Семинар-совещание руководителей аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации (стр. 10 )

Спасибо за внимание.

Н. М. КАЗАНЦЕВ, руководитель Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Методы оценки эффективности деятельности
органов государственной власти

Я поддерживаю все-таки Вячеслава Ивановича и высказался бы немного против Сергея Александровича, который выступал до этого, сославшись на некоторые исторические прошлые достижения, правда, французской науки. Он характеризует понятие конституционного режима и говорит, что если Конституция принята, а предусмотренные в Конституции законы не приняты, то в стране не введен в полной мере конституционный режим. Наш прекрасный парламент в течение двадцати лет принял семь из тринадцати федеральных конституционных законов. Из порядка пятидесяти федеральных законов, упомянутых в Конституции, принято около тридцати, то есть до сих пор вполне не введен конституционный режим в стране. Поэтому оценивать можно и нужно не только государственные органы субъектов Российской Федерации, но и федеральные государственные органы власти, в том числе и парламенты, не только политические.

Если говорить о сегодняшнем мире и, в общем-то, интересном указе старого нового Президента о долгосрочном социально-экономическом развитии, то мы должны ориентироваться именно на тот момент, что наука становится фундаментом нашего развития. Это – информационная стратегия, которая упоминается в Указе. Об этом еще даже Маркс писал. Достаточно выразительно, кстати, и жестко писал, что по мере технологического применения науки роль неоплаченного рабочего времени становится незначительной по сравнению с результатами применения науки. В какой степени марксистской была та советская КПСС, если доктрина о том, что гегемон – пролетариат, действовала в течение семидесяти лет? Хотя Маркс писал о другом.

Хотел бы попросить представителей субъектов Федерации о том, чтобы искусственно вводить важные ключевые параметры и на их основе делать прогнозы. Известно знаменитое предсказание Генри Томаса Бокля, ученого, который написал уникальную книгу «История цивилизации в Англии» в XIX веке. Эта книга в царской России переиздавалась 18 раз. О ней писали многие, если читать дневники. Автор предсказал по одному параметру великое будущее для Соединенных Штатов Америки в ХХ веке. Только один параметр – распространение знаний в обществе. В Европе – гауссова кривая, причем очень острая. А в Соединенных Штатах Америки тогда – равномерное распределение. И только по этому параметру он предсказал, что по этой причине Соединенные Штаты Америки в ХХ веке будут лидировать в мире.

Ну, а теперь о методах. Сегодня об организационном методе анализа много говорили. Обсуждался вопрос о том, что в парламенте, в правительстве должна быть аналитика. После того как СССР запустил искусственный спутник Земли в 1957 году, в Соединенных Штатах Америки решили, что Аппарат Конгресса должен дублировать, контролировать и соревноваться с Администрацией Президента. И тогда аналитический аппарат Конгресса был развит в течение примерно пятнадцати лет. И сейчас используется принцип «зеркальных отделов». Названия, номинации тех органов исполнительной власти, которые есть в стране, дублируются аналитическими службами каждой палаты Федерального Собрания. И наоборот. И в результате идут взаимный контроль и взаимный анализ. Еще добавляются суды специализированные, которых у нас пока совсем нет. И поэтому аналитика должна соревноваться внутри себя самой и быть многочисленной. Можно привести пример Японии. Министерство внешней торговли и промышленности, которое разрабатывало стратегию развития Японии с 1950-х годов, в своей численности имело аппарат 12,5 тысяч человек и 100 тысяч человек в аналитических службах в институтах при этом министерстве, которые тоже финансировались за счет бюджета. СССР такой системы не знал, поэтому его и нет. То же самое можно говорить и про Европу.

А теперь давайте перейдем дальше. Здесь три проблемы.

Первая – использование метода оценки динамики социально-экономических показателей. Прежде всего надо смотреть, оцениваются ли те признаки, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Если мы сравним полномочия субъектов Российской Федерации, которые отвечают Конституции Российской Федерации, с показателями, их оценивающими, то увидим парадоксальную вещь. Часть показателей обусловлена федеральными действиями, а другая часть, еще большая, – муниципальными. И получается, что органы субъектов Российской Федерации оцениваются не в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а по показателям, которые легко измерить. Здесь нет какой-то политической заданности, с моей точки зрения. Если на основании оценки делается вывод о соответствии главы субъекта Федерации должности, об адекватности работы парламента субъекта Федерации, каких-то государственных органов исполнительной власти, это должно быть связано с правом, с полномочиями, которые закреплены за ними законом и, конечно, Конституцией.

