Семинар-совещание руководителей аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации (стр. 7 )

Таким образом, житель Нижегородской области находится в правовом поле действия 1,7 тысяч федеральных законов, 0,6 тысяч законов Нижегородской области, а также 0,5-1,2 тысячи муниципальных нормативных правовых актов[1].

Суммарно, социально-экономические (хозяйственные, административные и др.) аспекты жизни и поведения гражданина, проживающего на определенной территории, регулируются до 3,5 тыс. нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, практически в каждый из которых раз в несколько лет вносятся изменения (и каждый из которых примерно через 2 десятилетия с момента принятия устаревает в большей части своих норм).

Можно отметить, что корпус нижегородского регионального законодательства – как показывает сравнение, например, с другими субъектами ПФО – входит в «лидеры» (в рамках ПФО – в первую пятерку) в части количества принятых законов за время работы современной формы законодательной власти субъекта Российской Федерации – Законодательного Собрания, количества действующих законов, в том числе «базовых» (не «О внесении изменений…»), а также величины доли законов «О внесении изменений» в общем количестве действующих законов.

Отдельные количественные показатели законодательства субъектов ПФО

Субъект ПФО	Кол-во принятых законов	Кол-во законов, действующих в настоящее время	Кол-во «базовых» законов, действующих в настоящее время (на 10.05.2012)	% законов «О внесении изменений» из числа действующих в настоящее время
Саратовская область	2481	1838	572	68,9%
Оренбургская область	2410	2041	803	60,7%
Пермский край	2302	1587	694	56,3%
Нижегородская область	2277	1681	598	64,4%
Пензенская область	2238	1379	393	71,5%
Ульяновская область	2083	1504	433	71,2%
Самарская область	2042	1513	444	70,7%
Республика Башкортостан	2038	1430	523	63,4%
Кировская область	1457	972	367	62,2%
Республика Мордовия	1445	1063	385	63,8%
Республика Татарстан	1308	995	451	54,7%
Республика Марий Эл	1079	769	332	56,8%
Удмуртская Республика	1026	666	326	51,0%
Чувашская Республика	1013	729	239	67,2%

Численные показатели в документе приведены с использованием ПБД «Консультант Плюс», а также «КонсультантПлюсРегион».

Исходя из анализа приведенных количественных показателей нормотворческой деятельности на всех уровнях власти, следует отметить:

1.  Количество принимаемых нормативных правовых актов формируют необычайно сложную и постоянно изменяющуюся правовую среду и для профессионалов – юристов и для населения, как в регионах, так и в стране в целом.

2.  Высокая доля (более 50%) принимаемых законов «о внесении изменений в законы» указывает на недостаточно высокое качество законодательства, с одной стороны, а с другой, создает дополнительные сложности в повышении правовых знаний и правовой культуры населения, что не способствует процессу формирования гражданского общества.

3.  Большая разница (до 3-х раз) в количественных показателях законотворчества в субъектах не может указывать на наличие или отсутствие пробелов в регулировании. Вполне уместно предположить, что там, где меньше действующих законов, они, возможно, лучшего качества.

4.  Уровень информационного взаимодействия законодательной власти и общества пока не адекватен количественным показателям правотворческого процесса.

Для решения указанных проблем, на наш взгляд, необходимо, повышение качества нормотворчества, с одной стороны, и реализация государственных программ повышения правовых знаний населения (некоего правового ликбеза) – с другой.

Завершая выступление, хочу процитировать Вольтера: «Многочисленность законов в государстве есть то же самое, что большое количество лекарей – признак болезней и бессилия».

Спасибо за внимание!

А. А. ЕРОШИН, начальник Аналитического управления аппарата Ярославской областной Думы

Здравствуйте, уважаемые коллеги!

Я принял решение о том, чтобы выступить на этом семинаре-совещании, почитав заявленную тему, с учетом того, что как раз совсем недавно, буквально перед этим ко мне пришла одна свежая (может быть, для меня только) мысль, но, тем не менее, я поспешил поделиться со своими коллегами здесь, на этом совещании.

Тема моего выступления – о разграничении полномочий между органами исполнительной и законодательной власти, ну, в области своего любимого направления исследования, в области бюджетных отношений. Что здесь можно сказать, если, собственно говоря, и теория и практика говорят об одном, что исполнительная власть, как известно, составляет проект бюджета, вносит законопроект, исполняет принятый бюджет, да?

