Семинар-совещание руководителей аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации (стр. 5 )

В качестве таких конкретных мер – это мы занимаемся тем, что создаем так называемое единое хранилище данных, куда на данный момент попадает вся информация, которая касается проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства (ОНДП), проектов комиссии по модернизации, данные казначейства, данные статистики и так далее. Пытаемся сделать единый структурированный массив, и, соответственно, подключив туда пространственную информацию, подвергать это анализу с помощью вот этих современных инструментов.

Мы ежегодно проводим конкурс на лучший информационно-аналитический инструмент, и каждый год находятся люди, находятся компании-поставщики, которые в своем роде совершают каждый очередной год определенный прорыв. Это в принципе может служить неким индикатором того, в каком направлении и какими инструментами можно пользоваться, и в каком направлении можно двигаться в плане агрегирования и обработки таких объемных данных мониторинга.

Спасибо.

В. Б. ТОЛОКО, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации

Добрый день, уважаемые коллеги!

Я, наверное, начну с того, что скажу, что одной из основных задач Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса до 2013 года является совершенствование системы разграничений расходных обязательств между органами госвласти и местным самоуправлением.

У нас Концепция в этом году заканчивается, мы готовим новую пятилетнюю Концепцию, поэтому однозначно, что вопросы разграничения полномочий будут присутствовать, это целый блок в той новой Концепции, которую на сегодняшний момент готовит Министерство финансов.

Когда мы говорим о полномочиях и разграничении, конечно, прежде всего и регионы, и муниципальные образования имеют в виду их финансовое обеспечение. Здесь мы руководствуемся двумя принципами: прежде всего это передача налоговых доходов федерального бюджета, а также неналоговых доходов, которые связаны с выполнением передаваемых полномочий. И второй момент – это увеличение объемов нецелевой, именно нецелевой помощи из федерального бюджета с тем, чтобы у субъектов был определенный маневр в обслуживании, в исполнении своих полномочий.

Начну я со второй позиции, по, скажем, увеличению доходной базы бюджетов, потому что понятно, что доходная база бюджетов – это то, что должно позволить исполнять полномочия в полном объеме.

Какие нововведения здесь планируются с 2013 по 2015 год? И все они, кстати, изложены в основных мерах по налоговой политике. Это прежде всего дополнительная индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию, пиво и моторное топливо.

Второй момент – это признание физических лиц, обладающих правом собственности на здания, строения, сооружения, жилые, нежилые помещения. То есть, по сути, это первый этап введения налога на недвижимость.

Затем. Повышение налогообложения недвижимого имущества физлиц с высокой кадастровой стоимостью.

Третий момент – это с 2013 года повышенная ставка транспортного налога для легковых автомобилей мощностью свыше 410 лошадиных сил и увеличение в пять раз средних ставок транспортного налога для мощных мотоциклов, гидроциклов, катеров и яхт.

Отдельный блок – это отмена льгот, которые существуют на сегодняшний момент и, которые были установлены федеральным законодательством по региональным и по местным налогам. Прежде всего: это налоги на имущество и льготы, которые существуют по этому налогу; это железнодорожные пути; это трубопроводы; линии электропередач. Соответственно, есть льготы по памятникам истории, по объектам культурного наследия федерального значения и так далее.

Нужно сказать, что здесь, конечно, сразу одномоментным таким действием отмены льготы не произойдет, она будет растянута до 2019 года, и, естественно, это даст дополнительные доходы в бюджеты регионов и муниципальных образований.

То же самое касается земельного налога. Здесь планируется включение в перечень объектов налогообложения по земельному налогу земельных участков, которые на сегодняшний момент ограничены в обороте: это земли Министерства обороны и безопасности и таможенных нужд.

Последнее такое значимое перераспределение полномочий у нас, по сути, прошло, начиная с этого года с переходом полиции на федеральный уровень. Тот объем средств, который высвободился у субъектов Федерации, составляет 186 млрд. рублей. Но здесь надо понимать, что были дополнительно доведены определенные полномочия в этой связи до субъектов: это передача федеральных учреждений среднего профессионального образования; отдельных учреждений Минздравсоцразвития; это передача полномочий по занятости населения; это отмена софинансирования из федерального бюджета; ряд мер социальной поддержки, в частности, содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье. Также на федеральный бюджет были переданы госпошлины за регистрацию транспортных средств.

