набрали наибольшее и достаточное число голосов депутатов. По принятому Государственной Думой решению оформляется соответствующее постановление.

Другие пять членов ЦИК России назначаются Советом Федерации.

В порядке, установленном Регламентом Совета Федерации*(119), кандидатуры для назначения в состав ЦИК России предлагаются Совету Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти и высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, которые направляют в Совет Федерации соответствующие решения. Вопрос о назначении в состав ЦИК России включается в повестку дня заседания палаты. В порядке, установленном Советом Федерации, списки кандидатур, предложенных для назначения в состав ЦИК России, формируются по группам субъектов РФ. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур. По кандидатурам, предложенным для назначения в состав ЦИК России, проводится тайное голосование. Голосование может проводиться в один или в два этапа. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. Если хотя бы одной из групп субъектов РФ предложено более одной кандидатуры, то голосование осуществляется в два этапа. На первом этапе проводится тайное голосование по установлению очередности включения в списки (бюллетени) для тайного голосования по назначению в состав ЦИК России кандидатур из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов Российской Федерации. По результатам голосования на первом этапе кандидатуры в списках, сформированных по группам субъектов РФ, располагаются в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур. Голосование на втором этапе проводится в один или несколько туров и считается законченным, когда назначены все пять кандидатов, а также когда проведено голосование по всем предложенным кандидатурам. В списки (бюллетени) для тайного голосования в каждом из последующих туров вносятся кандидатуры от каждой из групп субъектов РФ, по которым член ЦИК России не был назначен. Количество кандидатур, включенных в списки (бюллетени) для тайного голосования, в каждом из туров не может превышать число вакантных мест. Голосование по каждой кандидатуре, включенной в список (бюллетень) для тайного голосования, проводится отдельно. В каждом последующем туре в список (бюллетень) для тайного голосования не может вноситься кандидатура, по которой проводилось голосование в предыдущем туре; голосование по кандидатурам из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов РФ, проводится последовательно в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур на первом этапе. Если по результатам всех проведенных голосований один или несколько членов ЦИК России не назначены, процедура назначения повторяется, начиная с предложения кандидатур. Назначенным на должность члена ЦИК России с правом решающего голоса считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность членов ЦИК России оформляется постановлением Совета Федерации.

Остальные пять членов ЦИК России назначаются указом Президента РФ.

5. Все члены ЦИК России с правом решающего голоса в соответствии с п. 5 комментируемой статьи должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Эта норма, как и многие другие, связанные с порядком формирования ЦИК России, не изменялась с 1994 г., т. е. с момента принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", хотя при обсуждении его новых редакций депутатами Государственной Думы неоднократно вносились поправки, ставящие целью устранить это квалификационное требование закона к членам ЦИК России с правом решающего голоса. Контраргументы сторонников сохранения комментируемой нормы сводятся к следующему: учитывая особый статус ЦИК России и полномочия Комиссии по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, обеспечению единообразного применения комментируемого Федерального закона, наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права для членов этого коллегиального и правоприменительного органа является одной из основных гарантий профессионального исполнения обязанностей членами ЦИК России, соответствия закону принимаемых ими решений, определенной защитой от политической ангажированности в работе. Сказанное подтверждается и практикой работы Комиссии начиная с 1995 г., когда она впервые была сформирована с учетом указанного требования комментируемого Федерального закона (необходимо также отметить, что указанное требование является единственным квалификационным требованием к кандидату в члены ЦИК России).

6. Члены ЦИК России организуют свою работу по конкретным направлениям, определенным Регламентом Комиссии, несут ответственность за результаты работы по этим направлениям. Следует подчеркнуть, что федеральный законодатель определил Регламент ЦИК России в качестве нормативного акта, детально регулирующего порядок деятельности Комиссии как коллегиального органа. В соответствии с этим Регламентом организацию работы Комиссии осуществляет ее Председатель, а именно: созывает и ведет заседания Комиссии, осуществляет общее руководство деятельностью аппарата Комиссии, дает поручения членам Комиссии, представляет Комиссию в отношениях с государственными органами, должностными лицами, международными организациями, общественными объединениями, является распределителем финансовых средств, обладает рядом других полномочий*(120).

7. ЦИК России правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава. На свое первое заседание Комиссия собирается не позднее чем на пятнадцатый день после вынесения последнего по времени решения федеральных органов государственной власти о назначении членов ЦИК России, но не ранее истечения срока полномочий Комиссии прежнего состава. Заседание ЦИК России является правомочным, если на нем присутствует не менее 10 членов с правом решающего голоса. Первое заседание ЦИК России в соответствии с Регламентом открывает и ведет, до избрания Председателя, старейший по возрасту из присутствующих член Комиссии с правом решающего голоса. Члены ЦИК России на первом заседании из своего состава тайным голосованием избирают Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России. Для этого члены Комиссии открытым голосованием образуют счетную комиссию из трех членов Комиссии.

Первым избирается Председатель ЦИК России. Члены Комиссии выдвигают кандидатов на эту должность. Самоотвод принимается без обсуждения. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, после чего Комиссия по предложению счетной комиссии открытым голосованием утверждает текст бюллетеня для тайного голосования. Избранным на должность Председателя ЦИК России по результатам тайного голосования считается кандидат, за которого подано восемь или более голосов членов Комиссии. Если в список для голосования было включено более двух кандидатов на должность Председателя и ни один из кандидатов не получил необходимого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования. Для этого в бюллетень включаются фамилии, имена и отчества двух членов Комиссии, получивших в первом туре наибольшее число голосов. Второй тур голосования проводится в том же порядке, что и первый. В каждом из перечисленных случаев на основании протокола счетной комиссии принимается соответствующее постановление Комиссии.

