Семинар-совещание руководителей аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации (стр. 9 )

В этом плане в Совете Федерации по инициативе Валентины Ивановны Матвиенко 4 апреля открыто общественное обсуждение. Тема – «Роль Совета Федерации в государственно-политической системе современной России». В рамках общественного обсуждения проведена интернет-дискуссия. Закончилась она 26 апреля. Может быть, и короткий срок для того, чтобы все могли высказаться, тем не менее, порядка 90 000 участников ответили на вопросы. На вопрос «Как вы относитесь к введению выборов сенаторов?» 74 процента участников дискуссии сказали, что поддерживают. На вопрос о закреплении критериев, которыми должны руководствоваться органы государственной власти субъектов, когда направляют сенаторов в Совет Федерации, 56 процентов ответили положительно, а 35 – отрицательно. Уточнение Перечня оснований для досрочного прекращения полномочий сенаторов с тем, чтобы сократить произвол и субъективность со стороны тех, кто назначает: 78 процентов участников поддержали необходимость такого закрытого перечня, который не позволяет, чтобы у нас чуть ли не раз в три месяца меняли сенаторов в Совете Федерации от конкретных регионов.

В пределах дискуссии о единой системе взаимодействия и аналитического обеспечения это укладывается в рамки очень спорного вопроса о принятии закона, регулирующего взаимодействие в законодательном процессе органов федеральной и региональной государственной власти. Такого закона до сих пор нет. Немало отрицательных моментов в нашем законодательстве, очевидно, связано с тем, что возникает много субъективности, возможностей использовать механизмы неконституционного давления.

Вот что еще интересно – оценка деятельности Совета Федерации как палаты регионов. Как эффективную ее оценивают 38 процентов опрошенных; как удовлетворительную – 27 процентов, как неудовлетворительную – 61 процент. Конечно, это огорчительные для тех, кто работает в Совете Федерации, цифры. Но в тех же Соединенных Штатах аналогичные опросы тоже регулярно проводятся. И, например, деятельность конгресса или деятельность законодательных собраний Штатов, как правило, большинство опрашиваемых оценивают негативно, но деятельность своих представителей в этих органах оценивают позитивно. В этом – еще одна причина, которая все-таки, с нашей точки зрения делает правильной необходимость введения системы выборности сенаторов.

В продолжение поиска путей эффективности нашей работы. Вчера прозвучали некоторые высказывания относительно того, что нужно мониторить правоприменительную практику. Действительно, до сих пор не выстроена система так, как она должна была бы работать, но опыт в Совете Федерации есть. С 2004 года готовится ежегодный доклад о состоянии законодательства. В подготовке докладов принимают участие и наши коллеги из субъектов Федерации и федеральных ведомств. Затем он рассматривается и утверждается на заседании Совета Федерации. Как раз содержание доклада должно отражать качество правоприменительной практики и выводы, которые нужно сделать для дальнейшего улучшения нашего законодательства. С прошлого, по-моему, года при поддержке Сергея Дмитриевича Нарышкина, который тогда еще был руководителем Администрации Президента, эта функция в Правительстве была возложена на Министерство юстиции. И теперь у Совета Федерации появился официальный партнер . И проводится ежегодная конференция по мониторингу правоприменительной практики. Но, конечно, этого еще недостаточно. Здесь есть над чем работать.

Также говорилось о необходимости привлечения экспертного сообщества. Хочу сказать, что надо обязательно его расширять. С 1997 года подобная практика работы в Совете Федерации начала реализовываться. Был создан сначала Межрегиональный банковский совет, затем – Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации. Сейчас система советов такого рода на уровне Совета Федерации, Председателя Совета Федерации включает порядка 15 советов. При каждом комитете Совета Федерации существует не менее одного такого экспертного совета. Мы приглашаем участников сегодняшней дискуссии к участию в этой работе. Кроме того, при нашем Аналитическом управлении с прошлого года начал постоянно работать научно-методический семинар, в котором участвуют и сенаторы, и депутаты, и ученые. С учетом дискуссии, состоявшейся вчера в Государственной Думе, может быть, какой-то нужно сделать межведомственный общественный орган? Может быть, нам тоже подумать сегодня о какой-то аналитической ассамблее, которая бы координировала, регулировала и преодолевала те барьеры, о которых вчера говорил Алексей Георгиевич Макушкин. Каждый день в Москве проводится 2000 различных семинаров, «круглых столов» и других аналогичных мероприятий, но большинство из них просто не знают о том, что кто-то рядом занимается точно такой же работой.

