Семинар-совещание руководителей аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации (стр. 8 )

Ну, это я просто хотела продемонстрировать тот характер вертикальной налоговой конкуренции, который существует между Российской Федерации и нижестоящими уровнями управления. И это объективный процесс, и конечно, надо этим процессом управлять, и основная цель в этом управлении должно быть — обеспечение справедливости перераспределения финансовых ресурсов. Ну, а критерий справедливости он еще был Платоном придуман — честность и ответственность. И, причем, уже есть и методики, которые могут просчитать количественно и честность, и ответственность. Но в части налоговых отношений, конечно же, я говорю об ответственности перед налогоплательщиком.

На мой взгляд, на данном этапе нужно обратить внимание на то, чтобы усиливать не только вертикально отношения, укреплять, но и усиливать горизонтальное взаимодействие внутри уровня власти. И вот, есть такое понятие как «финансовое выравнивание», когда через механизм межбюджетных вертикальных трансфертов выравниваются бюджеты.

Но, наверно, надо обратить внимание и на выравнивание, когда эти ресурсы могут быть, минуя федеральный уровень, выравниваться через субъекты Федерации, когда там, допустим, в ФРГ такая система есть.

Да, у нас в принципе НДС, как совместный налог, тоже имел такие возможности, но в условиях, когда администрирование возмещения НДС достаточно сложная и, может быть, даже уже не очень хорошо решаемая проблема, мне кажется, имеет смысл обратить внимание на налог с продаж.

И последнее, о чем я хотела сказать, что не нужно бояться усиления налоговой конкуренции, развала России не произойдет, потому что уже внутри налоговой системы есть те определенные условия, которые позволяют обеспечивать устойчивость федеративной системы. Это и наличие Федеральной налоговой службы, и закрытый перечень региональных и местных налогов, ну и так далее, и так далее. Благодарю за внимание.

, Руководитель Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Добрый день, уважаемые коллеги!

Хотя на самом деле, наверно, уже время подошло сказать «до свидания, до завтрашнего дня», я знаю, вы завтра еще будете работать. Но то обстоятельство, о котором Виктор Дмитриевич сказал, оно как раз и обусловило то, что я вместе с вами работаю не с самого начала, как было предварительно определено, а вот только сейчас.

Не могу сказать наверняка, но я практически убежден и подтверждением тому та дискуссия, которую я застал, меня убеждает, что поработали вы плодотворно, и обмен мнениями был достаточно эффективный.

Наверно, подтверждением тому или сопутствие тому как раз обстоятельство проведения параллельно вместе с вашим мероприятием большого крупного, значимого события, которое только что состоялось, – Совет законодателей, ну и, собственно говоря, та тема, которую вы обсуждали и обсуждаете.

Несколько слов о Совете законодателей. Действительно сегодня, как мы все говорили и председатели заксобраний практически всех субъектов, абсолютное большинство присутствовали на этом мероприятии, и руководители обеих палат Федерального Собрания, сегодня действительно состоялось такое объединительное заседание, объединительное мероприятие, которое свело воедино все усилия, всех законодателей всех уровней власти нашей Российской Федерации.

До этого, как вы знаете, работали две, по сути, параллельные структуры: Совет законодателей под Советом Федерации и Ассамблея законодателей под Государственной Думой. Как сегодня сказал коллега из Татарстана Фарид Хайруллович Мухаметшин, что мы имели двойную прописку или вынуждены были и там работать, и здесь отмечаться, и тоже себя каким-то образом позиционировать. Сейчас все эти барьеры ушли, и сегодня была достигнута договоренность, были приняты соответствующие учредительные документы, если их так можно назвать было, это Положение о Совете законодателей, которое на одну площадку сводит, приводит всех законодателей и федерального уровня, и регионального. Это знаковое событие, и я полагаю, что оно даст старт новому и пониманию, и новым подходам в организации и реализации тех усилий по совершенствованию законодательного процесса, которому мы все, собственно говоря, и вы, и мы, все посвящаем свою жизнь.