В целом могу сказать, что, по сути, это дало полную балансировку тем же субъектам, у которых в этой связи возникли выпадающие доходы. Но в целом могу сказать, что 63 региона выиграли, выиграли с учетом того, что произошла индексация денежного содержания военнослужащих (это дополнительные поступления по налогу на доходы физических лиц), 19 от такого перераспределения проиграли. Но те 19, которые проиграли, были забалансированы дотацией на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации.

Что касается дальнейших действий, то в основном та передача полномочий, которая планируется, в большинстве своем носит контрольно-надзорный характер. В частности, по Россельхознадзору планируется передать 21 полномочие, по Роспотребнадзору – 17, по Росприроднадзору – 12. То есть повторю, в основном это надзорные полномочия, которые на сегодня делегируются субъектам Федерации.

Отдельный блок всяких новшеств – это, конечно, дорожные фонды, хотя тут, в общем-то, полномочий, может быть, не впрямую касается, потому что всегда были полномочия субъектов и муниципальных образований, содержание и капитальный ремонт дорог. Могу сказать, что здесь, конечно, произошло закрепление транспортного налога, акцизов на нефтепродукты. Их целевое назначение – они должны расходоваться именно по такому направлению содержания дорожного хозяйства.

В целом могу сказать, что картина такова: практически по всем регионам прошло увеличение. В 58 регионах больше, чем в полтора раза были увеличены расходы именно на дорожное хозяйство, хотя многие субъекты обращаются на сегодняшний момент, говорят о том, что такие расходы на дорожное хозяйство оттягивают расходы, те, которые раньше были на социальные нужды.

Что касается мер, скажем так, иных мер в области межбюджетных отношений, которые планируются в ближайшее время. Это прежде всего ответственность регионов за неэффективную бюджетную политику. Вы знаете, что в Бюджетном кодексе есть положение, когда предусмотрено введение временной финансовой администрации в том случае, если серьезная долговая нагрузка, если серьезная кредиторская задолженность, хотя могу сказать, что прецедентов не было еще ни разу. Финансовая администрация временная не вводилась. Поэтому есть предложение, скажем, заменить этот механизм, его изменить вплоть до возможной постановки вопроса о доверии губернаторам со стороны Президента в том случае, если регион доведен до такого тяжелого долгового состояния.

Также однозначно будет продолжена система мер по ликвидации аварийного жилья. Уже теперь речь идет о том, что нужно ликвидировать жилье, которое признано аварийным на 1 января 2012 года. Соответственно, при этом должны быть предусмотрены имущественные взносы Российской Федерации в государственную корпорацию «Фонд содействия реформированию ЖКХ», которая, по сути, эту программу и ведет.

Что касается основных направлений реформы межбюджетных отношений в части полномочий и их разграничения дальнейшего, то это прежде всего расширение собственных полномочий органов государственной власти, это отказ от делегирования функциональных полномочий, передав их на региональный уровень уже в качестве собственных, это, как я уже сказал, отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам, это консолидация субсидий в рамках государственных программ, в том числе выделение в составе субсидий грантовой части, это переход к распределению всех межбюджетных трансфертов именно законом о бюджете, а не постановлениями, скажем, как это было раньше, также предоставление единого межбюджетного трансферта по результатам оценки эффективности деятельности государственной власти субъектов Российской Федерации. И отказ от несистемных решений, разовых решений в пользу отдельных субъектов Российской Федерации.

В целом речь сейчас идет об укрупнении субвенций, речь даже идет о том, чтобы создать единую субвенцию в рамках одного распорядителя бюджетных средств, и под каждую субвенцию иметь критерии показателей эффективности.

Могу сказать, что на сегодняшний момент только две субвенции имеют оценку «нет критерия эффективности» - это субвенции на реализацию полномочий в области лесных отношений и по ЗАГСам, на запись актов гражданского состояния. Есть как бы идея, чтобы все субвенции, которые делегируются, оценивались и имели показатель эффективности.