Чем хотелось бы поделиться с коллегами из субъектов Российской Федерации? Изучая возможности повышения эффективности собственной работы, мы пришли к выводу, который, может быть, покажется несколько неожиданным. Вот как оцениваются трудозатраты и эффективность работы аналитиков. Мы взяли за образец норматив, который применяется при защите кандидатской диссертации. Три года аспирантура, 150 страниц текста. Исходя из этого, при подготовке качественного аналитического материала на одну машинописную стандартную страницу нужно пять дней. Мы пытаемся безуспешно убеждать в этом руководство, потому что при таком расчете для нашего управления нужна примерно такая же численность, как у исследовательской службы Конгресса США, то есть около 1000 сотрудников. Естественно, у нас такой возможности сейчас нет.

Если говорить о таких моментах, над которыми мы в практической плоскости начинаем думать, то совместно с коллегами из ФСО и Аналитического центра в рамках программы ситуационных центров пытаемся продвинуть идею о необходимости создания программно-технических комплексов, позволяющих анализировать весь массив законодательства, определять в нем пробелы, противоречия и генерировать тексты законов. Теоретически это вполне возможно. Но для этого требуются соответствующие ресурсы, в первую очередь – финансирование. Но мы надеемся, что как-то будет расширяться круг наших союзников по этой теме.

В оценке последствий принятия или отклонения законов, по нашему мнению, должна заключаться функция аналитиков в законодательных органах власти. Это очень сложная тема. Долгое время я лично всячески отбивался от того, чтобы какое-то упоминание об аналитическом подразделении было в Регламенте Совета Федерации. Тем не менее, оно появилось примерно в 2003 году и до сих пор присутствует в регламенте Совета Федерации. Сейчас мы пришли к пониманию, что такая необходимость назрела. В Регламенте Совета Федерации есть запись, что по каждому рассматриваемому закону обязательно должно быть заключение Правового управления. Мы тоже вносим предложение, чтобы аналогичная запись была и по материалам Аналитического управления. При этом материал Аналитического управления должен содержать оценку последствий принятия или отклонения конкретного закона. Это сложная работа, но она покажет, есть ли смысл вообще в нашей деятельности.

Спасибо.

С. А. АГАПЦОВ, аудитор Счетной палаты Российской Федерации

Место Счетной палаты Российской Федерации в системе оценки эффективности деятельности органов государственной власти

Хотел бы донести позицию Счетной палаты по вопросам оценки эффективности деятельности органов государственной власти.

Сама по себе постановка вопроса очень актуальна, я с этим согласен. Счетная палата вплотную занимается данными вопросами в силу того, что по законодательству мы обязаны этим заниматься. Тем более, что одной из функций Счетной палаты является оценка эффективности бюджетных расходов и оценка эффективности использования федеральной собственности. В связи с этим необходимо, мне кажется, решить две основные проблемы. Во-первых, определить критерии для оценки эффективности деятельности органов государственной власти. А во-вторых, руководствуясь этими критериями, выполнить большой объем непростой и достаточно кропотливой работы по проверке деятельности органов государственной власти и оценке ее эффективности.

