Научно-практический комментарий к Федеральному закону
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
Предисловие
Федеральный закон от 01.01.01 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(1) разработан с учетом опыта избирательных кампаний и практики проведения референдумов в Российской Федерации (в период гг.), новейшего законодательства о политических партиях, судебной практики по разрешению избирательных споров, правовых позиций Конституционного Суда РФ и соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам Российской Федерации по проведению свободных демократических выборов, обеспечению и защите избирательных прав и свобод человека и гражданина, иных участников избирательного процесса.
Динамичность и комплексность развития законодательства о выборах, референдуме и организации избирательного процесса проявляется и в том, что в комментируемый Федеральный закон уже внесены изменения с момента вступления его в силу. Так, Федеральным законом от 01.01.01 г. N 119-ФЗ "О внесении изменения в статью 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(2) уточнено положение об уровне референдума и порядке применения изменений и дополнений нормативных актов о выборах и референдумах, принятых в ходе избирательной кампании и кампании референдума. Были внесены изменения и 24 декабря 2002 г.*(3)
Настоящий комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" подготовлен специалистами в области избирательного права и законодательства о референдуме, часть из которых являются разработчиками всех предыдущих редакций федерального избирательного законодательства о гарантиях реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также права на участие в референдуме, а именно: Федерального закона от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и авторами комментария к нему (1995 г.), Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и авторами комментария к нему (1999 г.), а также разработчиками комментируемого Федерального закона.
При подготовке комментария максимально учтены общепризнанные принципы и нормы международного права в области организации и проведения выборов и референдума, международные договоры Российской Федерации. Учтено также законодательство о проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, референдумов и практика его применения, новейшее законодательство о политических партиях и общественных объединениях, демократические избирательные технологии и институты, перспективы развития избирательного права и избирательного процесса, законодательство о референдуме в Российской Федерации.
В процессе подготовки настоящего комментария учитывался опыт реализации одобренной Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 228 Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации (на гг.), а также реализации Комплекса мер по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов на гг., утвержденного ЦИК России.
Комментируемый Федеральный закон содержит ряд принципиальных законодательных новаций, которые пронизывают основные элементы организации современного демократического избирательного процесса в Российской Федерации.
Целый ряд новелл комментируемого Федерального закона касается повышения роли политических партий в избирательном процессе. Так, при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а на выборах в органы местного самоуправления - и иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации или общественного движения. При этом в течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона "О политических партиях" (т. е. до 14 июля 2003 г.) избирательными объединениями наряду с политическими партиями признаются также общероссийские политические общественные объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях".
Изменилось законодательное наполнение содержания понятия "избирательный блок": это не только предвыборный союз двух или трех избирательных объединений, но и союз одной или двух политических партий, являющихся избирательными объединениями, с соответственно не двумя или одним общероссийским общественным объединением (организацией, движением), устав которого предусматривает участие в выборах (таким образом, в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений и общероссийских общественных объединений).
Стимулируется участие политических партий в выборах различного уровня. Так, регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы РФ (14 декабря 2003 г.) федеральные списки кандидатов этих политических партий, избирательных блоков были допущены к распределению депутатских мандатов.
Вводится пропорциональная часть системы выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями (т. е. политическими партиями), избирательными блоками. Комментируемый Федеральный закон устанавливает переходный - до 14 июля 2003 г. - период для того, чтобы законодательство в регионах было приведено в соответствие с этим требованием. Данный срок не является обязательным для тех субъектов РФ, где зарегистрировано менее трех региональных отделений политических партий. В целях оказания научно-практической помощи региональным законодателям, избирательным комиссиям субъектов РФ в работе по внедрению смешанной избирательной системы и на основании ст. 21 комментируемого Федерального закона постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 167/1419-3 утверждены Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ*(4).
В субъектах РФ в состав избирательных комиссий должно быть назначено не менее половины (ранее - одной трети) членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственной Думе - нижней палате федерального парламента или законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления.
Существенно обновлен порядок формирования избирательных комиссий, от избирательной комиссии субъекта РФ и до участковой комиссии. Главная цель преобразований - сделать избирательные комиссии более независимыми от соответствующих органов государственной власти и должностных лиц, обеспечить эффективную координацию работы комиссий при проведении выборов, референдума, повысить правовую культуру организаторов выборов. При этом усиливается ответственность избирательных комиссий всех уровней в целом и - это также важно отметить - устанавливается персональная ответственность конкретных членов комиссии за нарушение законодательства о выборах, референдуме. В частности, предусматривается возможность расформирования состава комиссий не только за невыполнение решений вышестоящих избирательных комиссий, но и - это новое основание - за невыполнение судебного решения. Важно иметь в виду, что меры ответственности касаются любых избирательных комиссий, включая ЦИК России. Причем комиссии, которые не относятся к категории организующих выборы, могут быть расформированы даже во время избирательных кампаний. Привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии по решению суда за нарушение избирательного законодательства неизбежно влечет прекращение его полномочий.
Введена норма, в соответствии с которой председатель избирательной комиссии субъекта РФ должен обязательно иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.
Подверглись определенному изменению некоторые компоненты такой стадии избирательного процесса, как образование избирательных округов. Так, введена норма, согласно которой схема одномандатных избирательных округов на выборах депутатов Государственной Думы должна вноситься на обсуждение нижней палаты парламента не позднее чем за 80 дней до дня назначения выборов. Таким образом, Государственная Дума будет иметь достаточный срок для рассмотрения схемы округов и ее утверждения. Если за это время схема не будет утверждена, а прежняя схема не соответствует требованиям федерального закона о выборах и по ней нельзя проводить выборы, ЦИК России утверждает новую схему. Такой же принцип распространяется на выборы в органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления.
Предусмотрен ряд новелл относительно условий и порядка выдвижения, а также регистрации кандидатов, списков кандидатов. Предусматривается необходимость введения избирательного залога как альтернативы сбору подписей для регистрации кандидата. Установлена норма, согласно которой кандидаты на выборах в субъектах РФ обязаны представлять сведения о доходах и имуществе, о вкладах в банках, ценных бумагах по форме, установленной комментируемым Федеральным законом. При этом законодатель не предусматривает возможности отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации в связи с представлением недостоверных сведений о доходах и имуществе. Если при проверке указанных сведений будет выяснено, что они недостоверны, то эта информация в обязательном порядке будет доводиться до избирателей, которые сами должны сделать вывод, кого из кандидатов избрать или же проголосовать против всех кандидатов.
В то же время сокрытие сведений о неснятой, непогашенной судимости, гражданстве иностранного государства будет по-прежнему рассматриваться в качестве основания для снятия кандидата с регистрации.
Комментируемый Федеральный закон воздвигает дополнительные преграды на пути злоупотребления так называемым административным ресурсом. Предусматривается, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной или судебной власти или выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления, Президента РФ, Председателя Правительства РФ в случае временного исполнения им обязанностей Президента), в случае их регистрации в качестве кандидатов должны освобождаться от выполнения должностных обязанностей на время их участия в выборах. Кроме того, лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов; при этом доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков не могут быть лица, замещающие государственные должности категории "А" или выборные муниципальные должности. Они также не имеют права проводить предвыборную агитацию в средствах массовой информации.
В целях повышения легитимности выборов глав исполнительной власти субъектов РФ ряд положений комментируемого Федерального закона направлен на реформирование региональной избирательной системы. На этой основе вводится обязательное повторное голосование (второй тур) на выборах глав исполнительной власти (высших должностных лиц) субъектов РФ в случае, если ни один из кандидатов первоначально не набрал более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ранее в половине регионов такое правило не было предусмотрено).