Вторая проблема – оценка степени исполнения конституционных полномочий. Здесь возникает большая сложность. Почему? Необходима в процессуальной базе судебная форма для квалификации результатов оценки. Для этого недостаточно просто подсчитать экономические динамики. Нужно, чтобы эти динамики доказывались в споре, в состязании. Начиная с раннего Средневековья в Европе создавались счетные палаты. Но дело в том, что счетные палаты были созданы с самого начала как суды, поэтому и называются палатами. И до сих пор во многих европейских странах они являются квазисудебными органами. Об этом в книге «Конституционный аудит» пишет глава нашей Счетной палаты Степашин. Мне доводилось изучать опыт французской счетной палаты. Наша страна знает только состязательный, самый предельный судебный процесс. Квазисудебный процесс, производимый по административным процедурам, в том числе по инквизиционной процедуре следствие и расследование, – это более широкая форма. И она используется не только для различных палат (как я сказал, счетных), но даже для органов исполнительной власти. Например, в англо-саксонской системе независимое агентство, предоставляющее право на экспорт капитала в чужую страну, производит свой процесс по квазисудебной процедуре.

Пока мы не создали административных судов или административных трибуналов, следственных трибуналов, как в современных англо-саксонских странах, которые действуют практически по каждой публично реализуемой профессии. Там порядка 35 тысяч профессий и в каждой профессии трибунал, если говорить про американцев. К этому мы идем, но этот метод имеет организационный характер.

Следующий метод – морфологического анализа диспозиции оцениваемого субъекта. Вот это вещь, которая началась достаточно давно. Фриц Цвики изобрел морфологический анализ. Этого швейцарского астронома американцы привлекли для исследований по натовским проектам для того, чтобы разработать метод, с помощью которого можно было запатентовать все возможные изобретения. Эту задачу американцы сделали национальной, чтобы к 1920 году в каждой критической технологии, известной современному человечеству, ключевыми патентами были американские, и никто не мог производить никакую продукцию, не покупая право и лицензию у Соединенных Штатов Америки. Блестящая, надо сказать, цель для их страны, конечно. Морфологический анализ позволяет создавать полную ориентацию по всей многосложной системе показателей, видеть возможности. И, конечно, этих возможностей может быть очень много. Поэтому этот метод надо применять достаточно осторожно! Сейчас покажу результат.

У меня таблица, которую я разработал. Это называется «морфологический ящик». Морфология диспозиции субъектов по стратегиям в политике. У нас доминирующая стратегия – это стратегия объекта для иностранных инвестиций. Мы еще не субъект. Теперь для субъекта начальная фаза развития – это выживание. Читается «морфологический ящик» следующим образом. Цель – желаемое будущее состояние субъекта. Выживать так, чтобы сохранить ресурсы государства и бизнеса. Это первая, начальная стадия. Следующая, более развитая стадия: выживать так, чтобы быть полезным в качестве ресурса для своей среды. Всегда у каждого субъекта есть две среды – внутренняя и внешняя. Внутренняя среда для государства – это субъекты Российской Федерации, граждане Российской Федерации. Внешняя среда – другие государства. Теперь данная морфологическая система продолжается. Можно по строкам посмотреть высший модус. Последняя, высшая ступень развития субъекта – это править таким образом, чтобы управлять формированием могущества своей среды. В принципе такую цель преследовали в XX веке две страны – США и СССР. Каждая создавала свою среду и могущество своей среды, конкурирующее с другим. Вы знаете, что с СССР стало, из-за того, что он был в этом отношении не столь успешен. А Соединенные Штаты продолжают эту систему достаточно успешно. К сожалению.

Спасибо за внимание.

В. А. ШИРОКОБОКОВА, заместитель директора Департамента информатизации Счетной палаты Российской Федерации

Информационные технологии и эффективность органов внешнего финансового контроля

Выступающий передо мной представитель Счетной палаты Сергей Анатольевич Агапцов рассказал о месте Счетной палаты в оценке деятельности органов власти. Тема моего выступления – оценка информационно-аналитического обеспечения деятельности контрольно-счетных органов, то есть влияния этой системы на эффективность государственного финансового контроля.