Избрание заместителя Председателя и секретаря Комиссии проводится последовательно с соблюдением процедур, применяемых для избрания Председателя ЦИК России.

8. В соответствии с комментируемым п. 8 ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, а также комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации, т. е. комиссией, на которую, согласно п. 24 и 41 ст. 2 комментируемого Федерального закона, федеральным законом возложено руководство деятельностью всех комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов и референдума. Реализуя положения федерального законодательства о выборах и референдуме, Комиссия осуществляет правоприменительную и нормотворческую деятельность.

Новое федеральное избирательное законодательство наделяет ЦИК России широкими полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением законодательства при подготовке и проведении федеральных выборов и референдума Российской Федерации, обеспечению единообразного применения федеральных законов всеми участниками избирательного процесса, референдума Российской Федерации. В соответствии с предписанием федеральных законов о выборах ЦИК России регистрирует избирательные блоки, заверяет федеральные списки кандидатов и списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками по одномандатным избирательным округам, регистрирует федеральные списки кандидатов и кандидатов на должность Президента РФ, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц; устанавливает форму списка избирателей, форму избирательных бюллетеней, единый порядок обработки итогов голосования и определения итогов выборов; утверждает текст избирательного бюллетеня на русском языке для голосования по федеральному избирательному округу и форму избирательного бюллетеня для голосования по одномандатным избирательным округам; распределяет средства, выделенные из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения федеральных выборов и референдума, обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ, и контролирует их целевое использование; устанавливает порядок документооборота; рассматривает жалобы, заявления на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, их должностных лиц и принимает по ним мотивированные решения; осуществляет иные действия предусмотренные федеральными законами.

Федеральные законы о выборах также предписывают ЦИК России принимать ряд инструктивных документов в рамках взаимодействия с иными государственными органами. К ним относятся, в частности, инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов; нормативные акты, регулирующие порядок финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации; порядок передачи документов в архив. Нормативные и иные акты ЦИК России обязательны для соответствующих участников избирательного процесса.

К решениям ненормативного характера относятся акты, связанные с выполнением предписаний федерального избирательного законодательства о совершении тех или иных избирательных процедур и избирательных действий.

9. ЦИК России наделена полномочиями, позволяющими ей активно участвовать в решении вопросов, связанных не только с проведением выборов и референдумов в Российской Федерации, но и с дальнейшим совершенствованием избирательной системы. Наиболее важное из них - осуществление контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Этому направлению деятельности ЦИК России уделяет первостепенное значение, поскольку оно непосредственно затрагивает конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме.

Эти контрольные функции Комиссия осуществляет по нескольким направлениям. Прежде всего Комиссия постоянно отслеживает состояние законодательства субъектов РФ о выборах и референдумах, при этом используя свои полномочия (п. 14 комментируемой статьи), в соответствии с которыми она вправе давать заключения о соответствии законов субъектов РФ комментируемому Федеральному закону. Контрольную деятельность по соблюдению конституционных прав граждан ЦИК России осуществляет в соответствии с положениями своего Регламента, обеспечивая единообразное применение федерального законодательства о выборах, осуществляет контрольные проверки деятельности избирательных комиссий, заслушивает сообщения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанные с оказанием комиссиям содействия в реализации их полномочий. При этом по решению комиссии к изучению данных вопросов могут привлекаться, помимо членов ЦИК России, работников ее аппарата, представители ИКС РФ, ученые и специалисты в области избирательного права. В целях осуществления контроля за соблюдением избирательных прав граждан, а также для обобщения практики проведения региональных выборов ЦИК России может запрашивать от ИКС РФ необходимую информацию о ходе выборов в субъектах РФ.

С учетом современного развития вычислительной техники и телекоммуникаций ЦИК России разрабатывает стандарты технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, и требования к его эксплуатации, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство типового технологического оборудования. ЦИК России обеспечила реализацию двух федеральных целевых программ, а именно: 1) по развитию ГАС "Выборы", что дает возможность использовать не только традиционные процедуры в процессе обработки избирательной информации, но и новые прогрессивные избирательные технологии, основанные на возможностях ГАС "Выборы"; 2) по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов. В настоящее время ЦИК России, в рамках установленных Федеральным законом "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" полномочий, осуществляет меры по использованию, эксплуатации и развитию ГАС "Выборы".

В рамках реализации Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации был создан Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК России и его региональные структуры, осуществляющие на регулярной основе учебу членов избирательных комиссий, а также других участников избирательного процесса. Для организаторов выборов подготовлены и изданы программы обучения и переподготовки, комплексные методические сборники, созданы специальные учебные видеофильмы, другие наглядные пособия. В связи со значительным ростом количества высших учебных заведений, в которых изучается курс "Избирательное право", для студентов этих вузов массовым тиражом в 1999 г. издан подготовленный Научно-методическим советом при ЦИК России учебник "Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации" (в 2003 г. - его 2-е издание, исправленное и дополненное). В 2000 г. постановлением ЦИК России утвержден Комплекс мер по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации на  гг., который был принят в связи с окончанием срока действия указанной Федеральной целевой программы.

Реализация полномочий по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума требует от ЦИК России взаимодействия с МПТР России в решении вопросов по выработке государственной политики в области СМИ.

Обеспечение единого порядка установления итогов голосования, определения итогов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов обеспечивается путем издания нормативных актов, регулирующих порядок использования ГАС "Выборы".