В комментируемом Федеральном законе закрепляется исключительно судебный порядок отмены регистрации кандидата. При этом суд может принять соответствующее решение не позднее чем за пять дней до дня голосования. В то же время перечень оснований, по которым можно отменять регистрацию кандидата по суду, существенно сокращается.
Укреплены гарантии правовой базы выборов и референдума. Так, в целях усиления правовых гарантий обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ введена норма, в соответствии с которой при отсутствии в субъекте РФ закона о референдуме либо недостаточности имеющейся правовой базы он проводится также на основе указов Президента РФ. Кроме того, целый ряд положений комментируемого Федерального закона направлен на совершенствование избирательной системы Российской Федерации в целом. Сроки избирательных кампаний федерального уровня сокращены до 80-110 дней (ранее они составляли до 150 дней), региональных выборов - до 80-100 дней и местных выборов - до 70-80 дней.
Уточнены понятия "предвыборная агитация" и "информационная деятельность". Для того чтобы отличить агитационную деятельность от иной информационной деятельности, в комментируемом Федеральном законе дан развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитационными. Кроме того, установлено, что агитационный период начинается с момента выдвижения кандидатов (списка кандидатов) и, следовательно, кандидат, представители избирательного объединения (избирательного блока) могут заниматься агитационной деятельностью уже при сборе подписей. При этом в СМИ предвыборная агитация может проводиться только в последний месяц перед днем голосования.
Установлено, что выборы, референдум и их результаты в период их проведения не могут быть объектом лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр.
Организация голосования, подсчет голосов, определение итогов голосования и установление результатов выборов также подверглись определенным изменениям. Так, исключено досрочное голосование в помещениях территориальных и участковых избирательных комиссий на выборах в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов РФ, на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта РФ.
В комментируемом Федеральном законе раскрывается понятие "фальсификация итогов голосования", причем за это деяние законодатель предусмотрел уголовную ответственность, для чего в Уголовный кодекс РФ должны быть внесены соответствующие изменения и дополнения.
Установлено, что на выборах, в том числе при установлении итогов голосования, может применяться только Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Выборы". Никакие другие системы применяться не могут. Возможным для применения станет только программный продукт, сертифицированный в рамках ГАС "Выборы". 10 января 2003 г. подписан Федеральный закон N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"*(5), в ст. 12 которого закреплен перечень условий придания юридической силы документам, подготовленным с использованием ГАС "Выборы". Так, документ на бумажном носителе, подготовленный с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с федеральными законами, приобретает юридическую силу после его подписания соответствующими должностными лицами; электронный документ приобретает юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц. При этом протокол, сводная таблица об итогах голосования, иные сводные документы, подготовленные в электронном виде с использованием ГАС "Выборы", приобретают юридическую силу после обязательной проверки в установленном порядке с помощью открытых ключей электронных цифровых подписей подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный электронный документ.
Расширены возможности применения на избирательных участках технических средств подсчета голосов избирателей. Причем результаты, которые будут получены по итогам голосования на участке при помощи технических средств, не потребуют ручного пересчета бюллетеней. На основании данных, полученных с применением технических средств, будет составлен протокол участковой избирательной комиссии, который при отсутствии сомнений у членов комиссии и наблюдателей будет подписываться в установленном порядке. В то же время наряду с этой новеллой комментируемым Федеральным законом предлагается выборочно проводить контрольный пересчет бюллетеней на части избирательных участков, где применялись технические средства. Участки будут определяться по жеребьевке в соответствии с процедурой, прописанной в Законе, и под контролем ЦИК России. Если данные ручного пересчета будут отличаться от результатов автоматического подсчета, то именно традиционно (вручную) подсчитанные голоса будут приняты за юридическую основу. На всех других участках данной территории также будет осуществлен ручной пересчет.
Региональному законодателю предоставляется право предусмотреть в законе субъекта РФ возможность голосования по почте.
В результате реализации этих и других положений комментируемого Федерального закона будут надежнее защищены избирательные права граждан, избиратели будут получать больше информации о кандидатах, что позволит им принимать более осознанное решение о том, кому доверить властные или депутатские полномочия.
Комментируемый Федеральный закон соотносится с международными избирательными стандартами по проведению свободных демократических выборов. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. 24 ноября 2001 г. на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был одобрен проект Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, разработанный по инициативе ЦИК России, и затем направлен для рассмотрения в Совет глав государств Содружества. 7 октября 2002 г. на заседании Совета глав государств Содружества в г. Кишиневе текст Конвенции был подписан главами семи государств (Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины). Конвенция является одним из подтверждений стремления стран СНГ к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию новой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов. Комментируемый Федеральный закон соответствует положениям указанной Конвенции. В этой связи в качестве приложения в настоящем издании приведен текст Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ.
На основе Конвенции 7 декабря 2002 г. на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ были утверждены Рекомендации для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами, которые могут использоваться при проведении международного наблюдения за выборами на территории Российской Федерации.
Для облегчения пользования текстом комментируемого Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в качестве приложения к нему в комментарии приведен алфавитно-предметный указатель.
Издание осуществлено Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в соответствии с Программой исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на гг.
|
, | |
|
Председатель Центральной | |
|
избирательной комиссии РФ |
Преамбула
Народ России осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.
Представительная демократия выражается в осуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ - население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство является важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, и образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления. Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. "Высшим непосредственным выражением власти народа, - указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы".
Референдум есть форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Под выборами понимается форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Главное в выборах то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов заключается в прямом волеизъявлении граждан и выдвижении ими из своей среды представителей для осуществления народовластия. Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством предоставляется гражданам конкретного государства, т. е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право есть право не просто человека, а гражданина.
В Российской Федерации свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме обеспечивается демократическими принципами и нормами избирательного права и права на участие в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). Государство обеспечивает защиту этих принципов и норм, предусматривая соответствующие основные гарантии их реализации (гл. II, III, V, VII, IX комментируемого Федерального закона), а также ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах (ст. 79 комментируемого Федерального закона). Судебный порядок рассмотрения избирательных споров определен в ст. 259-261 гл. 26 "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ГПК РФ.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона
1. В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Таким образом, право на участие в выборах и референдуме является конституционным правом граждан РФ. Его можно рассматривать как одно (единое) право, но можно подразделить и на два подвида: право на участие в выборах и право на участие в референдумах.
Общественные отношения, связанные с выборами и референдумами, могут рассматриваться как самостоятельные виды общественных отношений, поскольку у них различные политико-правовые цели. При выборах происходит избрание депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц. Иначе говоря, народ направляет в указанные органы своих представителей, которым поручает осуществление определенных властных функций и полномочий. На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления. Включение в комментируемый Федеральный закон в качестве единого предмета регулирования двух групп общественных отношений связанных с выборами и референдумами - обусловлено следующими предпосылками: во-первых, в обоих случаях власть не просто исходит от народа, но и осуществляется им непосредственно; во-вторых, используется одинаковый механизм: и при выборах, и при референдумах проводится голосование, причем технологически правила голосования почти совпадают.
Третьей группой общественных отношений, родственной вышеназванным двум, являются отношения в связи с отзывом депутатов и выборных должностных лиц, предусмотренным законодательством для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. При отзыве также налицо непосредственное осуществление власти населением и голосование. Отличие заключается в цели действий: при референдуме принимается документ (акт), в результате выборов лицо получает полномочия, цель отзыва - утрата либо сохранение полномочий депутата, выборного должностного лица. Формально отношения, возникающие в связи с отзывом, не являются предметом комментируемого Федерального закона. На практике он, конечно же, учитывается с точки зрения обеспечения гарантий полноценного участия граждан в голосовании по отзыву.