Счетная палата прошла достаточно большой путь развития, если говорить о ней как о федеральном органе в формировании этой системы. Наша система, созданная в Счетной палате, достаточно уникальна, аналогов нет в принципе ни в одном органе власти. Поясню почему. Мы используем информационные ресурсы не только по бюджетному процессу. Мы используем информационные ресурсы официальной статистики и других органов управления. У нас интегрированная база данных, которая позволяет не только контролировать исполнение федерального бюджета и федеральной собственности, но и решать ряд аналитических задач.

Первый этап развития нашей системы – это создание основного блока для обеспечения основной деятельности, то есть контрольно-ревизионной. Где-то с начала 1990-х годов, когда система была создана, мы вышли на уровень развития аналитических систем. И в настоящее время наша система позволяет аналитику в области бюджетного процесса решать ряд достаточно уникальных задач. Основные входные итоги деятельности Счетной палаты – три главных документа. Помимо результатов различных контрольных мероприятий, которые важны сами по себе, мы пускаем в ход три основных документа, так называемые заключения Счетной палаты: на проект федерального бюджета; в течение года оперативные отчеты о ходе исполнения федерального бюджета; заключение на исполненный бюджет. Ни один из этих документов без использования нашего инструментария выпущен быть не может.

Например, возьмем заключение Счетной палаты на исполненный бюджет. Нас Бюджетный кодекс, к сожалению, загнал в прокрустово ложе проверки отчетов главных распорядителей бюджетных средств, что я считаю вообще крайне неправильным и нерациональным. Но что делать? Бюджетный кодекс мы должны исполнять. Их проверка в принципе невозможна без действия нашей информационно-аналитической системы в силу того, что их 48, отведен срок два месяца, а отчетность – 30 форм, с энным количеством таблиц в каждой форме. Плюс все они без итогов. То есть проверять их практически невозможно. И с этой проблемой сталкивается не только Счетная палата, но и все контрольно-счетные органы субъектов Федерации. Причем для них она – гораздо более острая. Потому что система автоматизированная, у КСО (контрольно-счетных органов) субъектов Федерации автоматизирована достаточно слабо по причине финансирования (во-первых), кадрового потенциала (во-вторых). Там в лучшем случае несколько десятков человек наиболее развитых. Я не беру КСО Москвы и Московской области. А в большинстве палат – 23–25 человек; вот 30 человек – вообще очень хорошо; в некоторых – менее десятка. Поэтому от информационных технологий напрямую зависит качество работы. При подготовке заключения на проект бюджета качественные заключения без каких-то собственных проверок и расчетов выдать в принципе невозможно.

Мы оцениваем не только прогноз социально-экономического развития, который лежит в основе бюджета, и те параметры прогноза, которые заложены. Мы оцениваем сами параметры бюджета, в основном, конечно, доходы, и рассчитываем собственные различные сценарии получения этих доходов. Есть у нас и модуль оценки бюджетных рисков, позволяющий просчитать, в каких границах основных факторов могут находиться параметры бюджета, и насколько велики риски неисполнения тех или иных параметров при выходе за эти границы. Оцениваются не только риски по параметрам доходов, отдельно по нефтегазовым и не нефтегазовым, но и прогноз социально-экономического развития. То есть ВВП и уровень инфляции. Но, к сожалению, в нашей Счетной палате это все используется раз в год при подготовке заключения. Хотя по последнему модулю, на мой взгляд, гораздо более широкая сфера применения. По крайней мере, в течение года для оценки рисков исполнения текущего бюджета он вполне может быть использован.

Если говорить о контрольно-счетных палатах субъектов Федерации, там та же самая проблема. Допустим, в рамках государственной информационно-аналитической системы, о которой скажет следующий докладчик, контрольно-счетным органам субъектов Федерации, инициатором создания которых была Счетная палата, мы готовы передать эти инструментарии. И передаются они бесплатно. Вопрос о том, кто будет с ними работать, – первое. Он у нас стоит достаточно остро, там – еще острее. И второе – информационное наполнение этих модулей. Есть у нас еще один очень хороший модуль, который, на мой взгляд, незаменим при стратегическом аудите. Это – межотраслевой баланс. Старая практика разработки межотраслевых балансов, которая была в Советском Союзе (мы являемся родиной этого метода), была утеряна в силу, мягко говоря, неэффективного решения по реформированию государственной статистики. У нас последний нормальный межотраслевой баланс датировался 1995 годом. Отдельные таблицы типа «затраты–выпуск» делаются время от времени и практически потеряны. С 2011 года началось возрождение этого метода в Росстате, но когда он выйдет на какой-то нормальный уровень, сказать трудно. Тем не менее именно с помощью этого метода можно дать оценку сбалансированности тех самых государственных программ, на управление которых переходит бюджет.