Правовая, методическая, организационно-техническая помощь избирательным комиссиям оказывается в форме издания методических рекомендаций, разъяснений по отдельным вопросам применения законодательства*(121).

Меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределение средств, выделенных ЦИК России из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, деятельности избирательных комиссий и осуществления их полномочий, контроль за целевым использованием указанных средств, а также соблюдением требований федерального законодательства при финансировании избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума осуществляются ЦИК России в соответствии со ст. 57, 59 и 60 комментируемого Федерального закона.

ЦИК России развивает международные контакты с центральными избирательными органами других стран*(122). ЦИК России входит в Ассоциацию организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ), объединяющую государственные избирательные органы, ответственные за подготовку и проведение выборов в странах названного региона. АОВЦВЕ является одной из ведущих международных организаций, проводящих большую работу по выработке международных избирательных стандартов, проведению международного наблюдения на выборах. АОВЦВЕ предоставлен консультативный статус в Совете Европы.

10. Обновленное федеральное избирательное законодательство возлагает на ЦИК России не только реализацию, но и защиту избирательных прав граждан в широком смысле этого слова. В п. 9 (подп. "к") и 10 комментируемой статьи ЦИК России представлено право рассматривать жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации, а также ИКС РФ в случае, если проводятся выборы в органы власти субъектов РФ, референдум субъекта РФ, выборы в органы местного самоуправления, местный референдум, и принимать по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения. Так, в порядке, предусмотренном п. 6 и 7 ст. 75 комментируемого Федерального закона, ЦИК России вправе отменить обжалуемое решение полностью или частично (признать незаконными действия (бездействие), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу) или самой принять решение по существу.

11-12. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи ЦИК России в пределах ассигнований, предусмотренных ей федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в соответствии с законодательством РФ, определяет размер и устанавливает порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности: Федерального центра информатизации при ЦИК России (ст. 9 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"); Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России (распоряжение Президента РФ от 1 ноября 1994 г. N 558-рп*(123)).

Организация совместно с федеральными органами государственной власти, ИКС РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участие ЦИК России в осуществлении этой регистрации (учета) осуществляется в соответствии со ст. 16 комментируемого Федерального закона.

13. Комментируемый п. 13 наделяет ЦИК России правом нормотворческой деятельности по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах.

14. В соответствии с комментируемым п. 14 ЦИК России предоставлено право давать заключения о соответствии законов субъектов РФ о выборах комментируемому Федеральному закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ. На этой основе ЦИК России практически участвует в реализации п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, еще раз подчеркивается федеративная природа системы избирательных комиссий в Российской Федерации и указывается один из возможных путей обеспечения конституционных положений о разграничении предметов ведения.

15. ЦИК России имеет свой официальный печатный орган - журнал "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", в котором официально публикует свои нормативные акты. Указанный журнал также предназначен для публикации федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных материалов по вопросам избирательного права и избирательного процесса.

Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий

В отличие от ранее действующего закона в комментируемой статье выделены общие условия формирования всех избирательных комиссий, а особенностям формирования и кругу полномочий каждой из них посвящена отдельная статья.

1. В комментируемом п. 1 определены субъекты избирательного процесса, на основе предложений которых формируются составы избирательных комиссий всех уровней, за исключением ЦИК России, т. е. ИКС РФ, ИКМО, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий.

Состав субъектов, наделенных правом вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, претерпел определенные изменения в связи с принятием Федерального закона "О политических партиях" и внесением на этой основе изменений в Федеральный закон "Об общественных объединениях". В соответствии с вышеназванными федеральными законами с 14 июля 2003 г. прекращают свою самостоятельную организационно-правовую и политическую жизнь такие виды общественных объединений, как политические общественные организации и политические общественные движения, ранее являвшиеся одними из основных (главных) участников избирательного процесса. Главными участниками избирательного процесса становятся политические партии.

Комментируемый п. 1 среди субъектов, имеющих право вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, выделяет:

а) политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Порядок допуска к распределению депутатских мандатов федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, установлен ст. 84, 86 и 99 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

На выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва (14 декабря 2003 г.) к распределению депутатских мандатов должны быть допущены федеральные списки кандидатов, получившие пять и более процентов голосов избирателей, таких списков должно быть не менее трех, и за них в совокупности должно быть подано более 50% голосов избирателей. Если вышеуказанные условия не будут выполнены, то пятипроцентный "барьер" понижается.

До проведения распределения депутатских мандатов между списками кандидатов по результатам выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва с учетом п. 2 ст. 84 Федерального закона от имени избирательных объединений "Коммунистическая партия РФ" и "Объединение "ЯБЛОКО", допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе третьего созыва (декабрь 1999 г.), предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий вправе вносить политические партии: "Коммунистическая партия РФ" и "Российская демократическая партия "ЯБЛОКО".