Предметом регулирования комментируемого Федерального закона являются основные гарантии реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, права на участие в референдуме, путем закрепления принципов участия граждан в выборах и референдуме на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании, и установления основных требований к правилам и процедурам организации и проведения выборов и референдумов, обеспечивающих наиболее полную реализацию этих принципов. В отличие от этого, предметом регулирования конкретных законов о выборах, референдуме являются порядок проведения выборов, референдума, а также возможное установление в них дополнительных гарантий реализации избирательных прав и права на участие в выборах граждан России, место жительства которых находится на территории субъекта Федерации, муниципального образования.
Комментируемый Федеральный закон закрепляет гарантии реализации гражданами РФ их права на участие в любых, т. е. во всех, выборах и референдумах. Федеральный закон не перечисляет в данной статье допускаемые виды выборов и референдумов, обозначив лишь общее условие - они проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Однако далее, в ст. 2 (п. 9 и 53), раскрывается, какие виды выборов и референдумов в Российской Федерации регулируются комментируемым Федеральным законом.
2. Комментируемый Федеральный закон в ст. 1 гласит, что он имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
В отношении прямого действия это означает следующее: Федеральный закон нельзя рассматривать только как рамочный акт, иначе говоря - как закон, устанавливающий лишь исходные начала для общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Безусловно, комментируемый Федеральный закон играет роль рамочного закона. Его нормы во многом предопределяют содержание других нормативных правовых актов, посвященных выборам и референдумам, развиваются в них. В этом плане он выполняет функцию федеральных основ законодательства о выборах и референдумах. Однако отсюда не следует, что его нормы начинают действовать только тогда, когда они находят отражение в последующих законах и иных нормативных актах о выборах и референдумах. Наоборот, его положения (предписания) непосредственно применяются для упорядочения общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Данное обстоятельство является одним из определяющих для объема регулирования в комментируемом Федеральном законе: зачастую оно весьма подробное, чтобы исключить появление нежелательных вариантов соответствующих правоприменительных процедур и действий. Воспроизведение положений комментируемого Федерального закона в конкретных законах по уровням выборов и референдумов не меняет положения. Конечно, решения по различным вопросам их проведения будут приниматься на основе норм таких конкретных законов. И тем не менее комментируемый Федеральный закон остается актом прямого действия как документ, гарантирующий конституционные права граждан. Прямое его действие означает также, что, если возникает сложная практическая ситуация, именно нормы будут приоритетными для поиска необходимого решения.
Положение о том, что комментируемый Федеральный закон применяется на всей территории Российской Федерации, означает: его надо учитывать при регулировании и непосредственном проведении любых видов выборов и референдумов, независимо от их уровня, проводимых в Российской Федерации.
3. Сфера регулирования комментируемого Федерального закона (выборы и референдумы всех уровней) обусловливает и связанность, и свободу каждого уровня власти в нормативном регулировании проведения соответствующих выборов и референдумов. Связанность выражается в том, что, поскольку право на участие в выборах и референдумах отнесено к числу конституционных прав граждан, необходимо обеспечить его реализацию на всех уровнях осуществления власти (Российская Федерация, ее субъекты, местное самоуправление). Кроме того, связанность заключается и в том, что основой избирательного права и права участия в референдумах являются прежде всего акты высшего правового предназначения - Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Свобода же регулирования заключается в том, что на каждом уровне должны найти отражение такие вопросы выборов и референдумов, особенности их организации и проведения, которые характерны именно для этого уровня. Так, Конституция РФ в ст. 96 говорит о том, что Государственная Дума избирается сроком на четыре года и порядок выборов депутатов устанавливается федеральным законом; согласно ст. 84 выборы назначаются Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. На основе этих положений комментируемый Федеральный закон и Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы определяют подробные условия, механизмы и гарантии реализации права граждан РФ на избрание депутатов Государственной Думы. Таким образом, комментируемый Федеральный закон не исключает, а, наоборот, предполагает систему нормативного регулирования общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Причем именно систему, т. е. совокупность взаимоувязанных и действующих согласованно актов.
4-5. Отсюда вытекают и правила, касающиеся соотношения комментируемого Федерального закона с иными нормативными правовыми актами по вопросам выборов и референдумов. Прежде всего, он является главным (после Конституции РФ) нормативным правовым актом по вопросам выборов и в значительной степени - по вопросам референдумов в Российской Федерации (за исключением референдума Российской Федерации в связи с наличием Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(6)). Обусловлено это в первую очередь спецификой предмета комментируемого Федерального закона. Следует напомнить, что согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесены "регулирование и защита" прав и свобод человека и гражданина. Именно комментируемый Федеральный закон посвящен ключевой проблеме - основным гарантиям избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Это и предопределяет отношение к нему иных нормативных правовых актов. Допускается, что могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Федеральным законом. Иначе говоря, все названные акты могут развивать нормы данного акта, расширять их, называть какие-то новые средства обеспечения и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме и т. п. Однако любое правило, включенное в эти акты, должно отвечать условию - оно дополняет норму комментируемого Федерального закона, а не заменяет ее, не сводит на нет, не затрудняет применение.
Как можно видеть, в вышеуказанном требовании к актам, которые могут содержать дополнительные гарантии, упомянуты даже федеральные конституционные законы. Логика федерального законодателя в данном случае такова: поскольку комментируемый Федеральный закон рассматривается как главный документ в части основных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме, включение каких-то основных гарантий - вместо него - в иные акты, в том числе и федеральные конституционные законы, приведет, вольно или невольно, к рассогласованности регулирования и обеспечения данных прав гражданина РФ. Поэтому и предполагается включение в иные акты, в том числе и федеральные конституционные законы, норм, дополняющих гарантии, включенные в главный источник. Важно еще одно требование: как основные гарантии, установленные комментируемым Федеральным законом, так и дополнительные гарантии, устанавливаемые иным законом, могут быть изменены лишь путем внесения изменений и дополнений в соответствующие законы. При этом нельзя исключать ситуации, когда будет признано целесообразным гарантию сделать основной, и тогда уже она подлежит включению в комментируемый Федеральный закон. И еще одно важное условие: в любом случае как основные, так и дополнительные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме - предмет регулирования закона, а не какого-либо подзаконного акта.
6. Вопросы проведения выборов и референдумов могут отражаться во многих нормативных актах. Поэтому комментируемый Федеральный закон содержит еще одно ключевое правило: федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, иные нормативные акты о выборах и референдумах не должны ему противоречить. Если все же акт противоречит комментируемому Федеральному закону, непосредственно действуют положения комментируемого Федерального закона. Данное требование может иметь разные аспекты применения. Прежде всего, речь может идти о явном, очевидном противоречии. Например, если комментируемый Федеральный закон допускает возможность повышения возраста пассивного избирательного права для высшего должностного лица субъекта РФ до 30 лет, а в каком-то субъекте РФ установили 35-летний возраст, естественно, применяется норма комментируемого Федерального закона. Однако могут быть и неявные, скрытые противоречия, может быть и неопределенность ситуации. Во всех таких случаях должны применяться положения комментируемого Федерального закона. Наконец, указанное положение означает, что уполномоченные на то органы и лица могут в соответствующем суде возбуждать вопрос о признании акта в целом или его отдельных положений не имеющими юридической силы и недействующими по мотивам их несоответствия комментируемому Федеральному закону.
Статья 2. Основные термины и понятия
1) агитационные материалы
В комментируемом п. 1 раскрывается понятие "агитационные материалы", используемое в дальнейшем в комментируемом Федеральном законе в отношении как материалов, распространяемых на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях (ст. 51 и 52), так и иных материалов: печатных (листовки, плакаты, брошюры, книги), аудиовизуальных (находящихся на магнитных носителях, распространяемых через Интернет, через средства звуковой рекламы), материалов наружной рекламы, сувениров, значков, предметов массового потребления (ст. 54).
Материал следует признавать агитационным в случае, если:
1) он содержит признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;
2) он предназначен для массового распространения;
3) указанное распространение предполагается проводить в период избирательной кампании, кампании референдума.