Одной из, скажем так, ключевых тем, которые сегодня обсуждались, хотя определенной тематики на сегодняшнее заседание Совета законодателей не было определено, обсуждали разные темы, но ключевой лейтмотив всего обсуждения сводился к необходимости усиления совместных усилий, объединения общих усилий по подготовке, разработке и сопровождению региональных инициатив.

Знаете очевидную статистику, которая на этот счет есть, показатели проведения в жизнь, доведения до законов региональных инициатив.

Они чрезвычайно малы, от 2 процентов с каким-то небольшим прогрессом до 4. Мы сейчас здесь примерно посчитали по возможным перспективам итога весенней сессии этого года, там где-то порядка до 10 процентов может быть такая реализация. Но все равно, деньги – капля в море, конечно, не могу так сказать, но незначительная часть, имея в виду, что треть всех законопроектов, которые вносятся в Государственную Думу – это как раз и есть законопроекты регионов.

О том, как сделать этот процесс и результативным, и эффективным, и обеспечить проведение в жизнь регулирования, отвечающего потребностям регионов, вот об этом сегодня говорили на Совете законодателей.

И в качестве рабочего инструмента, одного из возможных способов активизации этой работы и оптимизации общих усилий была как раз затронута проблема или вопросы, связанные с аналитическим обеспечением, сопровождением законодательных инициатив. Разные существуют уровни организации этой работы, и об этом тоже сегодня шла речь. Это коллеги из Коми, руководитель Истиховская как раз говорила о нулевом уровне начала работы по движению подготовки и сопровождения инициатив регионов. Законодательные предложения как идея, которая могла бы потом быть оформлена. Вот на этом уровне уже роль аналитических служб со всей очевидностью себя проявляет с точки зрения необходимости проведения тех экспертиз, которые бы позволили определить здраво – не здраво, перспективно – не перспективно.

И еще один очень важный вопрос, на который очень желательно было бы ответить: что будет, если вдруг это будет? Вот это тоже очень важный элемент, который вкупе всех обстоятельств является той задачей, которую призвана решать аналитическая служба.

Шла речь на Совете законодателей и о вопросах, связанных с разграничением полномочий между уровнями власти. Тема, которая сейчас тоже у всех на слуху, большая работа проводится и в Совете Федерации, в прошлом году много усилий было приложено и комитетами нашей палаты, и членами Совета Федерации, и Аналитическое управление у нас очень активно в этом ключе работало, и вместе с вами мы эту проблему поднимали, направляли запросы, мы анализировали и обобщали те предложения, которые вы нам присылали. В общем-то, такая была достаточно комплексная совместная работа по определению горизонтов, параметров, перспектив того самого распределения, перераспределения полномочий между уровнями власти, о котором я краем услышал, вы тоже здесь… Не краем вы говорили, это тема вашего семинара как раз, вы об этом тоже вели сейчас речь.

В том числе на состоявшемся заседании Совета законодателей и вопросы не только разграничения властных полномочий, но и межбюджетные разграничения также явились достаточно живой темой для обсуждения. А также целый ряд других вопросов, которые имеют практическое значение для организации работы власти, для организации работы региональных властей на местах, сегодня обсуждались на нашем заседании, которое было проведено.

Уважаемые коллеги, я хочу, чтобы не затягивать время и ваше внимание особо не отвлекать, хочу сказать об одной задаче, которая со всей очевидностью вытекает для аналитических служб всех уровней и ветвей власти. Завтра вы будете работать на площадке Правительства, в Аналитическом центре, который существует при Правительстве. Сегодня в списке выступающих я вижу значительное количество наших коллег и постоянных участников нашего процесса, вот Сергей Дмитриевич в том числе, кто в этом процессе взаимного обмена и взаимной работы, всегда мы находимся в едином строю. Мы говорим о том, что вы тоже являетесь одним из ключевых звеньев того процесса, который в целом связан с обеспечением деятельности парламентов и законодательной ветви власти.

Так вот, я хочу сказать, что та задача, которая сейчас перед нами стоит, сводится к следующему: мы должны обеспечить высокий уровень эффективности и результативности принимаемых парламентариями решений. Это и вопросы, собственно связанные с обеспечением аналитической деятельности по различного рода направлениям деятельности, которые так или иначе являются формами работы парламента. И ключевое звено в этом процессе – это работа по сопровождению законопроектной работы, комплексная системная работа, которая включает в себя и подготовительные стадии законопроектов, которые идут и на федеральный уровень, и у вас, в регионах, вы принимаете свое региональное законодательство.