Решение о предложении кандидатур в состав соответствующих избирательных комиссий от политической партии вносит полномочный (руководящий) орган партии в соответствии с ее уставом. Региональные отделения, иные структурные подразделения партии могут вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий в том случае, если уставом партии им делегировано право самостоятельно принимать участие в решении вопросов, связанных с выборами на соответствующей территории, либо если право вносить предложения по кандидатурам им делегировано полномочным (руководящим) органом партии. При этом решение принимается органом регионального отделения, иного структурного подразделения, полномочным принимать такое решение. Указанные полномочные органы могут быть прямо определены в уставе партии, либо решение этого вопроса может быть возложено на какой-либо руководящий орган партии. Все вышеуказанные документы, в том числе по делегированию полномочий, должны быть оформлены в письменном виде и подписаны уполномоченными (руководящими) лицами партии (ее структурных подразделений) в соответствии с уставом. Необходимо иметь в виду, что после регистрации политической партии, созданной путем преобразования из общероссийской политической общественной организации (движения), региональные отделения также должны быть зарегистрированы в качестве региональных отделений политической партии для того, чтобы иметь право вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, поскольку с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о политической партии та общественная организация (движение), региональными отделениями которой они были, с этого момента исключается из реестра, т. е. перестает существовать*(124);

б) избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Определение избирательного блока дано в п. 29 ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Допуск к распределению депутатских мандатов федеральных списков кандидатов, выдвинутых избирательными блоками, осуществляется на равных основаниях со списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями в соответствии со ст. 84, 86 и 99 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Согласно п. 8 ст. 35 комментируемого Федерального закона избирательный блок при его создании обязан уполномочить орган избирательного блока или одно из входящих в него избирательных объединений выступать от его имени, в том числе по вопросу внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий всех уровней. Решение о предложении кандидатур принимается тем органом (органами), который был определен на съезде представителей избирательных и общероссийских общественных объединений, создающих соответствующий избирательный блок. При этом порядок подготовки и принятия решения по предложению кандидатур может быть обусловлен в соглашении о создании избирательного блока. Необходимо иметь в виду, что в ранее действовавшем Федеральном законе подобной обязывающей нормы не было; решение о предложении кандидатур в состав избирательных комиссий от избирательного блока, созданного до вступления в силу комментируемого Федерального закона, принимает орган избирательного блока либо по его поручению один из органов, входящих в избирательный блок избирательных объединений, признававшихся таковыми в соответствии с Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см. п. 2 ст. 84 комментируемого Федерального закона).

В результате выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 г. в распределении депутатских мандатов приняли участие федеральные списки кандидатов четырех избирательных блоков.

До распределения депутатских мандатов между списками кандидатов по результатам выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва предложения по кандидатурам в состав комиссий вправе вносить уполномоченные органы следующих избирательных блоков:

1) избирательный блок "Межрегиональное движение "ЕДИНСТВО" ("МЕДВЕДЬ")", его руководящим постоянно действующим органом является Координационный комитет. Избирательный блок создан следующими избирательными объединениями: Общероссийское политическое общественное движение "Российское движение "Поколение Свободы", Общероссийская политическая общественная организация "Российская христианско-демократическая партия" (Российская христианско-демократическая партия), Общероссийское политическое общественное движение "Рефах" ("Благоденствие"), Общероссийская общественно-политическая организация "Народно-патриотическая партия", Общероссийское общественное политическое движение "Моя семья", Общероссийская политическая общественная организация "Всероссийский союз поддержки и содействия малому и среднему бизнесу", Общероссийское политическое общественное движение "В поддержку независимых депутатов";

2) избирательный блок "ОТЕЧЕСТВО - ВСЯ РОССИЯ", его руководящий орган Координационный совет. В состав избирательного блока вошли: Общероссийская политическая общественная организация "Отечество", Общероссийская политическая общественная организация "Регионы России", Общероссийское политическое общественное движение "За равноправие и справедливость", Общероссийская общественная организация - политическая партия "Аграрная партия России", Общероссийская общественная организация "Политическая партия "Союз христианских демократов России";

3) избирательный блок "БЛОК ЖИРИНОВСКОГО" - создан Общероссийской общественной политической организацией "Российский союз свободной молодежи" и Общероссийской политической общественной организацией "Партия духовного возрождения России" (ПДВР). Руководящим органом избирательного блока является Совет блока;

4) что касается четвертого избирательного блока - "Союз правых сил" (СПС), то до принятия Федерального закона "О политических партиях" все избирательные объединения, создавшие данный избирательный блок, приняли решение о самоликвидации с учетом учреждения новой общероссийской политической общественной организации, преобразованной впоследствии в политическую партию "Союз правых сил", которая и правомочна, в силу положений п. 2 ст. 84 комментируемого Федерального закона, по решению уполномоченного на то органа избирательного блока с одноименным наименованием вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий от имени избирательного блока;

в) политические партии, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. В названном качестве политическая партия, избирательный блок могут выступать лишь в тех субъектах РФ, где выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ либо в одну из его палат проведены по пропорциональной системе (по спискам кандидатов) (см. п. 16 ст. 35 и п. 6 ст. 80 комментируемого Федерального закона). На сегодняшний день пропорциональная система выборов использовалась при формировании законодательных (представительных) органов власти четырех субъектов РФ - Красноярского края, Калининградской, Псковской и Свердловской областей. Решение по предложению кандидатуры должно быть принято либо органом, соответствующим уровню избирательной комиссии, либо вышестоящим органом. Полномочия органа, представившего кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии, должны быть подтверждены документально (копия устава, решение руководящего органа и т. п.).

Политическим партиям, избирательным блокам, допущенным к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти (парламентские политические партии), отдается приоритет и квота не менее чем в одну вторую от общего числа членов ИКС РФ, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти (п. 7 ст. 23, п. 5 ст. 25 комментируемого Федерального закона).