Материал можно признать агитационным только в случае его изготовления и (или) распространения в период избирательной кампании, кампании референдума. Понятие избирательной кампании определено в п. 19 комментируемой статьи, кампании референдума - в п. 34 ст. 2.
Материал является агитационным, если он направлен на побуждение (побуждает) избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), участников референдума - поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос (п. 3 и 4 комментируемой статьи). Для более точного определения, наличествуют ли в материале признаки предвыборной агитации, следует обращаться к п. 2 ст. 48 комментируемого Федерального закона.
Комментируемый Федеральный закон не содержит ответ на вопрос, что следует понимать под массовым распространением агитационного материала. Чтобы определить, предназначен ли материал для массового распространения, необходимо обращаться к иным нормативным актам. В частности, к ст. 4 Закона РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-I "Об авторском праве и смежных правах"*(7), в которой указано, что опубликованием (выпуском в свет) является выпуск в обращение экземпляров произведения, фонограммы в количестве, достаточном для удовлетворения разумных потребностей публики исходя из характера произведения, фонограммы; публичным показом, публичным исполнением или сообщением для всеобщего сведения являются любые показ, исполнение или сообщение произведений, фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания непосредственно либо с помощью технических средств в месте, открытом для свободного посещения, или в месте, где присутствует значительное число лиц, не принадлежащих к обычному кругу семьи.
В отношении агитационных материалов, распространяемых на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 01.01.01 г. N 2124-I "О средствах массовой информации"*(8), под "массовым распространением" следует понимать продажу (подписку, доставку, раздачу) периодических печатных изданий, аудио - или видеозаписей программ, трансляцию радио-, телепрограмм (вещание), демонстрацию кинохроникальных программ.
Выпуск и распространение агитационных материалов должны соответствовать ряду правил, установленных комментируемым Федеральным законом, основными из которых являются: 1) распространение исключительно в рамках агитационного периода; 2) предварительная оплата изготовления и распространения из средств избирательного фонда, фонда референдума (исключение составляют распространение в рамках предоставленных в соответствии с законом бесплатных эфирного времени или печатной площади, а также распространение с помощью граждан, лично безвозмездно участвующих в избирательной кампании, кампании референдума); 3) наличие определенных, предусмотренных законом реквизитов; 4) предварительное представление экземпляров (копий, фотографий) в избирательные комиссии, комиссии референдума (за исключением агитационных материалов, распространяемых через СМИ); 4) отсутствие призывов к экстремистской деятельности (ст. 2, 49-52, 54, 56, 58 и 59 комментируемого Федерального закона).
Агитационные материалы следует отличать от информационных материалов (см. комментарий к ст. 44; п. 2 ст. 45; п. 1 ст. 46; ст. 48).
За нарушение ряда правил изготовления и распространения агитационных материалов ст. 5.8-5.12 и 5.18-5.20 КоАП РФ установлена административная ответственность*(9).
2) агитационный период
Термин "агитационный период" является новым для избирательного законодательства. Продолжительность агитационного периода установлена в п. 1 ст. 49 комментируемого Федерального закона: агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Вместе с тем в рамках агитационного периода выделен период проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, который начинается за 30 дней до дня голосования и оканчивается в момент окончания агитационного периода.
Проведение агитации вне рамок агитационного периода является незаконным. КоАП РФ установлена ответственность за проведение агитации в период, когда это запрещено законом (ст. 5.10).
3) агитация по вопросам референдума
Понятие "агитация по вопросам референдума" является одним из основополагающих для референдумного процесса, поскольку от содержания этого понятия во многом зависит дальнейшее установление рамок законных агитационных действий участников референдума как тех, что инициируют референдум, поддерживают инициативу его проведения, так и тех, кто выступает против этой инициативы.
Поскольку агитация определяется как деятельность, то в качестве таковой следует, как правило, рассматривать определенные действия - производство и (или) распространение информации, носящей агитационный характер, личные выступления и т. п. Действия эти направлены на сознание гражданина (участника референдума), влекут выработку у него определенных мотивов и установок, которые в момент его волеизъявления (проставления подписи в поддержку инициативы проведения референдума либо голосования) могут оказывать решающее воздействие на характер принятого им решения. Данные действия направлены на достижение определенного результата (поддержка инициативы проведения референдума либо отказ от такой поддержки, голосование либо отказ от голосования на референдуме, одобрение либо неодобрение вынесенного на референдум вопроса) и могут способствовать, а при достижении соответствующей цели способствуют формированию у участника референдума определенного мнения по инициативе референдума или вопросам референдума. Таким образом, основополагающим для выявления в деятельности участников референдума признаков агитации является либо "формальный" момент: из характера самой деятельности следует ее направленность на достижение определенного результата на референдуме, либо "материальный" - деятельность побудила участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.
Квалифицировать деятельность в качестве агитационной легко в случае, если распространяются призывы ставить подписи в поддержку инициативы референдума, голосовать за или против вопросов, вынесенных на референдум, и т. п., либо в случае наличия факта оплаты изготовления агитационного материала из фонда референдума либо размещения в рамках специально предоставленного бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади. Однако агитация по вопросам референдума может и не иметь таких формальных признаков (в части отсутствия оплаты изготовления агитационного материала из фонда референдума это означает нарушение закона).
В этом случае следует прибегать к выявлению в деятельности признаков, указывающих на цель изготовления агитационного материала, или к рассмотрению конкретных результатов его распространения. При этом важная роль в оценке материала отводится комиссии референдума, которая коллегиально рассматривает тот или иной факт и вправе признать либо не признать материал агитационным. В случае судебного спора такая же роль отводится суду. Вместе с тем не исключается, что специальным законом о референдуме могут быть установлены критерии отнесения той или иной деятельности к агитационной, аналогично установленным п. 2 ст. 48 комментируемого Федерального закона для предвыборной агитации (безусловно, с учетом специфики референдумного процесса).
Агитацией по вопросам референдума признается только деятельность, осуществляемая в период кампании референдума, который согласно п. 34 комментируемой статьи начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и кончается днем представления комиссией референдума, организующей референдум, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня отказа в проведении референдума. Деятельность, имеющая ряд признаков агитации, но проводимая вне рамок кампании референдума (например, призывы поддержать вопросы референдума, распространяемые до регистрации инициативой группы по проведению референдума), агитационной по смыслу комментируемого Федерального закона не является. Вместе с тем законной может быть признана только агитация по вопросам референдума, проводимая в рамках агитационного периода (ст. 49 комментируемого Федерального закона).
Период кампании референдума простирается за пределы дня голосования, но в связи с тем, что после голосования отсутствует возможность поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос, утрачивается предмет агитации по вопросам референдума, и агитация по вопросам референдума проводиться не может.
По своему содержанию агитация по вопросам референдума может быть направлена на побуждение участников референдума:
а) поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки. Такая деятельность необходима на этапе сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума;
б) голосовать либо отказаться от голосования на референдуме. Агитация при проведении референдума в отличие от предвыборной агитации может касаться вопросов участия в референдуме, т. е. быть направленной на обеспечение явки (либо неявки) участников референдума на участки референдума для голосования. Учитывая значительный "порог явки" для признания референдума состоявшимся более 50% от общего числа участников референдума (п. 8 ст. 70 комментируемого Федерального закона), агитация с таким содержанием может занимать весьма значительное место в кампании референдума;
в) поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос. Согласно п. 8 ст. 70 Федерального закона решение считается принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало более 50% от числа участников референдума, принявших участие в референдуме. Агитация с таким содержанием направлена на получение того или иного результата референдума.