Что касается муниципальных образований, то здесь, конечно, будет проводиться ревизия систем регулирования муниципальных полномочий. Ну, прежде всего речь идет о ГОСТах, о СанПиНах, других таких регулирующих актах, минимизации данного регулирования на федеральном уровне. Переход также на адресный характер предоставления социальных льгот, однозначно оценка по критериям нуждаемости, и вопросы горизонтального делегирования полномочий между регионами и между муниципальными образованиями. Вопросы, может быть, не столь актуальные, но тем не менее, скажем, при таких ситуациях как лесные пожары, когда несколько субъектов тушат пожары на природной территории в муниципальных образованиях, вопросы такие вот межмуниципальных отношений и между субъектами они встают.

Ну, в целом могу сказать, что по тенденциям количество субсидий, вот у нас до 2014 года и дальше планируется к уменьшению. Могу сказать, что в 2014 году к 2013 году уже будет 80 процентов.

Что касается субвенций, то они будут либо на том же уровне по количеству, либо даже будут расти. В 2014 году их будет больше по объему, чем в 2013 году, притом что могу сказать, что с 2005 года у нас дотации увеличены в 1,7 раза, субсидии увеличены в 11 раз, те, которые доводятся до субъектов Федерации.

Также могу справочно сказать, что часто нам задают вопрос, сколько у нас доноров, сколько у нас реципиентов? На сегодняшний момент могу сказать, что 35 регионов Российской Федерации приносят налогов больше, чем получают из федерального бюджета, то есть 35 у нас доноров по итогам 2011 года присутствует в Российской Федерации.

Что касается муниципальных образований, то тоже мы, естественно, очень внимательно смотрим на взаимоотношения между регионами, между муниципальными образованиями. Могу сказать, что здесь немножко противоположная тенденция у регионов по отношению к муниципалитетам, увеличилось количество целевых средств, то есть количество субвенций составило 122 процента в 2012 году к уровню 2011 года, и напротив деньги нецелевые, такие как дотации, их доля падает.

Что касается опять же того, что нас ждет в части, скажем, муниципальных образований, в части субъектов Российской Федерации, это в основном обязательность принятия субъектами Российской Федерации трехлетних бюджетов, потому что на сегодняшний момент не все трехлетние бюджеты приняли, и соответственно утверждение трансфертов именно местным бюджетом также на трехлетний период, чтобы муниципальные образования могли спокойно планировать свою деятельность и принимать свои бюджеты.

При этом предлагается ввести запрет на сокращение утвержденных на трехлетний период объемов дотаций, то есть если она утверждена на три года, значит, именно в таком объеме она и должна доводиться. А также, естественно, надо расширить степень охвата муниципальных образований теми ограничениями, которые несет в себе Бюджетный кодекс. То есть у нас есть ряд ограничений для высокодотационных субъектов. Например, все уточнения бюджета они должны согласовывать с Министерством финансов. Ну, примерно, такой же механизм предполагается ввести и для муниципальных образований с тем, чтобы они согласовывали уточнения в бюджет, свою долговую политику с субъектами Федерации, то есть те муниципальные образования, где тяжелая долговая ситуация.

Ну и отдельно по полномочиям. Есть полномочия в 131-ом законе, которые описываются как оказание содействия в проведении различных мероприятий спортивных, культурных и так далее, предлагается тоже внести ясность, потому что оказание содействия, понятно, что не все муниципальные образования, поселения особенно, такие полномочия исполняют. Здесь также предполагается внести ясность и все-таки закрепить за уровнем бюджета полномочия, которые описаны таким образом. Спасибо.

О. В. ГУБАРЕВ, заместитель директора Департамента развития регионов и муниципальных образований Министерства регионального развития Российской Федерации

Добрый день, уважаемые коллеги!

Министерство регионального развития, как федеральный орган исполнительной власти, который отвечает за государственную политику в сфере разграничения полномочий между органами публичной власти, ведет достаточно активную работу в этой сфере. И в связи с чем хотелось бы отметить несколько моментов.