Вот сейчас коллега из Ярославля выступал, я себе пометочку сделал. Проблемы-то схожие, что на региональном уровне, что на федеральном уровне. Каждый радеющий за тот или иной проект, ту или иную норму, отстаивающий ее либо в региональном парламенте, либо в Государственной Думе, чаще всего и, скорее всего, и в Совете Федерации, исходит из тех потребностей и той необходимости, которую он представляет, имея в виду его, собственно, представительный характер интересов, слоя, группы населения, которые его делегировали на этот уровень. И, конечно же, нужно сочетать ту потребность, которая заявляется и которая должна быть реализована, с теми возможностями, которые при этом существуют. И этот баланс является как раз тем ключевым ориентиром, который мы, в том числе, и должны определить. Вы должны определить, показать, где уровень реальной потребности и где уровень конкретной возможности с тем, чтобы можно было соотнести эти ключевые положения и определить тот вектор, по которому можно идти, чтобы не сбиться либо в дефицит, либо в еще какую-то другую крайность. Вот в этом одна из ключевых позиций и посылов, которые должны обеспечивать аналитические службы при осуществлении своих функций и полномочий.

Также хочу сказать, что практика проведения такого рода мероприятий мне представляется весьма целесообразной и полезной, и мы ее, несмотря на те, прямо буду говорить, не очень простые условия, в том числе в которых и мы сейчас находимся. Я знаю, многие из вас тоже недавно прошли все выборные циклы, и они еще так или иначе дают о себе знать. Тем не менее мы эту работу держим в поле нашего постоянного зрения и внимания, и особый акцент такой, такого рода деятельности – обмена опытом, совместного изучения тех или иных проблем – ставим во главу угла, и невзирая ни на что, собираем и будем собирать, и будем проводить такие мероприятия.

Можно будет и посмотреть, может быть, какую-то другую новацию. Виктор Дмитриевич, подумать, каким-то образом акцентировать внимание на возможность, может быть, предметного рассмотрения. В данном случае это разграничение полномочий.

Сейчас я опять возвращаюсь к Совету законодателей. Обусловились, что будет выработана некая технология, которая позволит в рамках рабочего органа – Совета законодателей, президиума Совета законодателей – вычленять те группы проблем и связанные с ними законопроекты, которые будут рассматриваться и на президиуме, и на самом Совете законодателей, которые будут обеспечиваться такой комплексной и проработкой и соответствующей поддержкой при их дальнейшем продвижении в Государственной Думе. Может быть, нам тоже необходимо будет включиться в этот процесс и, взяв на основу тот или иной конкретный проект, который будет определен этим органом, тоже его взять в такую системную проработку. И на нашей площадке обеспечить его всестороннее экспертное аналитическое изучение, рассмотрение и подготовку соответствующих рекомендаций по этой теме.

Также, коллеги, я хочу сказать, что формы работы, как у вас, так и у нас, в целом в парламенте достаточно многообразны. Существуют форматы парламентских слушаний, других всяких площадок для обсуждения. Я думаю, что нам нужно будет и к такого рода дискуссиям привлекать и учитывать возможность использования вашего потенциала и ваших возможностей, а самое главное – тех конкретных знаний и видения ситуаций и проблем, который вы имеете применительно к своему региону.

Учитывая возможность интерактивного общения, мы можем такую итерацию проводить с учетом современных технологий, коммуникаций, привлекая к возможному обсуждению или дискуссии, не отрывая вас от рабочих мест. Такую возможность тоже надо закладывать, предусматривать и использовать в нашей постоянной работе.

Коллеги, я хочу еще раз вам сказать о той важности и значимости вашей работы на местах и ее необходимости для федерального уровня. И мы всегда исходим из того, что парламентские службы, аппараты парламентов федерального, регионального уровней находятся в тесной взаимосвязи, контакте и в таких рабочих отношениях. Рассчитываю на развитие этих связей и контактов. Желаю вам успехов в вашей работе и в целом нашей с вами парламентской деятельности!