4) агитация предвыборная (предвыборная агитация)
Понятие "предвыборная агитация" является одним из основополагающих для избирательного процесса, поскольку от содержания этого понятия во многом зависит дальнейшее установление рамок законных агитационных действий избирателей, иных участников избирательного процесса. Поскольку агитация определяется как деятельность, то в качестве таковой следует, как правило, рассматривать определенные действия (производство и (или) распространение информации, носящей агитационный характер, личные выступления субъектов избирательного процесса, других лиц и т. п.). Объектом этих действий является сознание избирателя, поскольку эти действия влекут выработку у избирателя определенных мотивов и установок, которые в момент его волеизъявления окажут решающее воздействие на характер принятого им решения.
Данные действия направлены на достижение определенного результата (голосование за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) и могут способствовать, а при достижении соответствующей цели - способствуют выработке у избирателя определенного мнения о кандидате, избирательном объединении, в том числе политической партии, избирательном блоке. Таким образом, основополагающим для выявления в деятельности признаков предвыборной агитации является либо "формальный" момент: из характера самой деятельности следует ее направленность на достижение определенного результата выборов, либо "материальный" - деятельность побудила избирателя поддержать или не поддержать того или иного кандидата (список кандидатов).
Квалифицировать деятельность в качестве агитационной легко в случае, если в ее процессе распространяются призывы голосовать за или против кандидата (список кандидатов), против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) и т. п., либо в случае наличия факта оплаты изготовления агитационного материала из избирательного фонда, либо размещения материала в рамках специально предоставленного бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади.
Однако предвыборная агитация может и не иметь таких формальных признаков (в части отсутствия оплаты из избирательного фонда изготовления агитационного материала это означает нарушение правил изготовления и распространения агитационных материалов). В этом случае следует прибегать к выявлению в деятельности субъекта избирательного процесса признаков, указывающих на цель изготовления (распространения) агитационного материала, или к рассмотрению конкретных результатов его распространения. При этом важная роль в оценке материала отводится избирательной комиссии, которая коллегиально рассматривает тот или иной факт и вправе признать либо не признать материал агитационным.
В случае судебного спора такая же роль отводится суду. В целях объективизации оценок п. 2 ст. 48 Федерального закона для предвыборной агитации установлен ряд критериев отнесения той или иной деятельности к агитационной.
Предвыборной агитацией признается только деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании, который согласно п. 20 комментируемой статьи начинается со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Впервые в комментируемом Федеральном законе четко ограничен период времени, в течение которого деятельность, подпадающая под признаки предвыборной агитации, считается агитационной. Подобное ограничение сроков, в течение которых осуществляется деятельность, признаваемая комментируемым Федеральным законом предвыборной агитацией, имеет исключительно важное значение для определения предвыборной агитации, так как позволяет рассматривать ее вне привязки к моментам выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, как это было ранее, наполняет понятие предвыборной агитации полноценным содержанием. Таким образом, следует расценивать как предвыборную агитацию деятельность, проводимую в период избирательной кампании, способствующую формированию в сознании избирателя отношения к политическим партиям, иным общественным объединениям, имеющим право участвовать в выдвижении кандидатов, избирательным блокам, потенциальным кандидатам (лицам, позиционирующим себя в качестве таковых) и выдвинутым, зарегистрированным кандидатам.
Деятельность, имеющая некоторые признаки агитации, но проводимая вне временных рамок периода избирательной кампании (например, призывы голосовать за то или иное лицо на будущих выборах), агитационной в смысле настоящего Федерального закона не является*(10). Агитационная деятельность, в свою очередь, может быть как законной, так и незаконной (противоправной). Законной может быть признана только предвыборная агитация, проводимая в рамках агитационного периода и с соблюдением требований комментируемого Федерального закона (ст. 49).
Период избирательной кампании простирается за пределы дня голосования, но так как после голосования отсутствует возможность голосовать за или против кандидата, утрачивается предмет предвыборной агитации, в связи с чем деятельность участников избирательной кампании после дня голосования уже не может быть расценена как предвыборная агитация. Исключение составляют случаи применения системы голосования в два тура, когда после первого тура голосования, как правило, остается поле для агитационной деятельности до дня проведения повторного голосования и предвыборная агитация должна проводиться в соответствии с законом.
По своему содержанию предвыборная агитация может быть направлена на:
а) побуждение избирателей к голосованию за кандидата. Согласно п. 35 комментируемой статьи кандидат - лицо, выдвинутое в установленном комментируемым Федеральным законом, иным законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. Как указано в п. 2 ст. 33 комментируемого Федерального закона, кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные комментируемым Федеральным законом, иным законом, после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении кандидата и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. Вместе с тем, как указано выше, для того, чтобы воздействовать в период избирательной кампании на сознание избирателя с целью побудить его голосовать за того или иного кандидата, не требуется формальный акт выдвижения или регистрации кандидата. В связи с этим, если в период избирательной кампании совершаются действия, создающие определенное общественное мнение в отношении какого-либо гражданина как потенциального кандидата, если он позиционируется в качестве возможного кандидата на назначенных выборах, такие действия также следует признавать предвыборной агитацией;
б) побуждение избирателей к голосованию за кандидатов, например за кандидатов, выдвинутых какой-либо политической партией в многомандатном избирательном округе или на всей территории, где проводятся выборы, либо за кандидатов, имеющих сходные предвыборные платформы;
в) побуждение избирателей к голосованию за список кандидатов. Согласно п. 59 комментируемой статьи список кандидатов - это единый список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный или иной выборный орган местного самоуправления, а также указанный список, заверенный либо зарегистрированный организующей выборы избирательной комиссией. Статья 35 комментируемого Федерального закона устанавливает ряд условий выдвижения списка кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками. Кроме того, ст. 25 Федерального закона "О политических партиях" предусмотрены требования к выдвижению списков кандидатов политическими партиями. Если агитация за список кандидатов в период избирательной кампании ведется до состоявшегося факта выдвижения этого списка (см. комментарий к ст. 48), то она является незаконной;
г) побуждение избирателей к голосованию против кандидата. Следует иметь в виду, что комментируемый Федеральный закон не предусматривает в избирательном бюллетене графы "против кандидата". В связи с этим на практике агитация против какого-либо кандидата возможна, но, поскольку закон исходит из принципа альтернативности выборов, такая агитация одновременно может рассматриваться и как агитация за иных кандидатов, что следует учитывать, рассматривая вопрос финансирования "агитации против", который до настоящего времени является одним из самых спорных. Следует отметить, что в особых случаях - безальтернативных выборов (п. 32 ст. 38; п. 3 ст. 71) - агитация против кандидата будет иметь статус агитации "против всех кандидатов";
д) побуждение избирателей к голосованию против кандидатов. Такая агитация отличается от агитации "против всех кандидатов" тем, что может проводиться в пользу того кандидата, который не упоминается при агитации против кандидатов;
е) побуждение избирателей голосовать против списка кандидатов. Такая агитация, по существу, является агитацией за иные списки (иной список), поскольку в избирательной кампании должно участвовать не менее двух списков кандидатов (п. 30 ст. 38);
ж) побуждение избирателей к голосованию против всех кандидатов. Графа "против всех кандидатов" предусмотрена как обязательная в избирательном бюллетене при персональном голосовании. Более того, не исключено признание выборов не состоявшимися на основании того, что против всех кандидатов подано больше голосов, нежели чем за кандидата, набравшего наибольшее число голосов среди всех участвующих в данных выборах кандидатов (ст. 70). В связи с этим может проводиться и агитация против всех кандидатов. Отметим, что порядок финансирования такой агитации комментируемым Федеральным законом специально не оговорен (что представляется определенным пробелом), в связи с чем финансирование такой агитации должно производиться из какого-либо избирательного фонда. Если же такого финансирования не осуществляется, то допустимы только формы предвыборной агитации против всех кандидатов, не требующие материальных затрат;
з) побуждение избирателей к голосованию против всех списков кандидатов. Графа "против всех списков кандидатов" может "работать" в случаях, предусмотренных подп. "в" и "г" п. 2 ст. 70 комментируемого Федерального закона. Агитация "против всех списков кандидатов" подчиняется тем же правилам, что и агитация против всех кандидатов.