Законодатели рассматривают, утверждают и контролируют исполнение. Что тут можно сказать нового, это дело проверенное. Тем не менее, существуют некоторые нюансы, обратив внимание на которые, можно все-таки поразмышлять и сделать некоторые нестандартные, возможно, выводы. Что я имею в виду? Речь идет о показателях, утверждаемых в бюджете, которые прописываются в бюджетном законодательстве. Бюджетный кодекс устанавливает состав показателей, которые обязательно должны присутствовать в бюджете, и говорит, что также возможны иные показатели, которые устанавливаются законом субъекта или муниципальным правовым актом применительно к местным территориям. Вот именно в этом отношении по поводу «иных» показателей мне бы и хотелось сказать несколько слов.

Я не успел проанализировать практику других регионов, у каждого, наверное, она существует своя. Это сделать несложно при наличии современных информационных технологий: какие показатели (эти, «иные») присутствуют в составе бюджета. Кстати говоря, не только в составе бюджета, но и в составе материалов и документов, которые вносятся одновременно с бюджетом на рассмотрение в законодательный орган.

Скажу о своем опыте, об опыте Ярославской области, Ярославской областной Думы. По нашему региональному закону о бюджетном процессе в составе (этих, «иных») показателей, утверждаемых, имеются областные целевые программы. Я бы не сказал, что это замечательная находка и замечательное решение, так как согласно известному принципу Оккама (лезвию или бритве Оккама) говорится: от избыточных показателей надо стараться освобождаться. В ведомственной структуре расходов бюджета присутствуют показатели областных целевых программ, и утверждать их отдельным приложением нет никакой обязательности, необходимости такой. Но в качестве общей картинки для популяризации, для того, чтобы депутаты видели, что они утверждают, это сделать можно, хотя, еще раз говорю, совсем не обязательно.

Совсем недавно (это более важно) мы в своем бюджете утверждали адресную инвестпрограмму, которая представляет собой перечень конкретных строительных объектов и объемы, суммы финансирования. Эти суммы финансирования также могли быть разбиты по областным целевым программам, могли быть непрограммные объекты и так далее. Тем не менее, такая практика существовала. Существует ли она в других регионах? Не знаю. Но это не суть важно. Я хочу сказать, что с тех пор, как наша Дума стала такой монорельсовой в конце 2000-х годов, администрации легко удалось убедить депутатов убрать эту адресную программу из состава приложений к бюджету, и теперь наши депутаты не утверждают ее, а рассматривают в качестве прилагаемых материалов в составе документов, прилагаемых к бюджету. То есть как необязательное, но как информационное.

Собственно говоря, и так можно жить. Поправки они вносят, как правило, любят депутаты, как известно, вносить поправки именно по строительным объектам большей частью. Они ориентируются на эту информацию. В общем, жить можно, как говорится. Дело, в сущности, не ухудшилось оттого, что адресная инвестпрограмма перешла в разряд информационных показателей.

Но в связи с этим у меня возникла мысль, которой я хотел бы с вами поделиться. Есть еще один, на мой взгляд, очень важный, экономически важный финансовый показатель, который в отличие даже от строительных объектов, так интересующих депутатов, но от которых можно в принципе отказаться, как от обязательных, этот показатель важен для анализа бюджета необычайно. Речь идет об остатках переходящих целевых федеральных средств (вот о чем идет речь). Этот показатель почти не заметен, он присутствует только в одном приложении источников финансирования бюджетного дефицита, как известно, как один из источников финансирования. На самом деле он является также одним из основных показателей источников финансирования расходов областного бюджета, наряду с выделяемыми из федерального бюджета субсидиями, субвенциями, иными межбюджетными трансфертами, имеющими целевое значение.

Вот эти два источника, названные мной, целевые безвозмездные поступления и плюс переходящие остатки составляют очень важную информацию, компонент для анализа того, почему оказались расходы… или почему эти расходы столь велики или столь малы, или почему они профинансированы по итогам исполнения в результате исполнения бюджета по итогам финансового года, или почему они не исполнены или исполнены на низком уровне.