Важнейший критерий для оценки эффективности деятельности государственных органов сформулирован Президентом Российской Федерации. В частности, на заседании Госсовета 24 апреля 2012 года Дмитрий Анатольевич Медведев сформулировал семь ключевых показателей. Они связаны, в первую очередь, с оценкой конечного социально-экономического результата, ощутимого и абсолютно понятного для граждан, которого добиваются органы власти. Безусловно, эти критерии отражают и научные разработки по данной проблематике, и результаты общественной дискуссии. Если говорить о региональном уровне, в течение ряда лет применяется система конкретных показателей для оценки результатов работы органов исполнительной власти. Эта система постоянно развивается и совершенствуется. На сегодняшний день она включает более 200 показателей. Показатели есть, оценка идет и так далее, но когда возникает вопрос кадровой ротации, не всегда учитывается совокупность всех этих показателей, а выбирается тот, который политически актуален на данный момент. Я бы так сказал: для оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти пока еще не создана столь же детальная и проработанная система показателей. При наличии ясных ключевых критериев и приоритетов само понимание того, что имеется в виду под эффективной работой, не вызывает сомнений и разнотолков.

Однако при распределении критериев не менее важна и сложна вторая часть задачи – проверка и оценка эффективности. Безусловно, при этом большое значение имеет внутренний контроль, который должен действовать в каждом регионе, в каждом ведомстве, чтобы обеспечить слаженную работу на всех уровнях. Но основную роль все-таки должен играть независимый внешний контроль, осуществляемый исходя из позиций и интересов не какой-то отдельной структуры, а всего государства и всего общества. В России эти функции выполняет Счетная палата Российской Федерации. На региональном уровне это контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Надо сказать, что сегодня широко распространено представление о Счетной палате как об органе, который проверяет правильность расходования бюджетных средств. Но, как я уже сказал, функции эффективности также присутствуют, и они прямо записаны в законе.

Уровень эффективности – одна из важнейших форм работы государственного контроля России и бюджетного контроля. На его долю в ряде стран приходится от 50 до 60 процентов контрольных мероприятий. В нашей стране Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими и подотчетны только парламенту, и в своей деятельности они не зависят от органов исполнительной власти и руководствуются исключительно Конституцией России, федеральным законодательством, а контрольно-счетные органы субъектов Федерации – также и региональными законами.

Многолетний опыт работы Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Федерации свидетельствует о действенности такой модели. В частности, в 2011 году Счетная палата выявила разного рода финансовые нарушения на общую сумму 718 миллиардов рублей. При этом влияние на ее работу со стороны органов исполнительной власти (как региональных, так и федеральных) практически исключено. Это позволяет ставить и успешно решать задачи в области государственного финансового контроля, в том числе и проведения аудита эффективности. С учетом опыта работы Счетной палаты, по нашему мнению, можно выделить три основных направления для разработки показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти.

Первое направление – это оценка эффективности расходования средств федерального бюджета на обеспечение текущей деятельности того или иного органа исполнительной власти, в том числе на оплату труда, материально-техническое обеспечение. В рамках проверки исполнения бюджета Счетная палата ежегодно проводит контроль расходования средств на эти цели. Однако, за исключением прямых нарушений закона или целевого характера расходов, сделать вывод о степени эффективности таких расходов бывает затруднительно, если исходить из данных только одного ведомства. Здесь нужна база для сравнения. Нужно переходить к сравнительному анализу типовых расходов по различным ведомствам, а также к сравнительному аудиту эффективности организационной структуры и управленческих решений. Безусловно, во многом эти задачи относятся к сфере внутреннего контроля соответствующих организаций. Но для органов внешнего контроля здесь тоже есть предмет деятельности и ряд задач на ближайшую перспективу.

Счетная палата в своем заключении по вопросам исполнения федерального бюджета всегда обращает пристальное внимание на организацию системы внутреннего контроля органов государственной власти. Слабость такого контроля создает условия для низкой эффективности использования средств. В связи с этим можно отметить, что по данным проверок Счетной палаты по состоянию на 1 января 2011 года у 54 главных распорядителей средств федерального бюджета отсутствовали прямые акты о порядке ведения мониторинга результатов деятельности. Это подтверждает, что эффективности в данных организациях не уделяют большого внимания.