Приведенный перечень не является исчерпывающим. Так, побуждение к голосованию за списки кандидатов также может иметь место и должно рассматриваться как агитация за каждый из упоминаемых списков.
В отличие от прежнего Федерального закона понятие предвыборной агитации не включает в себя деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить избирателей к участию в выборах. Такое исключение снимает неопределенность в вопросе о том, чем считать деятельность комиссий по информированию избирателей о дате и месте голосования, о порядке осуществления избирательных действий, производимую в силу, например, п. 6 ст. 20 комментируемого Федерального закона, и которая объективно может повлиять на решение избирателя участвовать в выборах. Предвыборной агитацией не является и деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к неучастию в выборах. Ряд авторов считают, что такие призывы посягают на принципы народовластия и периодичности выборов, закрепленные Конституцией РФ и международно-правовыми актами*(11). Другие авторы полагают, что неупоминание такого рода призывов выводит их из сферы правового регулирования выборов, в связи с чем позволяет бесконтрольно и безнаказанно проводить такого рода деятельность, в том числе лицами, которым проведение предвыборной агитации запрещено законом*(12). В связи с этим отметим, что прямого запрета на деятельность, направленную на побуждение избирателей к неучастию в выборах, в комментируемом Федеральном законе, равно как и в иных федеральных законодательных актах, пока нет. В то же время при определенных обстоятельствах такая деятельность может оцениваться как воспрепятствование осуществлению избирательных права, например, если она сопряжена с подкупом, насилием, использованием должностного или служебного положения, что влечет привлечение виновного лица (виновных лиц) к уголовной ответственности по ст. 141 УК РФ.
5) адрес места жительства
Указанное понятие уместно толковать в соответствии с нормами Закона РФ от 01.01.01 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(13), который определяет в качестве места жительства жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также помещение, в котором гражданин проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма, договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных федеральным законодательством. В соответствии со ст. 3 указанного Закона граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах России. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 717 утверждены Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (в ред. от 01.01.01 г.)*(14), в соответствии с которыми органы регистрационного учета регистрируют граждан по месту жительства и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства; гражданам, регистрация которых производится по иным документам, удостоверяющим личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства (п. 12, 18). Указанные документы с соответствующими отметками и могут подтвердить сведения об адресе места жительства гражданина.
6) бюллетень
Избирательный бюллетень, бюллетень для голосования на референдуме является важнейшим документом, содержащим официальные данные о всех зарегистрированных по соответствующему избирательному округу кандидатах (списках кандидатов) либо о вынесенном на референдум вопросе, проекте закона (нормативного правового акта). Именно в бюллетене отражается первичная информация о волеизъявлении каждого избирателя, участника референдума, принявшего участие в голосовании. Федеральные законы и законы субъектов РФ достаточно определенно закрепляют требования, предъявляемые к утверждению формы и текста бюллетеней, их изготовлению, выбраковке и передаче в нижестоящие комиссии (вплоть до участковых), а также к условиям и срокам хранения бюллетеней после завершения выборов или референдума. При этом комментируемый Федеральный закон в значительно большей степени конкретизирует и формализует правовой режим изготовления и использования бюллетеней по сравнению с прежней редакцией комментируемого Федерального закона.
7) вопрос (вопросы) референдума
Комментируемый термин применяется законодателем в целях избежания текстуальных повторов в комментируемом Федеральном законе и включает в себя: а) собственно вопрос (вопросы) референдума, б) проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, проекты иных нормативных правовых актов (документов, содержащих правовые нормы), по которым участник референдума определяет свою позицию и выражает ее посредством тайного голосования. Вопросы, подлежащие решению посредством голосования участниками референдума, составляют предмет референдума. На референдуме решаются наиболее важные вопросы, затрагивающие интересы большинства населения, имеющие государственную и общественную значимость.
8) выборное должностное лицо
В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации; государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, ст. 132 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, при этом в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Комментируемый пункт перечисляет основные категории выборных должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, которые избираются непосредственно гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правовой статус указанных выборных должностных лиц закреплен соответственно в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. По смыслу комментируемого пункта избираемые таким образом руководители Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления являются выборными должностными лицами. Исключение составляет предусмотренный п. 1 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(15) случай, когда на день вступления в силу указанного Федерального закона конституцией (уставом) субъекта РФ было предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ путем избрания его специально созываемым собранием представителей (в субъектах РФ высшим должностным лицом, избираемым таким образом, является председатель Государственного Совета Республики Дагестан, который избирается Конституционным Собранием Республики Дагестан путем тайного голосования).
Конституция РФ закрепляет положение о том, что Президент РФ является главой государства (ч. 1 ст. 80), избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, при этом порядок выборов определяется федеральным законом (ч. 1 и 4 ст. 81).
Правовой статус высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ определяется в конституции (уставе), законах субъекта РФ в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который принят в соответствии с подп. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и предусматривает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Указанный Федеральный закон закрепляет положение о том, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В субъекте РФ может устанавливаться система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (ст. 17). В субъектах РФ как наименование высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), так и структура исполнительных органов государственной власти различаются.
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается на срок не более пяти лет гражданами РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу вышеуказанного Федерального закона конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ путем избрания его специально созываемым собранием представителей (ст. 18)*(16).
Высшие должностные лица субъектов РФ имеют различные наименования. Так, среди руководителей республик больше всего президентов, тогда как должности руководителей краев, областей и других субъектов РФ чаще всего называются глава администрации, губернатор. Среди высших должностных лиц республик - 13 президентов (в частности, Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан); 2 руководителя республики (Республика Алтай и Республика Карелия); 1 председатель правительства (Республика Хакасия); председатель правительства-президент (Республика Тыва); 1 председатель Государственного Совета (Республика Дагестан); среди высших должностных лиц других субъектов РФ - 22 главы администрации краев, областей, автономных округов (в частности, Алтайский, Хабаровский края, Белгородская, Воронежская, Новосибирская, Рязанская, Читинская области, Коми-Пермяцкий, Ненецкий автономные округа); 35 губернаторов краев, областей, городов федерального значения, автономных округов (в частности, Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Вологодская, Иркутская, Кемеровская, Новгородская и Сахалинская области, город Санкт-Петербург, Еврейская автономная область, Корякский, Эвенкийский автономные округа); 8 глав администрации (губернаторов) - (Краснодарский край, Астраханская, Ивановская, Калининградская, Костромская, Омская, Ростовская, Томская области); 2 губернатора-председателя правительства (Саратовская область, Ханты-Мансийский автономный округ); мэр города (город Москва)*(17).
В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(18) под муниципальным образованием понимается населенная территория (городское или сельское поселение, группа поселений, объединенных общей территорией, часть поселения), в пределах которой осуществляется местное самоуправление и имеются муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, устав муниципального образования, который принимается населением непосредственно либо представительным органом местного самоуправления и подлежит государственной регистрации субъектом РФ и официальному опубликованию. Территории муниципальных образований, в частности городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Порядок создания и преобразования муниципальных образований устанавливается законами субъектов РФ.