В первую очередь, хотелось бы сказать, что разграничение полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации непосредственно связано с федеративным устройством нашей страны. И современный российский федерализм, в его базе лежит Конституция 1993 года, где были заложены базовые принципы разграничения полномочий: что относится к исключительному ведению Российской Федерации, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и что относится к предметам ведения субъектов Российской Федерации, за исключением тех вопросов, которые в статьях 71 и 72 Конституции установлены.

Эта тема сохраняет свою актуальность. Неслучайно даже в статье Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина «Демократия и качество государства» было еще раз отражено, что Центр должен уметь отдавать и перераспределять полномочия, а также источники финансирования местных региональных бюджетов. Но при этом необходимо сохранять баланс между полномочиями по уровню публичной власти.

В связи с чем хотелось бы начать с некоторых цифр, чтобы была понятна динамика движения вопроса в части разграничения полномочий. Можно отметить, что начало как бы этого процесса, где прошла детализация, – это включение, если говорить конкретно о полномочиях субъектов, включение в 184-й федеральный закон главы, в которой определялись непосредственные полномочия по предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации.

Все начиналось с 41 полномочия. В настоящий момент 93 полномочия. И в ближайшее время появится 94-е полномочие. В Госдуме будет находиться на рассмотрении законопроект, которым может добавиться полномочие по содержанию центров временного содержания для лиц, подлежащих административному выдворению.

Кроме собственных полномочий в настоящее время субъектом Российской Федерации выполняется еще и 93 переданных полномочия. Опять же, когда идея передавать субъектам Российской Федерации часть полномочий Российской Федерации в качестве переданных, начиналось все с 11 полномочий в 2004 году. Сейчас, как я уже отметил, 93 полномочия.

В этом году их количество немного уменьшилось за счет того, что целый блок полномочий, связанных с обеспечением занятости населения, в прошлом году с принятием 361 федерального закона из переданных полномочий стал собственным полномочием субъектов Российской Федерации.

Как уважаемый коллега из Минфина отметил, этот процесс происходил в рамках оптимизации межбюджетных отношений, связанных с финансированием милиции и общественной безопасности за счет средств федерального бюджета. И в рамках этого перераспределения финансовых средств за органами субъектов были закреплены вот эти полномочия по занятости.

Еще хотелось бы отметить, что одновременно было отменено софинансирование из федерального бюджета социальных выплат жертвам политических репрессий. Это стало чисто расходным обязательством субъектов Российской Федерации по статье 16 закона о жертвах политических репрессий. Таким образом, получается, что в настоящее время в чистом виде в базовом федеральном законе, определяющем полномочия субъектов Российской Федерации, а также в отраслевых законах, в которых содержатся переданные полномочия, 186 полномочий закреплено за субъектами Российской Федерации.

Здесь можно сделать небольшую оговорку, сказав, что далеко не все полномочия, как мы привыкли называть, равнозначны между собой. Часть полномочий носят очень глобальный характер. Например, полномочия, связанные с той же занятостью населения, с недропользованием, оказанием социальной помощи, образованием, медициной, что, кстати, тоже было в прошлом году значительно расширено с принятием закона об основах охраны здоровья граждан.

Ряд полномочий носят не то, что локальный характер, но по своему содержательному значению они менее существенны, но все равно считаются полномочиями. Поэтому в цифрах для удобства подсчета привожу как полномочия, но надо учитывать, что есть разница, в том числе и по объемам финансирования по каждому полномочию.

Можно отметить, что Минрегионом в целях обеспечения совершенствования осуществления полномочий (уже в третий раз будем проводить, до этого мы дважды проводили анализ и мониторинг осуществления переданных полномочий Российской Федерацией субъектами) как непосредственно анализировались эффективность их осуществления, так и пожелания субъектов Российской Федерации и высказанные проблемы при реализации.

В связи с чем хотелось бы отметить, наверное, самый острый вопрос, который поднимают коллеги из регионов, что по ряду переданных полномочий, к сожалению, не хватает финансовых средств, в связи с чем ряд регионов вынуждены предусматривать в своих бюджетах дополнительное финансирование за счет средств региональных средств.