Этот показатель, как мне представляется, переходящих остатков, а он возникает, вы сами понимаете, в связи с тем, что федеральные деньги приходят в регион в конце года, их просто не успевают освоить. И если региональной власти удается убедить Минфин, то эти средства как раз и оседают в виде остатков на счетах на следующий финансовый год.

И если дать расшифровку этих остатков по их целевому назначению… так же, как сейчас приводился пример длинного перечня субсидий и субвенций, такова практика, такова жизнь, то есть у нас есть разного вида целевые расходы, и эти целевые расходы обеспечиваются целевыми субсидиями и субвенциями и иными межбюджетными трансфертами.

Так вот, почему бы не разбить эти остатки и не показать их таким же аналогичным образом? Пускай даже эти показатели не будут утверждаться в составе бюджета, так как мы делаем это сегодня применительно к субсидиям, субвенциям и иным межбюджетным трансфертам в приложении о доходах. Но хотя бы просто информационно, так как мы делаем это сейчас применительно к адресной инвестпрограмме. То есть наличие такой информации об остатках, еще раз говорю, повысит эффективность анализа бюджетного процесса и, конечно, компетентность, грамотность наших депутатов, принимая общие решения в отношении этого.

Таким образом, это есть предмет для рассмотрения, для обсуждения на уровне регионального законодательства в отношении того, какие показатели, утверждаемые или рассматриваемые, в составе проекта бюджета на очередной финансовый год.

Есть у меня еще одно соображение, касающееся следующего наблюдения. Последнее, что я хотел сказать, это почему депутаты… а мы, представители законодательных органов власти, и, в общем-то, стоим на их стороне бо́льшей частью (на стороне, конечно, региона в целом, но депутатского корпуса в первую очередь) чаще всего в бюджетном процессе при рассмотрении и утверждении бюджета их предложения оказываются отвергнутыми, отклоненными поправки, которые вносят депутаты применительно к проекту закона, внесенному в Законодательное Собрание. В чем причина?

Я думаю, здесь тоже есть поле для размышления в отношении совершенствования законодательства о бюджетном процессе в части разделения полномочий между исполнительной властью и законодательной властью. Да, депутаты утверждают бюджет, это их функция и контролируют его исполнение. Да, они не должны непосредственно участвовать в составлении проекта бюджета, этим занимается финансовый орган и в целом исполнительная власть. Но именно в процессе составления проекта в целом куется концепция бюджета, и когда депутаты на стадии рассмотрения внесенного проекта начинают своими поправками, по сути дела, ломать концепцию, предлагая то, что, как они справедливо полагают, необходимо для их территорий, которые они представляют, для своих избирателей, то чаще всего (я не знаю, наверное, в других регионах также происходит) это выливается в увеличение бюджетного дефицита. То есть вносится бюджет с одним дефицитом, может быть, даже и бездефицитный, но в результате этого вала предложений депутатов, которые, конечно же, слабо представляют себе то, откуда взять доходы для покрытия предлагаемых ими расходов, растет бюджетный дефицит, что, конечно же, не есть хорошо.

Значит, для оптимизации этой ситуации, мне кажется, также есть поле для размышлений, еще раз говорю, в отношении того, какие функции может осуществлять законодательный орган власти и как оптимизировать соотношение этих полномочий между исполнительной и законодательной властью.

Подпустить депутатский корпус? Ну, если не впрямую в виде того, чтобы Законодательное Собрание принимало участие, конечно, в составлении бюджета, это исключено, но находить формы того, чтобы депутаты на ранней стадии составления бюджетов взаимодействия с отраслевыми департаментами и министерствами (у кого что) вносили свои концептуальные предложения и не спали в течение года, просыпаясь только тогда, когда видят уже в ноябре внесенный бюджет, начинают только тут шевелиться в течение одной недели, пытаясь переменить все и кардинально поменяв концепцию закона.

Конечно, в этом случаи они получают отпор от исполнительной власти, отрицательное заключение бо́льшей частью и редко, когда пробиваются, поэтому поразмышлять на тему о разграничении полномочий между исполнительной и законодательной властью не грешно.