Помимо парламентских политических партий, избирательных блоков к субъектам права выдвижения кандидатур в состав избирательных комиссий законодательно отнесены и все иные общественные объединения. Это означает, что кандидатуры могут предлагаться общественными объединениями, созданными в любой организационно-правовой форме. Согласно ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" это могут быть:

1) политические партии, созданные в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях", но по результатам выборов (голосования) не допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ;

2) общественные организации, созданные и отвечающие требованиям вышеназванного Федерального закона (ст. 8, 14-23 и другие), ГК РФ (ч. 3 ст. 50, ст. 117), Федерального закона от 01.01.01 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ч. 3 ст. 2, ст. 6)*(125);

3) общественные движения;

4) общественные фонды (ст. 10 Федерального закона "Об общественных объединениях"; ч. 3 ст. 50 ГК РФ; ч. 3 ст. 2, ст. 7 Федерального закона "О некоммерческих организациях");

5) общественные учреждения (ст. 11 Федерального закона "Об общественных объединениях"; ст. 120 ГК РФ; ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях");

6) органы общественной самодеятельности (ст. 12 Федерального закона "Об общественных объединениях"; ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также законодательные акты субъектов РФ, нормативные акты (уставы) органов местного самоуправления).

Решение о предложении кандидатур в состав избирательных комиссий общественными объединениями принимается полномочными (руководящими) органами в соответствии с уставами этих объединений. При этом следует иметь в виду:

а) в соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественное объединение вправе не регистрироваться и соответственно не иметь прав юридического лица, однако согласно нормам избирательного законодательства такие объединения являются субъектами, наделенными правом внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий;

б) региональные и местные отделения общероссийского (межрегионального) общественного объединения вправе не принимать свой устав и действовать на основании устава того общественного объединения, отделением которого они являются. В этом случае региональное отделение обладает всеми правами общественного объединения на соответствующей территории, кроме исключительных полномочий, определенных уставом для руководящих центральных органов (права юридического лица в этом случае указанные отделения приобретают по уведомлению органов юстиции центральным руководящим органом объединения с момента государственной регистрации общественного объединения);

в) в отношении отдельных видов общественных объединений (профессиональных союзов, благотворительных и других объединений) нормы вышеназванного Федерального закона применяются только в той части правоотношений, в которой они не урегулированы специальными законами об этих видах общественных объединений. В связи с этим при предложении кандидатур в состав избирательных комиссий эти объединения должны действовать в соответствии со специальными законами, в частности Федеральным законом от 01.01.01 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. от 01.01.01 г. N 31-ФЗ, от 01.01.01 г. N 112-ФЗ, от 01.01.01 г. N 116-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. N 3-П)*(126); Федеральным законом от 01.01.01 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"*(127) (в ред. от 01.01.01 г. N 31-ФЗ, от 01.01.01 г. N 112-ФЗ);

г) межрегиональные общественные объединения в соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об общественных объединениях" вправе вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий на уровне своих руководящих (полномочных) органов либо на уровне полномочных органов структурных подразделений (организации, отделения, филиалы, представительства) только в пределах территории тех субъектов РФ, где таковые структурные подразделения существуют.

Региональные общественные объединения осуществляют свою деятельность в пределах территории одного субъекта РФ. Деятельность местного общественного объединения ограничена пределами территории органа местного самоуправления.

2. В комментируемом п. 2 дополнительно к перечисленным в п. 1 указан еще один субъект внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий, а именно: в состав ИКМО, окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, территориальные, участковые избирательные комиссии предложения по кандидатурам вправе вносить избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления. Возможность формирования представительного органа местного самоуправления с использованием пропорциональной системы на основе единых списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, предусмотрена в п. 59 ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Указанным избирательным объединениям наряду с политическими партиями, избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти, отдается приоритет и квота не менее чем в одну вторую от общего числа членов комиссий, перечисленных в комментируемом пункте (п. 8 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Федерального закона).

3. В комментируемом п. 3 содержится гарантия сохранения за избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов и допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления последнего созыва, по внесению предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий в случае досрочного прекращения полномочий перечисленных выше органов государственной власти и органов местного самоуправления (в связи с роспуском, иными обстоятельствами, предусмотренными законодательством), в том числе рассмотрению данных предложений в приоритетном (обязательном) порядке. При этом порядок представления предложений по кандидатурам такой же, как и при обычных обстоятельствах (см. п. 1, 2 комментируемой статьи, а также п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27).

4. В комментируемом п. 4 содержится требование к органу, назначающему членов комиссий, и ко всем субъектам предложения кандидатур не назначать и не предлагать более одной кандидатуры (одного представителя) в состав одной комиссии, чем обеспечивается равенство прав и возможностей всех субъектов по представительству в избирательных комиссиях, в том числе тех из них, кто имеет приоритетное право на указанное представительство. При этом предлагаемая политической партией, избирательным блоком, избирательным объединением, общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий. Ответственность за соблюдение этих требований несет предлагающая сторона и предлагаемое в качестве кандидатуры лицо. Вместе с тем комментируемая норма сформулирована таким образом, чтобы не препятствовать политической партии, иному общественному объединению, избирательному блоку предлагать в сроки, установленные законом в соответствии с п. 8 комментируемой статьи, иную кандидатуру в случае, если ранее предложенная кандидатура оказалась не соответствующей требованиям, установленным комментируемым Федеральным законом.

5. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 2 и 3) установил, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, при этом под государственной должностью государственной службы понимается государственная должность категории "Б" или "В", включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 33*(128). Кроме того, Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981*(129) утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы, которые являются соответствующими разделами вышеупомянутого Реестра. Вместе с тем в настоящее время планируется реформирование системы государственной службы, в связи с чем не исключается изменение содержание понятия "государственный служащий".