Желаю вам успешной дальнейшей работы. Спасибо.

Семинар-совещание руководителей аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации на тему «Оценка эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

1 июня 2012 года, Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации

А. Г. МАКУШКИН, руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации

Дорогие коллеги!

Рад вас приветствовать в Аналитическом центре. Такое мероприятие мы проводим впервые и, думаю, в дальнейшем будем продолжать, расширять и углублять подобного рода обсуждения, совещания на нашей площадке с привлечением отдельных регионов.

Мое выступление связано с главной темой, касающейся вопросов оценки эффективности деятельности органов государственной власти. Поначалу хотелось назвать это оценкой по результатам реализации программ и деятельности органов государственной власти. Но название показалось длинным, и решили сосредоточиться на оценке деятельности. Ответственные всегда должны быть. Если мы разберемся, как оценивать эффективность деятельности органов власти, то и программы, и все остальное будут частью этого обсуждения. В Аналитическом центре акцент делается все-таки на эффективность реализации государственных программ и проектов. В общем, есть некоторая разница в подходах к оценке программ и к оценке работы органов власти. Методологически международная практика, по сути, параллельно реализуется в разных странах. Это не сводится к отчетам органов государственной власти за какой-либо период. Есть особые подходы, методики оценки именно программных документов, таких как государственные программы.

Аналитический центр в целом специализируется на этом подходе. Мы находимся в тренде такой рационализации государственного управления, где многие вещи, которые были как бы за ширмой, выносятся на обозрение. Более того, теперь они не просто предмет наблюдения, но и предмет активного участия и со стороны общественных структур, и со стороны различных уровней государственного управления. Довольно серьезный вызов, потому что до тех пор, пока это было в каком-то смысле делом самого ведомства, самой организации, никто никому не хотел мешать, каждый отчитывался, стараясь выглядеть более или менее хорошо. Ничего нового в нашей российской практике нет. Во всем мире примерно одинаковые принципы поведения бюрократических структур с придумыванием удобных показателей и с закрытием неудобной информации.

Поскольку мировая практика реформирования таких не очень прозрачных механизмов, особенно в Европе и США, насчитывает не одно десятилетие, в России реформирование вряд ли произойдет очень быстро. Тема вязкая, длинная. Но важно понимать, что это не просто разовая кампания, а тренд, и тренд – международный. Кому-то может это понравиться, кому-то нет. Наиболее короткое название тренда – «новое государственное управление». Это – один из концептуальных документов, который разработан в Соединенных Штатах Америки после того, как у них вышел закон 1993 года о результатах деятельности правительства (иногда его называют законом о стратегическом управлении). Два таких стандарта уже введено. Практика внедрения стандарта в США тоже интересная. Могу сказать, что действуют на уровне регионов механизмы и соответствующие законодательства по оценке эффективности работы государственных структур примерно в 31 штате. По их собственному представлению, три из них, включая Флориду и Техас, – наиболее продвинутые, передовики. Есть штаты, которые несколько лет проработали с данным стандартом и потом от него отказались, как бы убрали законодательство, изначально разработанное на базе такого, условно говоря, модельного закона, который был предложен на федеральном уровне. Это вопрос достаточно противоречивый. И в разных странах он с разным темпом и немного по разным направлениям решается. Рассмотрим в качестве примера Австралию. Она, вообще говоря, передовик. Еще в конце 1980-х годов там была комплексная общегосударственная программа по оценке деятельности органов государственной власти, проработавшая лет шесть, но в 1990 году от нее отказались, аргументировав, что это слишком дорого. И это действительно так. Здесь нельзя ограничиваться какими-то общими принципами типа «даешь больше прозрачности, больше демократии!» или еще какими-то. Надо понимать: это – технология. И как любая технология, она требует данных, которыми вы не всегда располагаете. Даже если вы их можете получить, они могут для вас стоить слишком дорого. Кроме того, с новыми данными должен кто-то уметь работать. А таких людей немного. Поэтому если подбирать, обучать специалистов, если их втягивать в какие-то рутинизированные процедуры – потребуются годы, политическая воля, желание активно всего добиваться. Ну, кстати, в Австралии, все восстановилось буквально через несколько лет, и она по-прежнему сейчас среди стран – лидеров в этой сфере.