Комплексная оценка программного бюджета, на мой взгляд, возможна именно с помощью межотраслевого баланса. Имеются проблемы в использовании информационных технологий. Отсутствие стабильных технологий и соответствующих регламентов, на основании которых работают эти технологии. Регламенты если и есть, то отдельные и нестабильные. Допустим, Счетная палата имеет регламенты автоматизированных процессов. Но вы как потребитель чужих информационных ресурсов и орган, контролирующий бюджетный процесс, а не управляющий бюджетным процессом, полностью зависите от решений Министерства финансов.

Вся методология по бюджетному процессу записана за Министерством финансов, а там происходят перманентные революции. Первая – это бюджетная классификация. Любая информационная система не может в принципе работать без классификаторов и справочников. Так у нас процесс изменения бюджетной классификации – перманентный. Приказов в течение года о внесении изменений в бюджетную классификацию принимаются десятки. Я молчу про революцию 2005 года, которая сделала полностью несопоставимым бюджет за предыдущие годы с бюджетом последующих лет. И, таким образом, с 2005 года мы, аналитики, начинали с чистого листа. Предыдущее поле было для нас закрыто. Если не брать отдельные виды доходов – групповые. По расходам сопоставимость обеспечить не удалось вообще, хотя мы долго пытались это сделать. Потом – революция 2011 года, когда вместо 11 разделов стало 14 разделов. Провести динамические ряды и собрать полностью расходы по этим разделам не удалось. Мы с трудом собрали силами Счетной палаты межбюджетные трансферты, которые расползлись из бывшего 11-го раздела (субсидии и субвенции), на другие разделы. Но в 2012 году поменяли бюджетную классификацию по видам расходов. Я, кстати, приветствую это изменение, потому что оно позволяет, по крайней мере, на уровне классификации выделить текущие расходы и капитальные расходы и те же самые межбюджетные трансферты, те же самые госзакупки. Здесь стало что-то более прозрачным.

А в принципе, все изменения бюджетной классификации направлены отнюдь не на повышение прозрачности бюджетных расходов. Я бы сказала, скорее наоборот. Вот эта прямая зависимости информационных технологий и их эффективности в органах финансового контроля. Причем следующее – изменение методологии отчетности. Бесконечное. Точно также перманентное. Причем происходит все это, когда финансовый год подходит к концу. В конце ноября – начале декабря появляется очередной приказ Министерства финансов об изменениях и меняется бюджетная отчетность главных распорядителей. На ушах стоят Федеральное казначейство, Счетная палата и все главные распорядители, причем все – информационщики, по одной простой причине: нам надо модернизировать свое программное обеспечение. Конец года, деньги по существу истрачены, а с марта месяца начинается прием этой отчетности. И получается, что мы должны быстренько умудриться провести конкурс, получить разработчика и к началу марта иметь программное обеспечение в соответствии с теми изменениями, которые произошли в методологии.

Если бы Министерство финансов хотя бы слегка остановилось и задумалось о том, что оно делает, и вот эту работу по совершенствованию бюджетного процесса привело в какой-то системный вид, а не в хаотический, который сейчас есть, хотя бы год или два дало поработать спокойно, а потом каким-то образом рационально поменяло эту систему... Я не говорю, что систему не надо менять. Систему менять и совершенствовать надо. Но не хаотически. Нам, информационщикам, во всех органах власти жить бы стало намного легче. И, соответственно, эффективность нашей работы повысилась бы точно так же.