Согласно ст. 2 и 7 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальными служащими не являются депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. Согласно ст. 8 указанного Федерального закона муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

6. Комментируемый п. 6 содержит гарантию, согласно которой гражданин не может быть назначен в состав комиссии без его согласия. На практике в интересах субъектов права внесения кандидатур для назначения в состав комиссий следует заранее получить такое согласие, чтобы исключить ситуацию, когда предложение не сможет быть учтено.

7. Изложенный в комментируемом п. 7 компенсационный механизм назначения состава или части состава избирательных комиссий всех уровней, начиная с ИКС РФ, гарантирует организацию и проведение выборов, референдума правомочными органами (избирательными комиссиями, комиссиями референдума). Особое значение комментируемая норма имеет в случаях, когда соответствующая избирательная комиссия образуется вновь, например, при образовании нового муниципального образования, когда орган местного самоуправления отсутствует и необходимо проводить его выборы.

8. Впервые установленные в комментируемом п. 8 "рамочные" сроки для приема предложений в состав избирательных комиссий гарантируют права субъектов, правомочных вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий, и, в первую очередь, указанных в п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 5 и 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Федерального закона. Орган, правомочный принимать решение о назначении членов комиссии, не вправе принять решение о формировании комиссии до истечения срока, установленного в соответствии с комментируемым пунктом, даже если поступивших предложений уже достаточно (по количеству) для назначения всего состава комиссии.

Конкретные сроки для приема предложений должны устанавливаться соответствующим федеральным законом, законом субъекта РФ и могут превышать сроки, указанные в комментируемом пункте. Так, из положений ст. 14 и 22 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следует, что срок для приема предложений в состав участковых комиссий начинает исчисляться с момента опубликования списка избирательных участков и не может быть менее 15 дней.

Если законом сроки не установлены, то должны применяться сроки, установленные непосредственно в комментируемом пункте.

Статья 23. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

1-4. В комментируемой статье закреплен правовой статус ИКС РФ. Статус ИКС РФ определяется комментируемым Федеральным законом аналогично статусу ЦИК России как государственного органа, действующего на постоянной основе, а также как коллегиального органа и юридического лица (см. комментарий к п. 1-4 ст. 21), за исключением положения о том, что ЦИК России является федеральным государственным органом, тогда как ИКС РФ является государственным органом субъекта РФ.

Документами, регулирующими статус ИКС РФ, помимо комментируемого Федерального закона, являются конституции (уставы), законы соответствующих субъектов РФ. В большинстве субъектов РФ приняты специальные законы об ИКС РФ.

Особенностью статуса ИКС РФ является то, что они являются не только комиссиями, организующими выборы органов государственной власти и референдумы субъектов РФ, но также и комиссиями, которые в соответствии с Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", федеральными законами "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" принимают участие в подготовке и проведении федеральных выборов и референдума Российской Федерации. Закрепленная в законе подсистема избирательных комиссий - государственных органов позволяет эффективно решать вопросы обеспечения единого конституционно-правового пространства в сфере осуществления избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Комментируемый Федеральный закон содержит ряд норм, которые учитывают эту особенность, в частности п. 14 ст. 20, п. 9 комментируемой статьи, п. 4 ст. 28, п. 7 ст. 75.

Срок полномочий ИКС РФ, установленный комментируемым Федеральным законом, составляет четыре года. Данный срок позволяет комиссиям надлежащим образом организовать подготовку и проведение как федеральных, так и региональных выборов (срок полномочий Президента РФ, депутатов Государственной Думы, а также большинства законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления составляет четыре года), обеспечивает стабильность избирательной системы Российской Федерации.

Количественный состав ИКС РФ не может быть менее 10 и более 14 членов с правом решающего голоса. Конкретное количество ее членов устанавливается субъектом РФ самостоятельно в конституции (уставе), законе субъекта РФ. При этом следует учитывать, что количественный состав членов комиссии может устанавливаться вне зависимости от количества избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта РФ. Исходя из положений п. 6 комментируемой статьи, количественный состав ИКС РФ должен равняться четным числам, а именно: 10, 12 или 14 членам, иначе будет нарушен принцип равенства законодательной (представительной) и исполнительной власти при формировании состава комиссии.

5-9. Формирование ИКС РФ осуществляется следующим образом: половина членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, другая половина - высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Как следует из положений ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, полномочия по назначению части состава ИКС РФ осуществляются палатами в соответствии с конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Члены ИКС РФ с правом решающего голоса назначаются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, иных общественных объединений (см. комментарий к п. 1 ст. 22 комментируемого Федерального закона), а также предложений представительных органов местного самоуправления, ИКС РФ предыдущего состава, ЦИК России. Норма, устанавливающая право ЦИК России принимать непосредственное участие в формировании ИКС РФ, является одной из новелл комментируемого Федерального закона. При этом в случае, если ЦИК России внесла предложения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, одна из предложенных кандидатур должна быть, как минимум, учтена этим органом в обязательном порядке.

Аналогично высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ обязано назначить не менее одного члена ИКС РФ на основе поступивших предложений ЦИК России.

Если предложенная ЦИК России кандидатура соответствует требованиям федерального закона, предъявляемым к членам ИКС РФ, то органы государственной власти субъекта РФ не вправе предъявлять к кандидату иные требования, не предусмотренные федеральным законодательством, а также требовать ее замены (п. 9 комментируемой статьи).

Требование, содержащееся в п. 7 комментируемой статьи, призвано обеспечить представительство в избирательных комиссиях (не менее одной второй) политических партий и избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе и в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. Следует подчеркнуть, что это представительство увеличено в комментируемом Федеральном законе по сравнению с ранее действовавшим законом (не менее одной трети), что, безусловно, связано с повышением роли политических партий в избирательном процессе.