Раз уж речь зашла о делегировании полномочий с уровня Российской Федерации на уровень субъектов Российской Федерации, можно еще отметить, что этот механизм активно используется самими субъектами Российской Федерации. Министерство проводит и анализ такой практики. Можно отметить, что есть несколько регионов, которые активно используют наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, в ряде случаев доходит до нескольких десятков полномочий.

Есть субъекты, где 64–71 полномочие субъекта переданы на исполнение в органы местного самоуправления. Естественно, здесь требуется тоже обеспечить надлежащее финансовое обеспечение для этих полномочий. Но ряд регионов, наоборот, этим неактивно пользуются, менее десяти полномочий. Это все зависит от региональных, местных, географических особенностей. Этот механизм просто позволяет приблизить, поскольку это в основном оказание госуслуг населению, приблизить государственные услуги непосредственно к их потребителям.

Из правоприменительной практики на федеральном уровне хочется отметить, что остается, к сожалению, ряд нерешенных проблем, связанных как непосредственно с законопроектным процессом, так и с правоприменительной практикой. Здесь иногда влияет и оказывает негативную роль ведомственный подход, потому что ряд полномочий закрепляются на основе законопроектов, которыми предлагается урегулировать часто достаточно узкую тему, и происходит дробление полномочий до функционального уровня, что, к сожалению, в значительной степени приводит к неравномерному использованию понятия «полномочия».

Где-то это полноценные полномочия, а где-то в виде полномочий закрепляется функция. Ну, с этой проблемой известной происходит работа, стараются ее исправить и закрепить более или менее внятные полномочия, не опускаясь до детализации, ненужной в федеральном законе.

К сожалению, еще в ряде случаев в федеральных законах остаются нормы, дублирующие одно и то же полномочие на разных уровнях публичной власти, что тоже не приводит к эффективности их реализации. Допустим, формулировки, связанные… осуществляется некое полномочие на территории Российской Федерации, для субъекта – на территории субъекта Российской Федерации. Иногда доходит до того, что в муниципальных образованиях. Одно и то же полномочие, и здесь нужно тогда точно определять, какой уровень публичной власти, за что именно отвечает. Потому что в ряде случаев может происходить излишнее расходование финансовых средств, которые могут быть потрачены более эффективно на реализацию тех полномочий, которые более четко прописаны.

Хотелось бы отметить, поскольку вы все из регионов, еще и практику реализации вами, коллеги, права законодательной инициативы, внесения законопроекта. Во многих случаях достаточно проработанные законопроекты. В Минрегионе несколько раз проводились встречи с коллегами из субъектов. Мы внимательно выслушивали пожелания, какие полномочия регионы хотели бы видеть, чтобы были закреплены за ними. Но в отдельных случаях, к сожалению, коллеги, не учитывается тот момент, что территория Российской Федерации достаточно обширная, у каждого региона есть своя специфика. В целом есть географические, демографически и иные особенности. И ряд законодательных инициатив под видом полномочий предлагает решать локальные проблемы, что не совсем правильно с точки зрения… потому что вынуждены будут в виде обязательного полномочия… точнее, это полномочие реализовывать все субъекты.

Нужно отметить, что сохраняется комплексный подход к решению задач разграничения. Вы помните, что 26 декабря прошлого года состоялся Госсовет по вопросам разграничения полномочий. По итогам Госсовета Минрегион, как уполномоченный орган федеральной власти, из Правительства получил ряд поручений. Во исполнение этих поручений были подготовлены и внесены в Правительство несколько проектов федеральных законов, в том числе уточняющих и дополняющих редакцию федерального закона № 000, связанных как с совершенствованием порядка закрепления новых полномочий, в том числе переданных полномочий, так и вопросами взаимодействия, координации деятельности органов публичной власти по реализации этих полномочий. Это уже был проект указа Президента подготовлен и внесен.

Кроме того, по итогам Госсовета в связи с многочисленными пожеланиями коллег из регионов был подготовлен проект федерального закона, предусматривающий дополнительные возможности для органов государственной власти субъектов вносить предложения по закреплению тех или иных полномочий.