Главное все-таки хочу обратить внимание на то, чтобы посмотреть, как ведут себя остатки. Остатки возникают, еще раз я возвращаюсь к тому, что уже сказал, как правило, в середине года по крайней мере не из проекта, не из первоначального проекта. Когда проект готовится, остатки там нулевые, но где-то с февраля – марта, где-то с апреля, где-то даже, может, с мая идет процесс обсуждения с Минфином и остатки возвращаются на счета. Это тоже надо учитывать, здесь возможно только изменение, вносимое в бюджет в течение текущего финансового года. Но, тем не менее, целевое представление об этих остатках является необычайно важным, с моей точки зрения, улучшением качества бюджетного процесса в регионе. Спасибо за внимание.

М. Р. ПИНСКАЯ, главный научный сотрудник Центра по исследованию проблем федерализма и местного самоуправления Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Добрый день, уважаемые коллеги!

Я хотела поговорить о финансовых аспектах развития федеративных отношений и, возможно, несмотря на то, что тема сегодняшнего семинара-совещания посвящена практике разграничения полномочий, я бы хотела остановиться в бо́льшей степени на теоретических аспектах, потому что без концепции, без того, куда мы должны идти как-то очень трудно на ходу экспериментировать.

И если говорить о федеративном устройстве государства, 40 процентов населения Земного шара живут в федеративных государствах. Понятно, что центральная власть и консолидированная власть, представленная субъектами Федерации, обладает гораздо более в значительной степени автономией и управлением финансовыми ресурсами. Если в унитарном государстве осуществляется из единого центра, то в федеративном государстве оно осуществляется децентрализованно.

Правда, и в унитарных государствах есть разные модели поведения. Британская модель характеризуется тем, что общины могут действовать только в тех предписанных заранее сферах и задачах, на которые центральная власть выделяет средства, то романо-германская модель предполагает более широкие налоговые полномочия.

Если обратите внимание, то вы увидите, что по Конституции, я специально сослалась на 132 статью Конституции, местное самоуправление устанавливает местные налоги и сборы, и более того, и консолидированная власть тоже может влиять на установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Но то, что прописано в Налоговом кодексе, не соответствует Конституции, потому что здесь они существенно ограничены в своих налоговых полномочиях уровнем «ниже стоящие уровни власти».

Даже сам термин «ниже стоящие уровни власти», ведь федерации разные и характер субординации в разных федерациях складывается совершенно по-разному. Есть полное подчинение, когда даже вводится такой термин «уровни власти, предполагающие определенную субординацию, достаточно высокую», есть неполное подчинение, когда субфедеральная власть, конечно, может наложить вето на решение центральной власти, как, например, это происходит в Федеративной Республике Германия, но, тем не менее, здесь реализуется в первую очередь кооперативная переговорная модель федерализма, и, как в Канаде, может быть отсутствие подчинения во взаимоотношениях.

Там даже говорят больше не об уровнях власти, а о ветвях власти, но центральная власть может наложить вето на решение субфедеральной власти и, в частности, там каждые пять лет предусмотрено заключение договоров с провинциями между центральной властью…

В настоящий момент то, что касается Российской Федерации. Конечно же, я не могу сказать, что у нас неконкурентная модель, тем более, что сейчас речь идет достаточно остро о децентрализации полномочий. Но, тем не менее, с какими-то элементами, может быть, конкурентного федерализма мы уже имеем… уже можно говорить об этом.

Об аналоговых интересах я хотела бы сказать следующее. Конечно же, и федеральную власть, и уровни региональные и местные интересует налоговая база, потому что она является источником соответствующих бюджетов. И основная задача, которая должна решаться - это гармонизация налоговых интересов уровней власти. Причем целью гармонизации является обеспечение справедливости перераспределения финансовых ресурсов, и это очень важно для того, чтобы сохранить устойчивость федеративной системы.

А условием гармонизации является развитие налогового федерализма. Я подчеркиваю – именно налогового. Потому что если говорить об уровнях, разных видах федерализма (говорят: бюджетный, фискальный, финансовый), то у нас достаточно слабо реализован принцип федерализма в налоговой системе Российской Федерации и это вызывает определенные сложности и с наполнением бюджета.