Следует учитывать, что в случае, если одна вторая от общего числа членов ИКС РФ составляет нечетное число: семь или пять, то для соблюдения требования п. 7 комментируемой статьи требуется, чтобы каждый из органов государственной власти субъекта РФ назначил не менее одной второй от указанного числа по предложениям политических партий, избирательных блоков, т. е. соответственно четыре или три члена комиссии. Таким образом, общая квота для парламентских партий, избирательных блоков при установленном конституцией (уставом), законом субъекта РФ общем числе членов ИКС РФ в 14 составляет восемь, а при общем числе членов ИКС РФ 10 она составляет шесть.

Последовательность расположения в данном пункте субъектов внесения предложений по кандидатурам в состав ИКС РФ (подп. "а", "б") не устанавливает приоритетное право первых перед последующими, все их предложения должны быть учтены назначающими органами (лицами) в равной степени. При этом должна быть предусмотрена такая процедура назначения, которая обеспечивала бы безусловную реализацию данной нормы. Может возникнуть ситуация, когда кандидатура, представленная политической партией, избирательным блоком, от которых органы государственной власти субъекта РФ обязаны назначить не менее одной второй от общего числа членов ИКС РФ, не соответствует требованиям, предъявляемым к членам избирательной комиссии, тогда указанным объединениям и организациям может быть сообщено об этом и они вправе представить другую кандидатуру в рамках установленного срока (по срокам см. комментарий к п. 8 ст. 22). Если предложенная кандидатура соответствует требованиям федерального закона, предъявляемым к членам ИКС РФ, то органы государственной власти субъекта РФ не вправе предъявлять к кандидату требования, не предусмотренные федеральным законодательством, а также требовать ее замены.

Если вышеназванные субъекты внесения предложений о кандидатурах внесли их недостаточное количество, то остальных членов ИКС РФ целесообразно назначить из числа кандидатур, предложенных другими политическими партиями, иными общественными объединениями, указанными в п. 1 ст. 22 комментируемого Федерального закона. Однако при отсутствии предложений и от указанных субъектов назначение следует производить по предложениям иных субъектов, указанных в п. 5 комментируемой статьи.

Если общее количество кандидатур, предложенных парламентскими политическими партиями, избирательными блоками, превышает квоту, рассчитанную в соответствии с требованиями п. 7 комментируемой статьи исходя из общего количества членов ИКС РФ, целесообразно, чтобы все предложенные кандидатуры были назначены соответствующим органом в состав комиссии с учетом соблюдения установленной численности и требований комментируемого Федерального закона.

Норма п. 8 комментируемой статьи гарантирует политической партии, избирательному блоку, имеющим своего представителя в составе ИКС РФ, возможность сохранить это представительство в случае досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению данной партии, данного избирательного блока. Реализация этого положения оговорена условием: если соответствующая кандидатура той же партией, тем же избирательным блоком будет представлена в установленные сроки. При этом представление должно быть осуществлено с соблюдением других законодательных требований, соответствующих актов партии, избирательного блока, устанавливающих порядок внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий.

Назначающим органом также должны быть соблюдены требования закона, в том числе связанные с процедурой назначения (см. п. 5, 6, 8 ст. 22).

10-11. ИКС РФ формируются для подготовки и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ. В случаях, установленных законами, ИКС РФ могут принимать участие в организации выборов в органы местного самоуправления. На этой основе комментируемым пунктом установлены общие полномочия избирательной комиссии, осуществляемые в ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также в период между выборами: контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; обеспечение на территории субъекта РФ реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции и т. д. По поручению ЦИК России, оформляемому в виде решения, ИКС РФ организуют разработку и утверждают нормативы технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, а также организуют размещение заказа на производство типового технологического оборудования; осуществляют на территории субъектов РФ контроль за соблюдением указанных нормативов.

ИКС РФ оказывают правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям, что выражается в разработке и утверждении методических рекомендаций, инструкций. ИКС РФ вправе рассматривать жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, а также избирательных комиссий муниципальных образований. Порядок рассмотрения регулируется п. 6 и 7 ст. 75 комментируемого Федерального закона.

Посредством данной нормы п. 11 комментируемой статьи устанавливается порядок реализации полномочий ИКС РФ по осуществлению контроля за соблюдением и защитой избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума. При возложении полномочий ИКМО на ТИК (см. ст. 24) порядок рассмотрения жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) комиссии является аналогичным.

12. ИКС РФ вправе иметь свой официальный печатный орган. Целесообразность его учреждения определяется наличием, условиями выпуска и распространения средств массовой информации, в которых осуществляется официальное опубликование нормативных правовых актов органов государственной власти и других государственных органов, количеством актов, требующих официального опубликования, динамикой интереса населения к специализированным изданиям о выборах и референдумах, финансовыми ресурсами избирательной комиссии. В период подготовки и проведения выборов, референдума периодичность и тираж официального печатного органа может увеличиваться по сравнению с периодом между выборами, референдумами.