Как я отвечал уже на встречах, проводимых с коллегами из регионов в Минрегионе, вы, коллеги, ставите вопрос, чтобы закреплять полномочия, которые могут непосредственно влиять на социально-экономическое развитие региона. Плюс контрольно-надзорные.

И тоже в рамках исполнения поручения по итогам Госсовета была подготовлена сводная аналитическая таблица с позициями ФОИВов по вопросам о возможности передачи на уровень субъектов как в качестве собственных, так и в качестве переданных полномочий ряда полномочий, которые в настоящее время осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами на местах. Опять же в данном случае представляется целесообразным исходить из наибольшей степени эффективности реализации этих полномочий, особенно если это непосредственно затрагивает оказание нашим гражданам и юридическим лицам российским соответствующих государственных услуг.

В части местного самоуправления и полномочий местного самоуправления хотелось бы отметить, что сейчас в Госдуме находится на рассмотрении разработанный в свое время Минрегионом проект федерального закона, по которому предлагается исключить возможность возложения на муниципалитеты обязанностей по выплатам компенсаций теплоснабжающим организациям.

Кроме того, сейчас тоже разработан Минрегионом и рассматривается в Правительстве и впоследствии будет внесен в Госдуму законопроект, направленный на совершенствование избирательного процесса в муниципалитетах. Этот законопроект позволит минимизировать искажение воли избирателей в связи с тем, что в большинстве муниципалитетов очень малое количество мандатов между списками кандидатов, и то, что проходит на региональном и на федеральном уровне пропорционально по партийным спискам сложно делится на небольшой состав депутатов на муниципальном уровне.

Кроме того, Минрегионом подготовлен пакет законопроектов, направленных на упорядочение правового регулирования отношений, связанный с осуществлением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, поскольку достаточно часто в Минрегион обращаются органы местного самоуправления с вопросами, что очень внимательно, иногда излишне внимательно, на их деятельность обращает внимание Генпрокуратура.

Но опять же, как подчеркнул Владимир Владимирович, что критерием разграничения полномочий между уровнями публичной власти должно оставаться… что функционально они должны исполняться на том уровне власти, где это будет сделано с наибольшей эффективностью. В связи с чем хотелось бы отметить несколько моментов, в направлении которых представляется целесообразным двигаться дальше в процессе разграничения полномочий.

Здесь уже был озвучен вопрос по созданию и введению единого реестра публичных полномочий. В настоящее время в Минрегионе этот вопрос тоже достаточно детально прорабатывается, готовятся предложения о возможности введения такого реестра, его целесообразности, какие цели он будет преследовать, поскольку мы с вами, коллеги, более-менее разбираемся в вопросах, что есть полномочие, какие есть полномочия. Но если детально проходить, то даже при тех моментах терминологических, которые нам прекрасно известны (что есть исключительное ведение, совместное ведение, есть переданные полномочия), у нас остается значительный блок вопросов делегирования, субделегирования, остаются вопросы с правами, которыми наделяются, как органы госвласти субъектов, так и органы местного самоуправления по возможности участия в осуществлении полномочий вышестоящего уровня. Это тоже требует определенных и организационных, и финансовых затрат нижестоящего уровня по отношению к реализации таких прав.

Соответственно, создание такого единого реестра, где будут учтены все публичные обязательства органов власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, позволит обеспечивать, точнее, иметь информационную базу, по которой будет сразу видно, какой уровень публичной власти отвечает за реализацию того или иного полномочия, а также исключить много недостатков при подготовке законопроектов, которые я ранее озвучивал: дублирование полномочий, неконкретность полномочий, невозможность определить объем действий того или иного уровня публичной власти. Кроме того, актуализация позволит постоянно в обновленном виде, без задержек иметь такую базу. Так что неважно, граждане Российской Федерации, что сейчас подчеркивается «Открытое Правительство» - направленность на обеспечение доступности информации для граждан и юридических лиц… Что органы публичной власти любого уровня будут иметь возможность оценить, где какое полномочие сейчас находится и какой процесс идет.