Относительно международного опыта и самого тренда: оценка должна даваться не просто каким-то органам исполнительной власти, результаты деятельности которой оцениваются некой надзорной инстанцией. Суть в том, чтобы структуры исполнительной власти понимали, в каких показателях они оценивают эффективность работы законодательной власти, а законодательные структуры понимали, как в рамках их обязанностей, их мандата функционируют органы исполнительной власти на уровне отдельных документов, на уровне отдельных агентств или ведомств и так далее.

Сейчас к теме коммуникаций разных ветвей власти, разных уровней власти присоединяется тема общественных организаций или гражданского общества (кому какое название больше нравится). У нас происходит очень быстрое и очень значительное усложнение, причем на базе самой методологии. Какие вопросы оправданы, уместны, кто, о чем, кому должен рассказывать? Вчера коллеги как раз в качестве иллюстрации приводили пример, как одно из аналитических подразделений при губернаторе на джентльменских основаниях обменивается информацией с такой же структурой Законодательного Собрания. Понятно, что есть много деликатных моментов и тотальной прозрачности быть не может. Но, как бы то ни было, при всех сложностях такая коммуникация необходима. Под нее нужны соответствующие регламенты, стандарты, внешняя экспертиза и так далее, чтобы (не предвосхищая, чем эта работа закончится в нашей стране) все-таки обратить внимание на то, что она небыстрая и комплексная, над ней надо работать систематически и с желанием получить результат.

В части главного результата. Мне кажется, мы должны учесть международный опыт. Сегодня даже в наших, российских условиях он уже реализован. Например, есть позиция Минфина, согласно которой главное – выставить финансовые лимиты любому ведомству и дать возможность маневрировать этими средствами, по сути, в рамках ведомственных программ. Даже если вы какое-то министерство обозначаете как уполномоченное от лица правительства в какой-то сфере – это хорошо: вроде бы функционал правительства переместился на уровень соответствующего ведомства. Понятно, кто за это отвечает. С другой стороны, как только данное ведомство берет на себя функцию обеспечения межведомственной коммуникации и другие функции, ему тут же напоминают о том, что оно всего лишь одно из ведомств, не лучше и не хуже остальных. Если будет конкретное распоряжение вице-премьера или премьера – посмотрим. Тогда: «А вот мы давайте с вами: вот ваше ведомство про это, а наше ведомство про то!» И как раз этот функционал – делегирование какой-то важной, общественно значимой функции – у нас не очень хорошо реализуется. Поэтому все предложения по госпрограммам, касающиеся модели в том виде, как она заявлялась публично Минфином, могут превратиться в крупные ведомственные программы с неполной реализацией идей или концепций управления по результатам.

В постановлении по государственным программам, вышедшем 21 мая, содержится ряд концептуальных моментов, которые в неполной мере отражают позицию Минфина, в частности, в отношении вопросов федеральных целевых программ. Они в чем-то составляют основу даже государственных программ, которые будут реализовываться.

В общем, идея управления по непосредственным, конечным результатам и есть тот результат, на наш взгляд, который как концептуальная методология должен закладываться в оценку деятельности органов власти. И это важно вот по какой причине. Когда вы говорите, что программа была разработана с целью достижения определенного эффекта, то должны разбираться, где целевая группа, как реализован этот эффект. Когда вы говорите, что отвечал за эту программу такой-то орган или агентство, он, этот орган или агентство, неизменно сообщает, что в прошлом году подготовил отчет, который был принят. Больше они за это не отвечают, тема закрыта. И эффект остается жить сам по себе. Кто за ним смотрит, что происходит – никто не знает. И это объективная проблема в отношении конкретного предложения. Опыт международных организаций показывает, что оценка программ и проектов должна делаться спустя достаточно длительное время. Иногда два – три года, иногда даже пять лет. То есть когда все, что вы посеяли, прорастет и превратится в рощу. Но беда в том, что у нас такой истории нет. Это большой недостаток.