Второй блок для оценки эффективности деятельности органов государственной власти связан с оценкой количественного и качественного показателей в отраслях народного хозяйства, курируемых соответствующими ведомствами. Это касается и оказания государственных услуг – их качества, доступности, технологичности процедур их предоставления. Данное направление отражает как раз те ключевые критерии, которые определяются для оценки деятельности всей системы власти в целом и о которых говорилось в начале. Здесь требуется оценка тех изменений, которые происходят в реальной жизни людей, в работе российского бизнеса, потому что для правды важны именно наглядные результаты деятельности власти, а не парадные отчеты об абстрактных успехах. В качестве примера можно привести анализ доклада Минфина России о результатах и основных направлениях его деятельности. Он показывает, что не все цели, задачи и показатели, которые были установлены в 2011–2013 годах, реализованы в 2011 году. В ряде случаев отмечается не только невыполнение плановых показателей, но и негативная динамика целевых значений индикаторов, достигнутых в 2011 году по сравнению с 2010 годом. Там поставлена цель формирования и функционирования эффективной налоговой системы. Она предусматривала, что для показателя налоговой нагрузки на экономику при постоянных ценах на нефть в процентах к ВВП установлено значение не более 30 процентов. Фактическое значение этого показателя в 2010 году составляло 27,9 процента ВВП. Однако в 2011 году налоговая нагрузка достигла 32,5 процента при плановом показателе 28,2 процента, то есть не только выросла, но и превысила установленное целевое значение.

Как известно, улучшение условий ведения бизнеса в России является одним из ключевых приоритетов государственной политики. Последовательный анализ, проводимой во всех сферах деятельности и по всему спектру работы исполнительной власти, позволяет составить своего рода карту эффективности деятельности государственных органов и государственной политики в целом. В этой связи надо отметить еще одну проблему, с которой можно столкнуться для оценки показателей работы органов власти. Это уровень достаточности финансирования проводимых ими мероприятий. Отсутствие должного финансирования говорит о неэффективности финансового планирования. И наоборот: если финансирование выполнено полностью и своевременно, но запланированных целей не достигается, средства не расходуются, это серьезный повод для проверки и оценки эффективности деятельности заказчиков.

Наконец, третье направление – оценка результативности и эффективности органов государственной власти с точки зрения Счетной палаты. Оно определяет соответствие фактической деятельности ведомства стратегическим плановым документам государства. При проведении проверок мы учитываем, что необходимо сверять фактические документы деятельности ведомств с отраслевыми концепциями. Данное направление в работе Счетной палаты быстро развивается и привлекает большое внимание со стороны высших органов государственной власти. Ряд задач по проверке реализации стратегических приоритетов поставлен перед нами Президентом России, палатами Федерального Собрания, Правительством, а также выдвинут в инициативном порядке.

К сожалению, мы убедились, что по сравнению с работой по первым двум направлениям реализация стратегических планов остается наиболее слабым звеном деятельности органов государственной власти. Яркий пример тому – проводившийся мониторинг реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В своем отчете мы констатировали, что ведомственные отраслевые планы были утверждены с нарушением плановых сроков и только к середине 2011 года. Поэтому в 2012 году реализация Программы не завершается, а только начинается. Но сегодня у нас есть ряд замечаний по реализации Программы. Например, раздел «Совершенствование и разграничение полномочий и организация деятельности публично-правовых образований» полностью не исполнен. Проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» был разработан и внесен Минфином в Правительство 28 февраля 2011 года - на пять месяцев позже срока, установленного в плановых мероприятиях. Между тем концептуальным условием реализации Программы Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года является необходимость тесной взаимоувязки всех мероприятий Программы. Поэтому перенос сроков выполнения части мероприятий существенно затрудняет реализацию других. Счетная палата отмечает, что неисполнение в полном объеме и в срок мероприятий на 2011 год привело к затягиванию решения задач и поставленных целей.