Начнем с того, что впрямую мы ежегодно тратим огромные деньги на приведение своего программного обеспечения в соответствие с изменениями бюджетного процесса. Тратим не только мы. У нас по прошлому году это – 7 миллионов, в Федеральном казначействе – на порядок выше. В органах исполнительной власти, главных распорядителях бюджетного процесса, деньги тоже тратятся. Причем постольку, поскольку у всех программное обеспечение свое, потратить один раз и раздать всем нельзя. Каждый тратит отдельно. Сколько на это тратится, к сожалению, отчетность не позволяет сказать. Вообще на доработку существующего программного обеспечения в прошлом году всеми главными распорядителями бюджетных средств на федеральном уровне было потрачено 2,5 миллиарда. Но какие-то расходы на эти цели обусловлены объективными вещами, а какие-то – той самой неустойчивостью и нерегламентированностью автоматизированных процессов. Но это – решение органов, от которых не зависит наша работа, но она впрямую влияет на нашу эффективность.

Последнее, что я хотела бы сказать. Есть направление существенного повышения эффективности деятельности органов государственного финансового контроля. Я об этом написала в своей статье где-то около года назад и где-то два года ношусь с идеей создания специального программного модуля, который позволял бы контролировать государственные закупки, размещение государственных заказов не на стадии после того, как они уже выполнены, а на стадии до заключения контрактов. Система достаточно простая. Эффективность – в течение первого года резкое сокращение откатов. Если брать откаты на уровне даже той цифры, которую озвучил Президент – триллион (а она реально больше), то ежемесячная экономия – минимум 20–25 миллиардов рублей. Система требует весьма небольших денег относительно того эффекта, ну и четырех человек для создания базы данных, реализована может быть как на уровне Счетной палаты, так и в рамках центральной системы государственных закупок. Эффективность работы Счетной палаты и контрольно-счетных органов повысится в разы. Но ее нужно делать с региональной составляющей, чтобы контрольно-счетные органы всех субъектов Федерации и муниципальных образований могли пользоваться этой системой. Система до сих пор не внедрена. Причин я вижу две: либо не понимают ее нужность, либо не хотят бороться с откатами. Другого решения не вижу.

Г. М. КЛЫКОВ, генеральный директор Федерального центра информатизации Счетной палаты Российской Федерации

Государственная информационно-аналитическая система контрольно-счетных органов Российской Федерации как инструмент финансово-экономического экспертного сообщества при оценке результатов деятельности органов власти субъектов Российской Федерации

В заявленной теме моего выступления не случайно была взаимосвязь экспертного сообщества и того инструмента, который экспертное сообщество может использовать в своей работе на примере государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации. Эта система была создана по инициативе председателя Счетной палаты для обеспечения инструментарием контрольно-счетных органов, объединенных по его же инициативе и при поддержке Президента Российской Федерации в 2002 году в Ассоциацию контрольно-счетных органов. Ассоциация позволила начать и эффективно справляться с работой по стандартизации методов государственного контроля на всех уровнях бюджетной системы.

Вы знаете, что в соответствии с действующим законодательством достаточно высокий уровень самостоятельности у субъектов, в том числе и в контрольных функциях. И выработка единых методов подходов парламентов к критериям оценки стандартов, регламентов чрезвычайно важна для того, чтобы оценка деятельности органов власти была сопоставимой. Поэтому государственно-информационная система обеспечивает инструментарием контрольно-счетные органы именно как участников экспертного профессионального сообщества, то есть государственного внешнего контроля. В составе этого инструментария есть как раз те наработки, о которых говорила Вера Алексеевна. На основе методов и стандартов, которые вошли в практику Счетной палаты, создано специализированное программное обеспечение, позволяющее проводить достаточно эффективно анализ финансово-экономической деятельности. Не только осуществлять анализ отчетов губернаторов и правительства, но и по совокупности других параметров оценивать субъект как объект контрольно-аналитического мероприятия.

Я думаю, что такой инструментарий и результаты деятельности с применением такого инструментария могут быть интересны и другим представителям экспертного сообщества в области оценки финансово-экономического развития государства или отдельных его субъектов и муниципальных образований. Наше предприятие создано для эксплуатации этой системы, поскольку Счетная палата сама не имеет возможности эксплуатировать. В балансе бюджета эксплуататором является наше предприятие. Вторым направлением услуг государственной информационно-аналитической системы, которое в настоящее время внедряется в практику работы контрольно-счетных органов, является создание экспертных групп по конкретным направлениям экспертной деятельности.