Хотелось бы привлечь внимание к тому, что существует общая методология оценки деятельности органов исполнительной власти – что называется ”postmortem” (посмертный анализ). Год прошел. Плюс квартал добавили. Дальше – новогодние праздники. Все счастливо делят новый бюджет, и на этом все заканчивается. Сегодняшняя общая методология – все-таки работа с опережающими показателями. Требуется время, чтобы увидеть проблему, идентифицировать риск неисполнения обещаний, принять заблаговременно необходимые меры. Вот общий подход, общее требование. На мой взгляд, это лучше работает, когда мы говорим о программе государственной, а не оцениваем какие-то мероприятия, за которые непосредственно отвечал тот или иной орган власти.

Экспертно-аналитические службы, как бы они ни назывались в каждом регионе или на федеральном уровне, должны стать опорной площадкой. Это – люди, которые уже имеют контакт с руководителями, видят управленческие процессы изнутри, и им надо реально повышать эффективность своей работы. Понятно, что и людей всегда не хватает, и бюджет всегда маленький, и с данными всегда традиционные проблемы... Поэтому и статус надо поднимать. Но если дать права, например, на подготовку заключения, не поняв, как они будут реализованы, кто и как конкретно все будет готовить, – из этого не получится ничего хорошего. Вот таким проблемным я постарался сознательно сделать свое вводное слово. Спасибо.

А. Е. ПЕТРОВ, начальник Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Взаимодействие законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации: оценка эффективности

Я обратил внимание на то, что мы обсуждали много вопросов практических и много философских, потому что тема легитимности, так или иначе, прямо связана с реформой политической системы. Конечно, прежде всего, она является предметом для философов и политологов. Именно этим был обусловлен подбор экспертов.

Сегодняшняя тема – оценка эффективности деятельности органов государственной власти – является логическим продолжением нашей вчерашней дискуссии, обсуждений, потому что государственная власть может эффективно осуществлять свою основную функцию по обеспечению благополучия, социального порядка в условиях такой политической системы, которая впитывает и отражает легитимные интересы всех социальных групп и граждан. И вопрос оценки эффективности принимаемых решений, конечно, очень непростой. Сейчас такой период, когда в разных сферах нашей деятельности мы ориентируемся на какие-то материальные, количественные, цифровые показатели. Эффективность науки меряют количеством публикаций и считают, что это оправданный показатель. Мы занимаемся тем, что разрабатываем понятные, формализуемые показатели оценки этой эффективности.

Недавно праздновали юбилей Михаила Юрьевича Лермонтова. Он писал: «Но есть и божий суд, наперсники разврата! …Он не доступен звону злата!» И, разрабатывая все эти показатели, мы не должны забывать о главном – о том, ради чего осуществляется эта деятельность. Мне близок и более понятен закон о творческой деятельности, потому что люди в какой-то момент придумали законы, стали жить по законам. И закон есть основная матрица, в которой действуют политическая и социальная системы. Соответственно, мы, когда занимаемся законотворческой деятельностью, должны понимать, что закон с самого момента принятия (когда утверждается голосованием на пленарном заседании Государственной Думы и еще через несколько дней проходит в Совете Федерации и, соответственно, подписывается высшим руководителем), устаревает. Вот такое несовершенство мира. Вот такая игра. И мы должны, обеспечивая эту деятельность, иметь в виду эту философскую, если хотите, особенность и просчитывать варианты, согласно которым какие-то базовые категории и формации этого закона будут как можно дольше или хотя бы какое-то время сохранять свое действие.

Сколько раз приходилось сталкиваться с примерами того, что очень важна причина принятия закона, смысл изменения какого-то законодательства. Знакомый механик, который долгое время обслуживал мою машину, говорил: «Пока что-то работает, не надо ни модернизировать, ни совершенствовать». Хотя такой подход к жизни имеет ряд противоречий, у каждого изменения, замены деталей должна быть своя причина. Поэтому мы сейчас придаем большое значение при подготовке наших аналитических материалов именно этому аспекту: а зачем вообще это все? Каждая реформа, каждое изменение должны отвечать на простой вопрос: зачем? Соответственно, когда есть четкий ответ на поставленный вопрос, тогда более или менее выстраиваются инструменты изменения законодательного поля, политической действительности, управленческих механизмов. И именно от ответа на вопросы «зачем принимается тот или иной закон?», «зачем нужно то или иное решение?» будет зависеть оценка эффективности.