Статья 24. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований

1. Законодатель дает понятие избирательной комиссии муниципального образования (ИКМО) посредством определения главной цели ее функционирования и правовой основы существования. ИКМО создается для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, т. е. выборов депутатов представительного органа, а в случаях, предусмотренных уставами муниципальных образований, - и главы муниципального образования. Создание ИКМО должно быть предусмотрено в законе субъекта РФ, либо в уставе муниципального образования, либо и в том и другом акте. При проведении выборов в органы местного самоуправления ИКМО всегда является организующей и вышестоящей по отношению к иным избирательным комиссиям, участвующим в проведении данных выборов (окружным, участковым), а также территориальным, если на последние возложены полномочия по участию в муниципальных выборах, например на территории города, разделенного на городские районы или иные административно-территориальные единицы). Исходя из положения п. 2 ст. 20 комментируемого Федерального закона ИКМО также является комиссией, организующей местный референдум.

2. ИКМО входит в систему органов местного самоуправления (ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Конкретное место комиссии в этой системе и виды ИКМО зависят от организации системы местного самоуправления, существующей в данном субъекте РФ. ИКМО могут формироваться в городах, районах, сельских населенных пунктах.

Следует отметить особое положение ИКМО в крупных городах - центрах субъектов РФ. Город как муниципальное образование обычно делится на городские районы или иные административно-территориальные единицы, в каждом из которых образуется территориальная избирательная комиссия, являющаяся государственным, а не муниципальным органом.

В этих условиях в соответствующем законе субъекта РФ и уставе города должна быть точно определена иерархия избирательных комиссий, обеспечивающих подготовку и проведение муниципальных выборов, их полномочия по осуществлению избирательных действий, а также их взаимные права и обязанности.

3. При наличии возможности финансирования деятельности ИКМО из бюджета субъекта РФ и (или) бюджета муниципального образования избирательная комиссия может получить статус юридического лица с предоставлением возможностей, предусмотренных п. 18 ст. 28 комментируемого Федерального закона. Для сравнения: если территориальной комиссии статус юридического лица может быть предоставлен только в силу закона субъекта РФ, то в отношении ИКМО выбор нормативных правовых актов более широк: и закон субъекта РФ, и устав или иной нормативный правовой акт местного самоуправления. Выбор вида нормативного правового акта, очевидно, будет зависеть от существующего в субъекте РФ способа закрепления статуса избирательных комиссий (специальный закон о системе комиссий либо нормы в конкретных законах о выборах и т. д.), либо от масштаба применения этой нормы (все ИКМО получают права юридического лица или некоторые из них), либо от источника финансирования (бюджет субъекта РФ и (или) бюджет муниципального образования).

В настоящее время ИКМО, имеющие статус юридического лица, образованы в ряде субъектов РФ.

4. При проведении выборов различного уровня нередко возникает необходимость вместо создания новой избирательной комиссии возложить соответствующие полномочия по осуществлению избирательных действий на иную комиссию, действующую на данной территории. Чаще всего такой "взаимообмен" происходит между ТИК и ИКМО. Так, если ИКМО не создавалась, то при проведении муниципальных выборов ее полномочия могут быть возложены на постоянно действующую ТИК. Такое решение принимает ИКС РФ по инициативе и на основании обращения представительного органа местного самоуправления. По смыслу комментируемого Федерального закона такое обращение должно быть принято коллегиально на сессии, поскольку определенные полномочия местного самоуправления передаются государственному органу - ТИК.

Существуют два обстоятельства, исключающие принятие решения о возложении полномочий ИКМО на территориальную комиссию. Если на территории муниципального образования существует несколько территориальных комиссий (например, районные в городе), то ни на одну из них полномочия по организации выборов в органы городского самоуправления возложены быть не могут, а городская муниципальная избирательная комиссия должна быть сформирована отдельно. Нельзя также возложить полномочия ИКМО и на специализированные территориальные комиссии, сформированные в силу п. 8 ст. 26 комментируемого Федерального закона.

5. Новеллой комментируемого Федерального закона является установление единого срока полномочий ИКМО - четыре года. По общему правилу срок полномочий продлевается, если он истекает в период избирательной кампании, кампании референдума. Возможность продления полномочий комиссии не распространяется на случаи проведения повторных или дополнительных выборов в представительные органы местного самоуправления. Устанавливая это ограничение, законодатель исходит из необходимости избежать ситуации, когда срок полномочий комиссии мог бы стать "бессрочным". И повторные, и дополнительные выборы депутатов проводятся по отдельным округам, и объем обязанностей ИКМО в данном случае значительно меньше, чем при общих выборах; формирование нового состава комиссии не может негативно повлиять на ход избирательного процесса в отдельных избирательных округах.

6. Установление числа членов ИКМО относится к исключительной компетенции субъекта РФ или самого муниципального образования, поскольку количественный состав комиссии зависит от местных условий: численности и плотности населения, наличия на территории муниципального образования отдаленных и труднодоступных местностей, особенностей быта и хозяйственной деятельности жителей и прочих местных обстоятельств.

7. Хотя ИКМО входят в систему органов местного самоуправления, порядок их формирования определяется федеральным законом и соответствует общим требования, предъявляемым к процедуре формирования и составу избирательных комиссий (ст. 22). К субъектам, наделенным правом предлагать кандидатуры в состав ИКМО, кроме указанных в п. 2 ст. 22 комментируемого Федерального закона, относятся собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, что типично для формирования всех "низовых" комиссий. Законодательной новеллой является также предоставление комиссии предыдущего состава, а также ИКС РФ права предлагать кандидатуру в новый состав ИКМО. Очевидно, что соответствующее право комиссии прежнего состава осуществимо только в том случае, если она действовала на постоянной основе и срок ее полномочий не истек к моменту формирования новой комиссии. Предоставленная комиссиям возможность рекомендовать кандидатуры в новый состав отражает тенденцию профессионализации и сохранения преемственности в деятельности комиссий.