Опять же в целях устранения тех недостатков, которые я озвучивал ранее, есть смысл рассмотреть вопрос об определении общих руководящих принципов и требований в сфере разграничения полномочий, в том числе непосредственно связанных с тем мероприятием, которое осуществляют коллеги из Минфина – с совершенствованием бюджетных отношений, как это было, в том числе в концепции совершенствования межбюджетных отношений на 2010–2011 годы, где был соответствующий раздел.

Вот такого уровня тоже имеет смысл проработать вопрос, чтобы было ясно и понятно, на каких принципах происходит закрепление, разграничение закрепленных полномочий при разграничении.

И более того, федеральные органы исполнительной власти, которые в ряде случаев обоснованно, где-то вот дополнительного обоснования требует ведомственный подход, использовали для общей унификации законопроектов, связанных с закреплением новых полномочий за уровнем публичной власти. Спасибо за внимание.

С. Д. ВАЛЕНТЕЙ, руководитель Центра экономики федеративных отношений Института экономики Российской академии наук

Уважаемые коллеги!

На двух вопросах я хочу остановиться: на, собственно, заявленной сегодня теме и на вещах, которые в этих стенах не обсуждать нельзя – это о полномочиях все-таки Совета Федерации.

Я вообще, как известный герой, я здесь стою на этой трибуне столько, сколько стоит здесь Совет Федерации, и говорю всегда только одно: что касается остального, то Карфаген должен быть сожжен. Так вот, что касается остального, в основе федеративных отношений должны лежать не новации юристов, а расчеты экономистов. Это раз. И второе, что невозможна единая региональная политика в таком государстве, как Россия. Она должна быть общей, но не может быть единой.

И вот в этой связи в связи с последним выступлением, я не помню название, но Виктор Дмитриевич, наверное, подскажет, 20 апреля обсуждалась проблематика местного самоуправления, проблемы, которые возникали. И Валентина Ивановна озвучила три вещи. Три проблемы, о которых давно говорили эксперты, она очень четко их озвучила, с которыми столкнулась при реализации 131-го ФЗ. Это унификация форм организации местного самоуправления, это кадровый голод, это отсутствие денег.

И вот у меня возникает вопрос. Вот мы сегодня обсуждаем очень интересные проблемы, очень интересные выступления слушал. А как в этой ситуации, когда не решены три эти главных проблемы, мы можем решать технические вопросы? То есть если главного нет, технические вопросы решать бессмысленно.

Дело в том, что мы вообще переживаем третий этап развития федеративных отношений в России. Первый этап – это была стихийная асимметрия. Она породила войну суверенитетов в будущем, опасность. Хотя сейчас говорят, что нет, этого не было. Нет, это враки. Опасность распада России была более чем реальной. И договорной процесс к этому вел.

Второй этап – это движение в сторону, так сказать, симметричной федерации в рамках выстраивания исполнительной вертикали. Как бы о методах ни говорили, но страна была, в общем, спасена. Другой вопрос, что с водой выбросили и ребенка, в частности, договорной процесс. Он законом не отменен, но вроде бы осуществлять нельзя.

Сегодня мы переходим к третьему этапу. Наверное, он начался где-то с 2010 года, когда впервые было, так сказать, опубликовано 20 инноваций, по-моему, в 2010-м или в 2011 году, но суть не в этом, где было, в общем, впрямую сказано, что без регионов инновационного развития России быть не может.

Вот я обращаю внимание, я еще раз говорю. Вот это официальные данные о том, какие субсидии и субвенции предоставляются субъектам Федерации. Вы пролистайте просто это, пожалуйста. Простите, просто полистайте вот это все. Еще листайте, листайте. Коллеги, как вот в этом, в этом количестве можно найти… Вообще, как этим можно управлять? И если я правильно услышал, что-то Минфин предлагает урезать, что-то увеличить. Я, конечно, может быть плохой экономист, но когда мой эксперт это привел, я думал, что я схожу с ума. Это в принципе неуправляемая система. Это первое.

Второе. Мы провели типизацию субъектов Федерации по трем параметрам – инвестиционный, инновационный и социальный климат. Это инвестиционный климат. Вы видите, как выстраиваются регионы, главное – запомнить хотя бы первых несколько.