При этом она всегда субъективна. Субъектом в данном случае выступает оценщик. И, если он еще является и заказчиком тех или иных действий, то и оценивает только одну сторону произведенных действий, решений, законов и так далее. Самый наглядный и близкий всем пример. Я уверен, что все уже давно сломали по одной верхней челюсти о 94-й Федеральный закон, поэтому не надо пояснять ничего. Закон принимался для чего? Для того чтобы оптимизировать бюджетные расходы при размещении госзаказов. Верно? Верно. Проблемы он решил? Решил. Возьмите любые отчеты Минфина и Минэкономразвития: они показывают каждый раз, как эффективно работает на экономию бюджетных средств 94-й закон. Дальше пошли по всем остальным министерствам, ведомствам и прочим организациям. Каждая из них предложит вам по тóму душещипательных историй о том, как невозможно эффективно работать, потому что им мешает 94-й закон. Минобороны расскажет об одних случаях. Минспорттуризм расскажет, допустим, о том, что член олимпийской команды ломает колено или у него там сустав какой-то летит, а необходимую операцию делают только в одной клинике Германии, и следует разместить заказ на то, чтобы сделали необходимую операцию. Заказ выигрывает по критерию цены. Экономия средств налицо. Эффективность закона блистательная, а олимпийский чемпион не участвует в Олимпиаде. Эта субъективность не очень учитывает многосторонность и многополярность деятельности вообще.

Когда мы говорим о формальных критериях, не должны все-таки забывать о многообразии жизни, в том числе политической и управленческой. Когда говорим об оценке эффективности, должны четко очерчивать параметры: оцениваем эффективность того-то и того-то. Как впрочем, это и делалось Минфином. Он говорил только об экономии бюджетных средств при размещении госзаказов. Соответственно, правильно это или неправильно, я оценивать не берусь. Наверное, нужно и то, и другое. Мне кажется, что мы как аналитики должны учитывать разные уровни решения проблемы. Надо иногда в какое-то высокое обществоведение или философию тоже заходить.

Применительно к законотворческой деятельности, считаю важными и полезными инициативы последнего времени, развивающиеся на площадках обеих палат нашего парламента. Здесь происходят очень существенные подвижки, потому что мы в первую очередь уловили такой момент: в общественном сознании Государственная Дума воспринимается именно как инструмент законотворчества, то есть как контора, которая каким-то образом лепит и штампует законы. Но это же неправильно! В Конституции прописана представительская функция парламента, ее никто не отменял, а она почему-то уходит на второй план. Конечно, сыграли свою роль итерации наших инициатив в сфере политической реформы, включая выборность членов Совета Федерации, обсуждаемый закон о выборах депутатов и так далее, – это очень важный момент. Но при любых изменениях следует помнить, представительность для парламента – вещь очень важная, если не сказать первоочередная. Люди должны понимать, кто принимает законы, по которым им необходимо жить.

Сейчас нужно уделять большое внимание просвещению и PR. Уже есть примеры, когда законодательная инициатива или принимаемый закон достаточно качественно и добротно разъяснялись населению. Допустим, вносились изменения в административный кодекс по линии ГИБДД. Газеты четко публиковали, что отныне должен делать водитель и какая будет ответственность за нарушения. И так нужно делать по целому комплексу вопросов. Есть, конечно, законы, которые напрямую затрагивают узкоспециальные группы в нашей стране, но они уж как-нибудь сами разберутся, тем более что, как правило, существуют специализированные аналитические службы. А когда закон касается всех граждан, безусловно, необходима планомерная работа по разъяснению тех возможностей, которые они имеют.