В этом году проводится работа по гармонизации основных классификаторов и терминологических определений, которые используются в деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. Тоже очень важный момент. До сих пор не существует единства подхода к оценке результатов контрольных мероприятий. Есть территориальная специфика, вот эта самостоятельность и эта ассоциативность по взаимодействию дают пищу для широкого поля дискуссий. Инструмент, который позволяет создавать рабочие группы из широкого числа специалистов, в том числе, не только контрольно-счетных органов, но и представителей науки, представителей органов управления и так далее, существует в нашей информационно-аналитической системе. Более подробно можно ознакомиться с информацией по этой системе на сайте Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Думаю, информация для вас будет интересной и полезной.

Приглашаю к сотрудничеству в самых широких вопросах построения именно такого единого экспертного сообщества. Спасибо!

В. В. ВОРОНИН, начальник отдела методологии планирования и бюджетирования Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития Российской Федерации

Принципы и основные показатели мониторинга деятельности
органов исполнительной власти

Мониторинг и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляются в целях реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с перечнем показателей, утвержденных Указом Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации ведется подготовка проекта нормативного правового акта, направленного на совершенствование системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанным актом должны быть определены принципы формирования отраслевых систем мониторинга и рейтингов эффективности деятельности органов исполнительной власти в соответствии со сферами ведения, утверждены основные отраслевые показатели результатов деятельности органов исполнительной власти.

Разрабатываемая система показателей должна характеризовать как непосредственные (реализация основных функций и полномочий), так и конечные (развитие производственной, хозяйственной и социальной инфраструктуры субъекта Российской Федерации, качество жизни населения в регионе) результаты деятельности органов исполнительной власти.

По мнению Минэкономразвития России, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна быть неотъемлемым элементом комплексной системы государственного стратегического прогнозирования, планирования и управления в сфере социально-экономического развития.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации «О долгосрочной государственной экономической политике» Правительству Российской Федерации поручено внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и бюджетной политики.

Подготовленный Минэкономразвития России законопроект регламентирует разработку прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и отдельных регионов, подготовку и реализацию документов отраслевого и территориального стратегического планирования, содержащих сведения об основных приоритетах, задачах и планируемых показателях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в привязке к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Законопроект также предусматривает организацию внешнего стратегического контроля, осуществляемого Президентом Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации, органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации в соответствии с их конституционным статусом и полномочиями, определенными федеральным законодательством.

Задачей внешнего стратегического контроля являются оценка ожидаемой и фактической результативности и эффективности достижения целей и плановых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, устанавливаемых документами государственного стратегического планирования, оценка эффективности расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки.

Программно-целевым инструментом реализации документов стратегического планирования являются государственные программы субъектов Российской Федерации и муниципальные программы, содержащие перечень основных мероприятий, отражающих функции и полномочия органов исполнительной власти в закрепленной сфере ответственности, сведения о сроках реализации указанных мероприятий и требуемых объемах бюджетных ассигнований. Государственные программы содержат также сведения об ожидаемых результатах и планируемых значениях показателей, характеризующих развитие конкретной области социально-экономической деятельности.

Предусмотрен мониторинг хода реализации государственных программ, включая анализ фактического достижения плановых значений показателей и оценку деятельности ответственных исполнителей в части, касающейся реализации государственных программ. При этом за основу индикативного мониторинга реализации государственных программ предлагается принять информацию о динамике показателей, включенных в федеральный план статистических работ.

Таким образом, стратегический контроль исполнения отраслевых и региональных документов стратегического планирования, программно-целевое формирование и исполнение федерального и регионального бюджетов, мониторинг хода реализации государственных (муниципальных) программ имеют прямое отношение к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом непосредственные и конечные результаты их деятельности характеризуются совокупностью показателей, установленных как документами стратегического планирования, так и государственными программами.

В целях мониторинга и рейтингования, наглядности и сопоставимости оценок эффективности деятельности органов исполнительной власти целесообразно формирование двухуровневого механизма сбора и обработки исходной информации, ее обобщения и представления, согласно которому: на интегральном уровне должно быть ограниченное число показателей, отражающих эффективность реализации основных функций и полномочий органов исполнительной власти, социально-экономическое развитие региона и качество жизни; интегральные показатели должны рассчитываться по единым методикам на основе единого перечня базовых показателей, с использованием весовых коэффициентов, отражающих производственную ориентацию, специфику хозяйственной деятельности и уровень развития социальной инфраструктуры региона; базовые показатели характеризуют результаты деятельности органа исполнительной власти в закрепленной сфере ответственности и определяются в рамках федерального плана статистических работ.