В ст. 23 "Муниципальные выборы" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) закреплено, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ гарантируют проведение муниципальных выборов. Федеральный закон закрепляет также положение о том, что муниципальное образование имеет устав, в котором указываются, в частности, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 8), при этом ст. 16 закрепляет правовой статус главы муниципального образования выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, и устанавливает, что глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ. Глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования; наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения; согласно уставу муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях; подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления; уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность отзыва главы муниципального образования; занимая выборную муниципальную должность, не относится в силу этого к категории муниципальных служащих. Глава муниципального образования может в соответствии с его уставом именоваться, например, мэром города, главой района. Должность главы муниципального образования вводится его уставом. Если данная должность не предусмотрена уставом муниципального образования, то, как правило, в соответствии с уставом для руководства деятельностью администрацией муниципального образования представительный орган местного самоуправления назначает главу администрации, который замещает свою должность на основе трудового договора и не относится к категории выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, комментируемое понятие применимо только к случаю, когда глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами (избирателями) на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании и не распространяется на избрание главы муниципального образования на заседании представительного органа местного самоуправления.
В отличие от выборов Президента РФ, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, в выборах главы муниципального образования в соответствии с п. 10 ст. 4 комментируемого Федерального закона и международным договором РФ вправе также участвовать, в том числе выдвигать свою кандидатуру, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования. Однако по состоянию на 1 апреля 2003 г. отсутствуют международные договоры Российской Федерации, которые бы предоставляли иностранным гражданам такое право.
9) выборы
Комментируемый пункт раскрывает содержание одной из форм непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, применяемой в целях формирования органов публичной власти (органов государственной власти, местного самоуправления) и наделения полномочиями выборных должностных лиц, а именно к выборам. В комментируемом пункте закреплено, что выборы как форма осуществления прямого волеизъявления граждан производятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и только в целях формирования (избрания состава) только органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. В этом смысле выборы иных органов или наделение полномочиями иных должностных лиц, например избрание на собрании акционеров председателя Совета директоров, не являются предметом регулирования комментируемого Федерального закона.
Выборы являются одной из форм, точнее способов формирования органов публичной власти и наделения полномочиями ее должностных лиц посредством прямого волеизъявления (голосования) избирателей на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В смысле комментируемого Федерального закона выборами является только процесс формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделение полномочиями должностного лица в случае, если указанное формирование или наделение полномочиями осуществляется непосредственно гражданами РФ (избирателями) и соответственно не распространяется на формирование органа или наделение полномочиями должностного лица специально созываемым собранием представителей, соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом местного самоуправления (в том числе косвенные либо многостепенные выборы). В частности, Председатель Государственной Думы избирается непосредственно депутатами Государственной Думы из своего состава в рамках процедуры, предусмотренной ее Регламентом, или глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ. В обоих случаях положения комментируемого Федерального закона не распространяются на данные процедуру и порядок избрания.
Конституция РФ содержит общие принципы выборов Президента и Государственной Думы, гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 и 3 ст. 32, ч. 1-3 ст. 81, ч. 1 и 2 ст. 97). Комментируемый Федеральный закон устанавливает общие принципы всех выборов, проводимых в Российской Федерации. Другие федеральные законы подробно регулируют выборы Президента и Государственной Думы, конституции (уставы) субъектов РФ определяют общие основы выборов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а подробно эти выборы регулируются региональными законами. Уставы муниципальных образований и иные муниципальные нормативные правовые акты на основе комментируемого Федерального закона, конституций (уставов), законов субъектов РФ регулируют выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
10) выдвижение кандидата
Выдвижение кандидата - это юридический факт, обозначающий начальный этап в реализации гражданином России своего конституционного права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, т. е. в реализации своего пассивного избирательного права. Согласно положениям комментируемого пункта субъектами права выдвижения кандидатов являются: 1) избиратель, выдвигающий в качестве кандидата самого себя (самовыдвижение) посредством уведомления об этом избирательной комиссии, осуществляющей регистрацию кандидатов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ о выборах, в порядке и с учетом требований, предусмотренных ст. 33 комментируемого Федерального закона; при этом воспользоваться правом на самовыдвижение вправе гражданин России, обладающий пассивным избирательным правом, намеревающийся баллотироваться кандидатом по одномандатному или многомандатному избирательным округам; 2) избирательные объединения, избирательные блоки в порядке, предусмотренном федеральными законами, законами субъектов РФ. Указанные субъекты права выдвижения могут реализовать его не только путем выдвижения кандидата по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, но и выдвижением списка кандидатов (кандидата в составе списка кандидатов) по единому избирательному округу.
В комментируемом пункте отсутствует такой субъект права выдвижения кандидата, как избиратели (группа избирателей), предусмотренные в прежнем Федеральном законе. Новый Федеральный закон закрепляет, что только федеральным законом может быть предусмотрена необходимость создания группы избирателей с определенным числом участников для поддержки самовыдвижения кандидата, т. е. группа избирателей может выступать лишь для поддержки самовыдвижения, но не как самостоятельный субъект права выдвижения кандидата.
Выдвижение кандидатов на муниципальных выборах имеет некоторые особенности. К выборным органам местного самоуправления (о выдвижении кандидатов в которые идет речь) относится, прежде всего, представительный орган местного самоуправления (в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан, и в этом случае представительный орган местного самоуправления не образуется); при этом допускается возможность образования и других выборных органов местного самоуправления, в состав которых могут выдвигаться кандидаты (в ст. 8 и 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится о членах других выборных органов местного самоуправления, о возможности их отзыва населением). К другим выборным органам местного самоуправления может относиться, например, предусмотренный уставом муниципального образования контрольный орган местного самоуправления, избираемый населением (подобные органы пока не образуются).
В соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, а также уставом муниципального образования кандидат может быть выдвинут на выборную муниципальную должность. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"*(19) муниципальные должности подразделяются на: а) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате выборов, и б) муниципальные должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудового договора. Путем выборов замещают свои выборные муниципальные должности депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. Кроме того, к выборным муниципальным должностям относятся также должности, которые замещаются на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. Комментируемый Федеральный закон в данном случае имеет в виду выборные муниципальные должности, которые замещают выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, другие выборные должностные лица) в результате муниципальных выборов в соответствии с уставом муниципального образования.
11) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме
Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме, предусмотренные комментируемым Федеральным законом, весьма разнообразны. Это разнообразие обусловлено прежде всего множественностью прав граждан, связанных с их участием в выборах и референдумах. Так, предметом основных гарантий служат права, связанные с: назначением выборов и референдумов; формированием инфраструктуры выборов и референдумов: регистрацией (учетом) избирателей, участников референдума, составлением списков избирателей, участников референдума, образованием избирательных округов и избирательных участков, участков референдума, формированием избирательных комиссий, комиссий референдума; выдвижением кандидатов, инициативой референдума, получением и распространением информации о выборах и референдуме; процессом голосования, определением итогов голосования и установлением результатов выборов и референдума; обжалованием нарушений законодательства о выборах и референдумах.
Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме рассматриваются при комментировании настоящего Федерального закона.
12) государственная автоматизированная информационная система
Государственная автоматизированная информационная система как автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума, - это территориально распределенная и, поскольку структура ГАС "Выборы" соответствует системе избирательных комиссий, встроенная в систему соответствующих избирательных комиссий система информационных центров, соподчиненных комиссиям на соответствующих уровнях и оснащенных комплексами средств автоматизации, а также объединенных между собой средствами связи и телекоммуникаций в единую автоматизированную информационную систему Российской Федерации "Выборы". Первоначально созданная на основании указов Президента РФ и являющаяся федеральной собственностью, ГАС "Выборы" предназначена в целом или отдельными своими фрагментами обеспечивать деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдумов всех уровней, содействовать органам государственной власти, органам местного самоуправления муниципальных образований в реализации их полномочий и задач, а также для предоставления своих технических и информационных ресурсов иным абонентам или пользователям в период между выборами, референдумами. Специальное программное обеспечение технических средств ГАС "Выборы" позволяет реализовывать ряд задач по формированию и обработке информационных баз данных, связанных с избирательными процедурами. Среди них сведения по регистрации (учету) избирателей, участников референдума, спискам избирателей, участников референдума, сведения об избирательных округах, о комиссиях всех уровней, а также другие данные, необходимые комиссиям для реализации их полномочий.