Над чем мы сейчас работаем? В текущем году и в следующем году Счетная палата расширит свою работу по анализу эффективности реализации стратегических целей и приоритетов Российской Федерации, определенных программными документами органов государственной власти. В частности, запланированы контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по проверке реализации программы развития конкуренции, по проверке эффективности использования государственной собственности, по ситуации в сфере ЖКХ, по эффективности реформы МВД, по эффективности расходов на модернизацию образования и по ряду других направлений, имеющих высокую социальную значимость.

В последнее время особую значимость получили также контрольные мероприятия по выявлению незаконного, нерационального и неэффективного использования средств органами государственной власти, а особенно госкорпорациями. Это – основное наше видение проблем на сегодняшний момент и наши планы. Мы готовы к взаимодействию. Мы тесно работаем с палатами Федерального Собрания, готовы взаимодействовать с Аналитическим центром. И такое взаимодействие имеется. Если какие-нибудь будут предложения со стороны регионов, мы внимательно учтем их. У нас создана Ассоциация контрольно-счетных органов с субъектами Российской Федерации, где присутствуют все контрольно-счетные органы. Счетная палата осуществляет аналитическое руководство и организует тесное взаимодействие.

С. А. МАРКОВ, проректор по связям с государственными органами и общественными организациями РЭУ имени

Соотношение субъективных и объективных параметров оценки
органов власти

Я бы хотел высказать несколько мыслей по существу рассматриваемой проблемы. Первое. Мне представляется, что для каждого органа власти должна быть создана своя матрица оценки эффективности, поскольку у всех качественно разные задачи и, соответственно, качественно разные схемы оценки. Второе. Эта матрица должна быть разработана самими органами власти, утверждена руководством на двух уровнях – непосредственным руководителем и руководителем на два уровня выше, поскольку только на два уровня выше просматривается сам по себе орган власти, и там могут быть какая-то информация и какая-то позиция по поводу оценки. Третье. Если орган власти в двойном подчинении (например, региональное МВД), должна быть разработана двумя этими органами разная система оценок, поскольку у них разные критерии, разные подходы, им необходимо иметь свою шкалу сравнения. Если, предположим, федеральные министерства внутренних дел должны иметь свою шкалу сравнения оценок, им нужно свое. В то же время регионам нужны свои шкалы сравнения с эффективностью других органов власти. Поэтому не страшно иметь две структуры такого рода оценок, поскольку это работает на главную цель. Значит, матрица должна разрабатываться с учетом опыта других органов власти: во-первых, у себя; во-вторых, в других регионах; в-третьих, в других странах. Необходимо использовать международный опыт оценок. Он накоплен очень большой. Полезно для самого органа власти иметь такую информацию.

Внешние структуры, например, Аналитический центр, должны предоставить информацию органу власти о том, по какому алгоритму он может получить информацию по существующим в других регионах, в других странах формам оценки. В дальнейшем, работу по тому, чтобы взять эту информацию, следует осуществлять самим органам власти. Это необходимо еще и для того, чтобы у этих органов власти было нормальное персональное взаимодействие со своими коллегами из других регионов и других стран. Если какой-то орган власти не способен посмотреть, что происходит с его аналогами в других регионах и в других странах, значит, он не способен эффективно работать.