Следует отметить, что в настоящее время конкретные предложения по перечню интегральных показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации одобрены Правительством Российской Федерации.

В дальнейшей работе при подготовке предложений по совершенствованию системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации целесообразно предусмотреть ее привязку к системе стратегического планирования в части использования фактически достигнутых показателей реализации государственных программ в качестве базовых показателей в закрепленной сфере ответственности.

В. Н. ЮЖАКОВ, директор Департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок

Об итогах экспертного мониторинга внедрения механизмов управления по результатам деятельности органов исполнительной власти

Тема моего выступления – экспертный мониторинг реализации «Дорожной карты», внедрение механизмов управления по результатам деятельности органов государственной власти. Речь о предварительных итогах этого мониторинга. Алексей Георгиевич в самом начале сказал о том, что тема сегодняшней встречи – оценка эффективности деятельности органов государственной власти. Она является фрагментом более широкой темы, связанной вообще с внедрением механизмов управления по результатам. Нужно учитывать, что внимание и государственное, и общественное к этой теме очень неустойчивое и часто фрагментарное. Не только в Австралии, но и в России. Это внимание усиливается, и возникает эйфория оттого, что управление по результатам поможет все улучшить, и вплоть до того, что снова в какой-то период высокие руководители стали заявлять, что мода на управление по результатам прошла, и эффективность этого управления не подтверждена.

Хватит носиться с этим флагом. Результат этого – в частности, например, то, что раздел внедрения механизмов управления по результатам исчез из административной реформы полностью. И исчез неслучайно. Действительно, вот такая позиция, заключающаяся в том, что флаг пора спускать, возобладала в определенный момент времени. Но мне кажется сейчас, особенно с новыми указами старого нового Президента, внимание к данной теме снова будет оживать. В силу такого волнообразного фрагментарного внимания к теме, экспертное сообщество , а в этом году еще и Российская академия народного хозяйства при Президенте России решили попытаться предпринять какие-то самостоятельные экспертные усилия, чтобы помочь координировать все действия по внедрению механизмов управления по результатам, независимо от того, какой градус внимания в данный момент к этой теме в официальных органах власти.

Для того, чтобы это сделать, в 2009 году мы подготовили «Дорожную карту» внедрения механизмов управления по результатам деятельности органов государственной власти. Смысл «Дорожной карты» состоял не в том, чтобы изобрести что-то новое, а прежде всего в том, чтобы систематизировать, свести вместе и повысить координацию тех мероприятий, тех действий, тех усилий, которые официально признаны необходимыми в той или иной форме или нормативно-правовыми актами, или концептуальными или программными решениями. И плюс к этому, сформулировать те предложения, которые очевидны экспертному сообществу и должны тоже реализовываться, тоже приобретать официальный статус. Такая карта была сделана в 2008 году, обсуждена, представлена органам исполнительной власти. В какой-то мере она сработала, потому что многие, заинтересованные на федеральном уровне в этой теме, были с ней знакомы и ее учитывали, хотя официального статуса она никакого не имела.

В 2010 году мы провели мониторинг выполнения «Дорожной карты», то есть хода работ по внедрению механизмов управления по результатам той карты, которую подготовили. Затем была подготовлена аналогичная «Дорожная карт» на 2010–2012 годы. И в этом году мы решили вернуться к данной теме и посмотреть, как «Дорожная карта» реализуется, как реализуется система необходимых мер по внедрению механизмов управления по результатам. «Дорожная карта» 2010–2012 годов включала в себя систему мероприятий по всем уровням результатов – видимых результатов, инструментов внедрения механизмов управления по результатам. Прежде всего – это такие уровни, как результаты государственной политики, результаты программ и проектов государственных, результаты исполнения государственных функций предоставления государственных услуг, результаты деятельности государственных и муниципальных служащих, результаты деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Соответственно, просматривают по каждому уровню все существующие и предполагаемые как необходимые инструменты внедрения механизмов по результатам.