В настоящее время действует Федеральный закон "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", в соответствии с которым использование ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдумов является одной из гарантий реализации прав граждан РФ на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме. ЦИК России является государственным заказчиком ГАС "Выборы" и определяет требования к использованию, эксплуатации и развитию ГАС "Выборы" в соответствии с федеральными законами (ст. 6 указанного Федерального закона).
13) депутат
Статус депутатов, а также порядок и критерии их избрания устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Так, Конституция РФ закрепляет следующие основные требования к депутату Государственной Думы как полномочному представителю народа: депутатом может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. При этом непосредственно в Конституции РФ не закреплены положения о выборах депутатов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, как это закреплено в отношении выборов Президента РФ. Указанные избирательные права граждан РФ сформулированы в комментируемом Федеральном законе, а также в Федеральном законе от 01.01.01 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(20). Детально статус и правовое положение депутатов Государственной Думы закреплены в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(21) (с изменениями и дополнениями), а также в Регламенте Государственной Думы. Так, в вышеуказанном Федеральном законе закреплено, что депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и указанным Федеральным законом.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) закреплено, что законодательный (представительный) орган государственной власти является постоянно действующим высшим органом законодательной власти субъекта РФ (ст. 1) и срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет; число депутатов устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, при этом не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе - не менее 50% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах (ст. 4). Статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ, при этом в течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.
В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.
В соответствии с положениями п. 8 ст. 4 комментируемого Федерального закона устанавливаемый конституцией (уставом), законом субъекта РФ минимальный возраст кандидата не может превышать на день голосования 21 год на выборах как в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, так и на выборах в органы местного самоуправления, при этом установление максимального возраста кандидата также не допускается.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ и численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (п. 1 и 2 ст. 15); при этом в ст. 18 закреплен статус депутата представительного органа местного самоуправления, гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.
Выборы депутатов могут осуществляться как на основе мажоритарной избирательной системы (по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам), так и (или) на основе пропорциональной избирательной системы (по единому избирательному округу). Срок полномочий депутата представительного органа не может быть менее двух лет и более пяти лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы представительного органа местного самоуправления нового состава. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления, а также его численный состав определяются уставом муниципального образования. Статус депутата представительного органа и ограничения, связанные с этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ. Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва депутата.
В соответствии с комментируемым Федеральным законом депутаты избираются избирателями соответствующего избирательного округа, к разновидностям которого в комментируемой ст. 2 относятся: 1) единый избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы; 2) многомандатный избирательный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально; 3) одномандатный избирательный округ, в котором избирается один депутат.
Так, при выборах 450 депутатов Государственной Думы 225 депутатов избираются по 225 одномандатным избирательным округам, и 225 депутатов избираются по единому избирательному округу, который включает в себя всю территорию Российской Федерации, на основе списков кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков.
Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять, при этом данное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (п. 10 ст. 18).
Законодательные требования к признанию выборов состоявшимися и действительными и на этой основе к последующему признанию лица избранным депутатом закреплены в ст. 70, 71 и 72 комментируемого Федерального закона.
Таким образом, в избирательном законодательстве депутатом может считаться лицо, обладающее следующими основными признаками: является членом законодательного (представительного) органа государственной власти или представительного местного самоуправления; избран избирателями соответствующего избирательного округа; избран на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
14) добровольное пожертвование гражданина
Комментируемый п. 14 и положения, содержащиеся в нем, отсутствовали в прежних редакциях федеральных законов. Пожертвование гражданина является добровольным при наличии совокупности следующих признаков: а) внесение средств самим гражданином; б) отсутствие не связанных с избирательной кампанией данного кандидата (списка кандидатов) обстоятельств, побуждающих к внесению средств (принуждение, оплата долга и др.); в) принадлежность средств гражданину на момент осуществления пожертвования. Нельзя считать добровольным пожертвованием внесение средств, принадлежащих другому гражданину, либо собственных средств при условии получения платы в прямой или косвенной форме за данную услугу, либо собственных средств в порядке оплаты долга другому лицу или вследствие принуждения.
15) добровольное пожертвование юридического лица
Комментируемый п. 15 и положения, содержащиеся в нем, также отсутствовали в прежних редакциях федеральных законов. Применительно к пожертвованию со стороны юридического лица речь идет о признаках безвозмездности, перечислении со счета на счет, т. е. без посредников. В отличие от добровольного пожертвования гражданина комментируемый пункт применительно к юридическому лицу не содержит указания на собственные средства.
16) документ, заменяющий паспорт гражданина
Положения комментируемого пункта достаточно полно и исчерпывающе перечисляют наименования документов, заменяющих паспорт гражданина РФ. Перечисленные документы следует условно разграничить на документы, заменяющие паспорт, для граждан РФ, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
К этой группе документов относятся:
1) военный билет, временное удостоверение, выдаваемое вместо него, или удостоверение личности для лиц, проходящих военную службу*(22);
2) временное удостоверение личности гражданина РФ, выдаваемое на период оформления паспорта;
3) справка установленной формы, выдаваемая гражданам РФ, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.
В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"*(23) (в ред. от 01.01.01 г.) выдача военных билетов военнослужащим отнесена к компетенции военных комиссариатов Министерства обороны РФ, ведающих воинским учетом. Аналогичной компетенцией наделены соответствующие кадровые подразделения иных военизированных ведомств (МВД, ФСБ, МЧС России и др.), служащим которых выданы соответствующие удостоверения личности. Временное удостоверение гражданина РФ на период оформления паспорта уполномочены выдавать органы, ведающие выдачей паспортов гражданам РФ по месту жительства. Выдача справок установленной формы для граждан РФ, находящихся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, отнесена к компетенции руководителей учреждений и органов, осуществляющих дознание и следствие.
К другой группе документов можно отнести документы, удостоверяющие личность граждан РФ, по которым граждане осуществляют выезд с территории Российской Федерации и въезд на ее территорию, в том числе для жительства, пребывания в длительной или краткосрочной командировке. К таким документам относятся: заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт гражданина РФ. Как правило, их выдача находится в компетенции органов внутренних дел, а также органов паспортно-визовой службы МИД России. Порядок въезда на территорию и выезда с территории Российской Федерации установлен Федеральным законом от 01.01.01 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(24) (в ред. от 01.01.01 г.) и конкретизируется постановлениями Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142 "О реализации отдельных норм Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и от 4 января 2001 г. N 4 "О порядке въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике"*(25). Указанные документы заменяют общегражданский паспорт Российской Федерации для граждан, находящихся за пределами территории Российской Федерации. Такими документами могут быть и иные документы, на основании которых граждане РФ вправе пребывать и проживать на территории иностранного государства. Это зависит от соответствующих международных договоров Российской Федерации и законодательства соответствующего иностранного государства.
Для иностранных граждан, которые могли въехать на территорию Российской Федерации на основании соответствующего законодательству иностранного государства документа, удостоверяющего личность, или миграционной карты с соответствующими отметками уполномоченных на то органов, документом, удостоверяющим право иностранного гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации, является документ, выданный в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(26). Следует иметь в виду, что отдельные граждане РФ могут иметь одновременно и гражданство иностранного государства, дающее им право постоянно проживать на их территории и право на въезд в Российскую Федерацию на основании паспорта гражданина иностранного государства. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории иностранных государств, не вправе участвовать в выборах в органы государственной власти субъектов РФ, в муниципальных выборах, при этом наличие гражданства иностранного государства (двойное гражданство) не лишает их права участвовать в федеральных выборах, референдуме Российской Федерации.
С целью обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме указанным гражданам РФ необходимо пользоваться двумя документами, подтверждающими как гражданство, так и место постоянного жительства.
|
Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 |