Матрица должна быть в открытом доступе, в соответствии с принципами «Открытого Правительства». Необходимо, чтобы все заинтересованные стороны могли достаточно легко посмотреть, по каким критериям осуществляется оценка эффективности. Должен быть создан какой-то механизм коррекции матрицы. Может быть, сбор информации, ежегодное какое-то решение. Предположим, фиксируется, что в апреле месяце проходит специальное совещание, после которого изменяется эта матрица оценки эффективности. Об этом вывешивается информация, и все заинтересованные стороны могут подать свои предложения для того, чтобы они могли быть учтены. В матрице должны быть различные параметры. Во-первых, количественные (тонны, километры и так далее). Во-вторых, бинарные параметры (какие-то планы, они разбиты по секторам; выполнен план или не выполнен, тоже имеет значение). В-третьих, субъективные качественные оценки, которые могут служить серьезным дополнением в условиях, когда работа носит качественный характер, кроме того, они снимают одну проблему, с которой приходилось сталкиваться в разных культурах, институтах. Значит, одни люди умеют работать, другие люди умеют отчитываться. И очень часто это не совпадает. Поэтому к количественным оценкам необходимо добавить качественные. Субъективные оценки еще нужны для того, чтобы люди знали о том, что они свою львиную долю энергии должны тратить на работу, а не на создание благоприятной отчетности. Бывают люди, к которым ни с какой стороны не подойдешь, у них кругом построена глухая защита, потому что они знают, что плохо работают. Эта проблема должна быть преодолена. Субъективные качественные оценки должны быть в нескольких направлениях: первое, естественно, – непосредственное руководство; второе – смежные подразделения, с которыми приходится взаимодействовать; третье – подчиненные. Подчиненные тоже должны иметь право оценивать своего начальника. Там свои проблемы. Так, позитивной оценкой у студентов пользуются преподаватели, которые не ведут контроль посещаемости, ставят все пятерки – такой пакт о ненападении: я у вас не спрашиваю знания, а вы не создаете мне проблем. Там тоже проблема существует: в принципе сама по себе оценка подчиненных, мне кажется, всегда должна быть включена по многим параметрам. Во-первых, не должно быть презумпции виновности подчиненных.

Мы живем в современном, а значит, в социально ответственном государстве, поэтому социальное самочувствие подчиненных – один из важнейших факторов. Существует множество других факторов. Необходима, конечно, оценка со стороны общественного мнения. И я с коллегами из Совета Федерации согласен. Полагаю, что оценка со стороны общественного мнения должна быть разбита на два фактора – общее общественное мнение и квалифицированное общественное мнение. Общее общественное мнение – это то, чем занята общая социология. Квалифицированное общественное мнение – это то, что дают неправительственные организации, работающие в этом секторе. Сейчас создано достаточно инструментов, которые помогают собрать такую квалифицированную оценку общественного мнения.

Мне представляется, что оценка Совета Федерации, Государственной Думы не нужна. Это политические органы власти. Они, соответственно, оцениваются общим политическим опытом. Вообще, сама постановка вопроса о возможности неполитической оценки таких органов власти, как Совет Федерации и Государственная Дума, свидетельствует о постепенной их деградации и потере ими политической функции. Крепость политической системы, ее сила заключаются в том, что ее различные институты соответствуют своему непосредственному функциональному назначению. Без сомнения, Государственная Дума, Совет Федерации, Президент, Правительство, министры, губернаторы являются политическими органами. Одно время происходила деполитизация, предположим, губернаторов. Постепенно на первый план стали выходить их технократические функции. Сознательная политика деполитизации была напрямую связана с изменением формата, когда губернаторы стали не избираться, а назначаться.

В этих условиях естественно формирование неполитических критериев оценки. Но Совет Федерации, Государственная Дума никогда не касались политических функций. Не было принято сознательного решения, решения политической функции. Поэтому оценка их эффективности не должна происходить другим образом, кроме как сугубо политическим. Одна из наших задач – укрепление политической системы через укрепление тех функционалов, для которых были созданы эти структуры. Органы государственной власти, связанные с исполнительной властью, не несут непосредственную политическую функцию, хотя в их деятельности есть какие-то политические функции, они должны будут оцениваться примерно по тем параметрам, которые могли бы быть разработаны. Полагаю, что в таких разработках Аналитический центр должен играть большую роль. Мы тоже рады всегда помочь от имени нашего университета имени Плеханова.

В. И. ЕРОХИН, заместитель руководителя Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации

Информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти

Я бы хотел немного остановиться на информационном объекте обеспечения деятельности аналитических служб органов государственной власти, но больше на том, как должна измениться работа аналитических служб с учетом последних изменений в практике государственного управления.

Вы знаете значительное количество документов. Один из основных документов, который привел к существенным изменениям практики управления – это 601-й Указ, который формирует и новую систему показателей, и новые инструменты управления. В частности, появление функции обратной связи, введение разного рода общественных советов, то есть сразу целый комплекс весьма широкомасштабных и трудно реализуемых в условиях существующей системы госуправления новаций, требующих скорейшей реализации, тем более что в Указе сроки указаны достаточно жесткие. По одним позициям – к 1 сентября 2013 года, по другим – к 1 января 2013 года и так далее.