Для того чтобы показать различия, я хотела подчеркнуть, что когда говорим о налоговом федерализме, то подразумеваем, что нужно обратить внимание основное на разграничение налоговых полномочий и ответственности на регулирование налоговых правоотношений, то есть это речь идет именно о сфере полномочий. А когда говорим о бюджетном федерализме, то уже это речь идет о тех взаимоотношениях, которые складываются в процессе регулирования бюджетных правоотношений, когда уже перераспределяются ресурсы. И очень важно, чтобы те ресурсы, которые получают нижестоящие уровни власти, были адекватны тем задачам, которые перед ними поставлены. А величина этих ресурсов зависит от тех полномочий, которыми наделены эти уровни власти.

Для того, чтобы инструментами гармонизации… Поскольку федеративная система, как любая система, она должна обладать определенной степени устойчивостью, и тут очень важно наличие положительных и отрицательных обратных связей. Мне кажется, что для того, чтобы сохранить устойчивость федеративной системы, у нас уже достаточно много дел в этом направлении ведется, но тем не менее основной упор делается на сохранение вертикальных взаимоотношений, а вот с точки зрения усиления развития федеративных отношений надо обратить внимание на развитие налоговой конкуренции, которая должна оказывать усиливающее воздействие, положительное воздействие, положительную обратную связь.

Что я здесь имею в виду? Дело в том, что между территориальными образованиями всегда имеет место конкуренция (причем это может быть и между разными странами, это может быть внутри регионов) за налогоплательщика, за привлечение инвестора на свою территорию. Но конкуренция есть и между носителями власти, когда, ограничивая полномочия регионов в восстановлении налогов, федеральная власть таким образом пытается обеспечить себе большее количество ресурсов, которые поступают в соответствующий уровень бюджета. И основное отличие от западных стран заключается в том, что конкуренция у нас больше носит характер административной конкуренции за определенные льготы.

И, наверное, вот этот вопрос в результате вызывает такую проблему как иерархический торг за дотации, которые получаются из федерального бюджета, и распределение средств из федерального бюджета тесно связано с политическими факторами.

Развивать налоговую конкуренцию необходимо, тем не менее, в первую очередь для того, чтобы дать толчок развитию федеративных отношений и реализовать принцип федерализма в налоговой системе. В частности, у нас, конечно же, могут быть какие-то меры приняты уже в настоящее время. В частности, я говорю о региональных и местных налогах. В настоящее время даже речь идет о региональных и местных налогах, то очень видно сохранение ведущей роли центра при формировании правил в области налогообложения, и, наверное, следует обратить внимание на то, что не только налоговые ставки, налоговые льготы должны регулироваться на региональном и местном уровнях, но возможно, что и нужно передать и порядок исчисления налоговой базы. То есть управление всеми элементами региональных и местных налогов, оно должно осуществляться на региональном и, соответственно, местном уровнях, а не на уровне Федерации. Иначе мы получаем такие недоразумения, я бы так и сказала, когда есть федеральные льготы по региональным и местным налогам. Хотя я не случайно задавала Василию Борисовичу этот вопрос. Мне кажется, что их такая радикальная отмена — это тоже не решит проблемы.

Что делают регионы в условиях, когда у них не достаточно таких прав? На самом деле есть очень интересный пример. У нас до 1997 года были обговорены ставки акцизов на алкогольную продукцию, то есть в процентах они устанавливались. И региональные власти для того, чтобы оставлять у себя определенную сумму средств, они использовали механизмы трансфертного ценообразования. И в результате, например, когда бюджет Северной Осетии — Алании в те годы, он был примерно сопоставим с объемом тех средств, которые доплачивали в федеральных бюджет в виде акцизов на алкогольную продукцию.

Но проблема была решена достаточно элегантно, когда эти процентные ставки отменили и перешли к твердым ставкам. Потому что тогда уже невозможно было решить… уже применять эти схемы минимизации налогов. И это говорит о том, что есть определенные приоритеты в сфере установления полномочий. И вот, если говорить… ну даже есть такое понятие в теории как «теорема Коуза». Если интерпретировать это к налоговым полномочиям, то можно сказать, что если на первом этапе перераспределения ресурсов право владения полномочием получила администрация региона, в частности, они могли использовать эти трансфертные цены и, таким образом, региональная администрация закрывала глаза на эти… на самом деле, это были нарушения. Но, в конечном счете, право собственности на ресурс получает самый заинтересованный и эффективный собственник. В данном случае в качестве такого собственника выступила естественно, Российская Федерация, которая отменила вот эти налоговые ставки.