Это инновационная ситуация в регионах. Видите, здесь выстраиваются совершенно другие регионы.

Что никто никогда не делал, насколько я знаю, это показатели, отражающие качество жизни населения в регионах.

Показатели, отражающие качество жизни были разбиты на пять групп. Вот теперь смотрите по 2010 году каждая группа показывает свое. И вот когда мне рейтинговое агентство показывает и говорит о том, что типизация регионов вот такова, я вам могу сказать, эта типизация куплена. Мы еще исследования не завершили, но, во всяком случае, исследование показало следующее, что существует как минимум три или четыре группы, от трех до четырех групп субъектов Федерации, демонстрирующих различное экономическое поведение, как роста, так и падения, потому что этот рост и падение обусловлены различной экономической базой. В этой ситуации совершенно другая региональная политика должна выстраиваться. Если я имею базу, базирующуюся в Республике Алтай, я не могу проводить там такую же политику, как осуществляется в Московской области. И не потому, что Республика Алтай ниже по уровню развития, потому что это сельский регион, потому что там совершенно иные законы воспроизводства, там совершенно другая экономика, там риски другие.

Я всегда привожу пример. Нас, наверно, плохо учили в Московском университете, но у нас была тема – кафедра экономики и промышленности, экономики сельского хозяйства, где нам доказывали, что все на самом деле не так. А что лесное хозяйство, его развитие подчиняется иным законам, нежели рыбное.

К чему я это все веду? К тому, что по большому счету, мы можем разрабатывать какие угодно схемы, модели развития, но мы должны ответить на два принципиальных вопроса. Первое – как согласовать формальное равенство субъектов Федерации с их экономическим неравенством? И второе – как это равенство обеспечить?

Ну, я не являюсь сторонником того, что вообще можно обеспечить экономическое равенство субъектов Федерации. Мне представляется, что государственная региональная политика Российской Федерации должна выстраиваться в направлении выравнивания уровня жизни населения. Вот тогда все это считаемо, тогда это все подгоняется под конкретные критерии, их очень немного, кстати говоря, тогда все эти субвенции и субсидии перестраиваются в совершенно другие направления. Тогда перестраивается вся система, и перестройку эту осуществить достаточно просто, ну, мне кажется, хотя это потребует определенного времени.

И здесь возникает второй вопрос. Второй вопрос состоит в том, какую, собственно, модель федеративных отношений мы собираемся избрать? Вообще все время говорят у нас, что модель должна быть симметричной. Вот мы анализ провели, мы ни одной симметричной модели федеративных отношений в мире не нашли, включая США и ФРГ. Они везде включают, как элементы симметрии, так и элементы асимметрии. Ну, наиболее близка нам Канада, там очень сложная модель, но суть не в этом.

Поэтому мне представляется, что, вообще говоря о перераспределении полномочий, мы не должны делить проценты и там миллионы и миллиарды, а мы должны определить, где модель должна быть железно-симметричная (это тоже можно экспертным даже методом определить и уже накопленным опытом можно проанализировать), и в чем она должна быть ассиметричная. Это первое.

Второе. Я еще раз говорю, я буду достаточно краток, чтобы вам не занимать слишком много времени. Сегодня существуют три базовые позиции, которые предлагают как теоретики, так и практики, что делать с отношениями «федеральный центр и субъекты Федерации». Первая (сегодня она озвучивалась тоже) – это передача ключевых полномочий в качестве собственных. Это могут быть полномочия по инвестициям, по инновациям и так далее. Вторая позиция – проведение масштабной финансовой федеральной и институциональной интервенции в регионах. Третья позиция – это селективный подход, передача регионам различных полномочий.

Мне кажется, бессмысленно вообще сталкивать эти позиции, потому что они все приемлемые, но при одном условии, вопросы жесткого контроля. В чем опасность нынешней ситуации? Почему, собственно, эти два доклада мы начали писать? Я считаю, что (это мое мнение, я, может быть, ошибаюсь) для централизации полномочий переход к выборам губернаторов в условиях неопределенности модели может нас привести к войне суверенитетов.