Сама по себе система показателей тоже кардинально отличается от существовавшей до этого. Раньше она была более ориентирована на ситуацию, показатели, которые в значительной степени существовали вне контекста системы управления. Сейчас показатели стали более ориентированы на результативность деятельности органов государственной власти. Но сам по себе характер показателей таков, что непосредственно очень трудно измерить, во-первых, вклад тех или иных элементов госуправления в изменение значений показателей, и, во-вторых, трудно построить политическую модель, которая будет позволять органам государственной власти повышать данные показатели либо обеспечивать эффективность системы в целом.

Сегодня стоит задача перестройки системы государственного управления, внедрения в нее всех инструментов, институтов. И я бы хотел сказать о том, как это выглядит с точки зрения аналитического обеспечения. Здесь сразу резко возрастает проблема качества, количества, своевременности, полноты данных. Сегодня мы не обладаем необходимой информацией в системе государственного управления. Информация приходит с большим опозданием, некачественная, неполная, противоречивая. В значительной степени система управления была ориентирована на очень ограниченное количество информации, необходимой для принятия управленческих решений.

Сейчас в связи с такого рода новациями должен резко возрасти поток исходных данных, которые нужно учитывать при принятии управленческих решений. Старая модель, ориентированная в значительной степени на личный опыт, на здравый смысл, просто перестает работать. Поэтому пункт первый, который я назвал бы, ключевым – это качество исходных данных, работа с источниками информации и умение эту информацию анализировать, обрабатывать, готовить на ее основе консолидированную информационную оценку и предлагать те или иные решения, которые можно было бы реализовывать на уровне того или иного органа государственной власти. Вторая проблема (про нее тоже говорили) связана с качеством подготовки в целом госслужащих и сотрудников информационно-аналитических и экспертно-аналитических служб. Все мы более или менее уже защищены компьютерами, Интернет есть практически везде, но сейчас этого недостаточно. Надо переходить на какой-то новый инструментарий, позволяющий кардинально ускорить работу, анализ большого количества данных. Эта проблема стоит не только в России, кстати сказать, а повсеместно в мире. Большинство новаций тоже есть реализация тех принципов, которые были апробированы во многих странах. И сама по себе концепция «Открытого Правительства», и концепция обсуждения законопроектов, и так далее. Мы можем опираться как раз на анализ передового опыта и на использование тех методов подготовки сотрудников аналитических служб, которые на сегодняшний день имеются.

Можно назвать, наверное, сразу несколько подходов. Это разного рода тренинги, курсы повышения квалификации, причем с опорой на решение практических, прикладных задач и система подбора сотрудников аналитических служб, система их рейтингования, оценки и, соответственно, формирование эффективно работающих групп. Причем такого рода группы, на мой взгляд, наилучшим образом должны ориентироваться на решение более или менее стандартизированных управленческих задач, которые детально описаны в самого разного рода методиках, регламентах, которые сформированы на Западе и которые в течение ближайших полугода-года будут сформированы и рабочими органами государственного управления. Задачи манипуляции сверхбольшими объемами данных осложняются еще и тем, что теперь придется работать с самыми разными источниками информации. Если раньше мы вполне могли ограничиться таблицей Excel и рассчитывать разного рода показатели на достаточно ограниченном наборе показателей, то сейчас приходится работать с данными из Интернета и различными документами. Особенно эта задача актуальна для аналитических служб законодательных органов, потому что приходится работать с большим объемом юридически значимых документов, с проектами законов, нормативных актов.