Помимо функции представительства в парламенте, очень важна тема самостоятельности принятия решений и самостоятельности парламента как отдельной ветви власти. Сейчас принимаются решения по активному развитию функции парламентского контроля. Если вы следите за этими процессами, то знаете, что они и дальше будут развиваться - в этом плане у Думы широкие полномочия. Например, Дума утверждает председателя Счетной палаты, есть квота на аудиторов и Счетная палата – парламентский орган. Мы обсуждаем тему отчетности самой Счетной палаты перед парламентом, каким образом происходят аудиторские проверки. Но есть и другие инструменты – парламентский контроль, комиссия, запрос и так далее. Их надо развивать и совершенствовать, поскольку депутатские запросы в значительной степени свой статус потеряли по разным, известным вам причинам. Чтобы это все вернуть, нужна планомерная работа, которую за один день или одно заседание не выполнишь. Есть идеи о трансформировании правительственного часа, который сегодня похож, скорее, на политинформацию с незначительным клеванием и трепанием.

Очень важный момент – открытость парламента. Хотел бы обратить внимание всех на инициативу, связанную с электронным парламентом. Вот он ровно сегодня закрыл этот сайт. На рабочем сайте ***** собирались предложения по созданию действительно большого портала «Электронный парламент». Туда поступило свыше 2000 предложений по различным темам. Большинство относится к непосредственной деятельности депутата, к оценке эффективности его деятельности. В 490 предложениях уделено внимание вопросам обсуждения законопроектов: открытость парламента, обратная связь с избирателями и так далее. Это был открытый сайт, содержащий предложения граждан, экспертов и так далее, показавший достаточно большой интерес к работе Государственной Думы и депутатского корпуса. Это своего рода очень интересная форма отчетности перед избирателями.

Я убежден, что при всей закрытости отдельных заказчиков, когда приходится делать аналитику для одной структуры, потом для другой и для третьей (они между собой информацией не делятся), нам нужно действовать вместе. Есть ряд вопросов, который мы можем поднять только сообща. Буду благодарен, если это будет налаженное и четкое взаимодействие с Аналитическим центром Правительства Российской Федерации, в том числе и по внедрению системы оценки регулирующего воздействия. Может быть, мы даже организуем какую-то рабочую встречу, чтобы обменяться общими методиками. При этом качество закона, конечно же, должно быть первостепенным. От него напрямую зависит качество власти, следовательно, и качество жизни нашего государства.

Спасибо за внимание.

В. Д. КРИВОВ, начальник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Пути повышения эффективности аналитического обеспечения деятельности органов государственной власти

Хочу продолжить мысль Андрея Евгеньевича о том, что: глас народа – глас божий! И, говоря об оценке эффективности работы органов государственной власти, конечно, абсолютным критерием оценки является голосование. Попытки внедрить критерии для оценки деятельности губернаторов, предпринимавшиеся в период, когда действовала система наделения губернаторов полномочиями, показали неприменимость тех критериев, которые были введены тогда.

По сути, произошедшее в кадровом плане с губернаторами, продемонстрировало, что критерием при принятии кадрового решения об отставке губернатора стали те проценты, которые набрала «Единая Россия» при голосовании в конкретных субъектах Российской Федерации. Это реально главный показатель. И к этому же приводит десятилетиями длящаяся дискуссия об оценке эффективности деятельности милиции, а теперь – полиции. Подобная дискуссия велась и в советское время. Она ведется и сейчас. Ведется и в других странах. Опять же: в качестве показателя эффективной работы можно рассматривать то, что в США, допустим, шерифы являются выборными лицами, оценку их деятельности и деятельности их подчиненных дает население, которое голосует либо не голосует за данного шерифа. Какие-то смешанные варианты для внутреннего аудита, конечно, должны применяться. Здесь сложные могут быть подходы. Полиция в Дании примерно действует так, что половину оценки дает начальник конкретного полицейского, половину – дают социологические опросы населения соответствующей территории.

Хороший очень пример оценки эффективности деятельности привел . Он дал количественные характеристики и сделал вывод: если в одной области принято 1000 законов, а в другой 2000 законов, это не значит, что работает эффективнее парламент того региона, где больше принято законов. И, если принимается больше изменений к законам, непонятно, это свидетельствует о плохом качестве ранее принятых законов или об очень большой скорости внесения тех самых изменений, которые связаны с устареванием нормы и с изменением окружающей среды.