До сегодняшнего дня не было достаточно эффективных инструментов работы с неструктурированными данными. В значительной степени эта работа проделывалась вручную на опыте конкретных юрисконсультов, аналитиков. Но в последние буквально два-три года мы пытаемся влиять на покрытие и рынка, и спроса, на инструменты работы с неструктурированными данными. Аналитический центр один из первых начал заниматься применением такого рода инструментов в своей работе. Процесс этот очень непростой, потому что требуется огромная подготовительная работа, но какие-то успехи уже есть. Нельзя сказать, что мы полностью сейчас отрезаны от инструментария. Вопрос только в его качественном эффективном применении. Учитывая, что такого рода инструменты работы с неструктурированной информацией весьма дорогостоящие, сложные в использовании и в подготовке к использованию, резко возрастает роль обеспечивающих служб, которые должны работать в очень тесной связи с аналитическими структурами и непосредственно дают некий информационно-аналитический продукт. Раньше работала схема – IT-службы готовили соответствующие решения в рамках определенных процедур, потом представляли готовый продукт аналитическим службам, конкретным аналитикам, методисты работали с тем, что есть. Сейчас так работать не получается, потому что требуется постоянный учет тех требований аналитических служб, которые возникают в связи с изменением законодательства, появлением новых задач у конкретного органа исполнительной или законодательной власти. Поэтому речь идет об очень тесной интеграции и аналитических служб.

Еще один очень интересный пласт появился буквально в последние два-три года – это инструменты проведения исследований, комплексного анализа ситуаций. Раньше рынок такого рода продуктов был сильно ограничен специальными службами, службами обеспечения безопасности. В значительной степени такого рода продукты использовались только для проведения следственных мероприятий, выявления преступных связей и всяких нехороших финансовых схем. Сейчас стремительно расширяется применение такого рода инструментов в обычной гражданской практике, причем для самых разных задач. Например, для выявления пересечений между нормативными актами, для выявления оптимальных схем финансирования и для выявления оптимальной структуры организации работ и, допустим, реализации какого-то проекта или программы. Практически любые задачи, которые сегодня могут стоять перед аналитическими службами, решаются на основе интеграции инструментов проведения исследований или расследований с комплексом программ и схем. Это инструменты для работы с неструктурированными данными, с более или менее традиционными табличными данными и базами данных. В результате получается совершенно новый класс рабочего места аналитика органа государственной власти, где аналитик выступает в роли интегратора очень большого количества разнородных данных и, используя мощный аналитический инструментарий, встроенный в инструменты проведения расследований, может очень быстро, оперативно, практически в реальном режиме времени, выдавать соответствующие рекомендации или давать какие-то заключения.

Необходимость увязки самого разного рода данных с относительной легкостью решается с помощью применения такого рода инструментов. Сама процедура выглядит очень простой, незамысловатой и наглядной. Это – инструментарий, доступный именно для конечного пользователя, для некоего специалиста, для некоего аналитика.

С прошлого года Аналитический центр, озаботившийся проблемой наличия разного рода информационно-аналитических инструментов и проблемой выбора необходимых инструментов для работы аналитических служб разных уровней государственной власти, стал проводить конкурс по выбору наилучших инструментов для применения в области государственного управления. Задача конкурса – обеспечить потенциальных заказчиков максимально полной информацией об инструментах и о том, как они соответствуют задачам аналитических служб. Это – прежде всего задача информационно-просветительская. Однако в ходе этой работы нам пришлось разработать стандартную методику оценки инструментов, которая построена на основе детально разработанных шаблонов описания функциональности самого разного класса инструментов. В частности, описание функциональности инструментов по управлению портфелем программ состоит из трех тысяч вопросов. Можете себе представить детальность такого рода описания. Вот такое описание мы собираем с поставщиков, с разработчиков решений, на основе анализа и обобщения помогаем заинтересованным потребителям, которые для себя решают задачу выбора того или иного инструмента, и предоставляем возможность выбора готового решения. За основу мы взяли модель РМО. Это организационная модель, принятая на Западе в отношении организации офисов и управления программными проектами. Процессная модель РМО ложится на разные классы информационно-аналитических инструментов. Таким образом, мы получаем связку между потребностями конкретных служб органов государственной власти и конкретных аналитических инструментов.