Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 2 )

Вопрос о содержании этих понятий имеет особый юридический смысл. Применение законодателем различных терминов мешает точному и однозначному определению объекта природоохранной деятельности. В связи с этим представляется необходимым разобраться в соотношении указанных терминов и раскрыть их содержание.

Под природой в естественнонаучном смысле понимается совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии, не являющихся продуктом трудовой деятельности человека[39]. Изначально именно в таком смысле данный термин применялся и в законодательстве. В начале ХХ в., когда в мире только зарождалось общественное движение за охрану природы, оно по своему содержанию сводилось лишь к сохранению отдельных достопримечательностей природы, уникальных природных объектов, отдельных видов животных и растений.

Позднее в содержание понятия «природа» в юридическом смысле стал включаться и ряд природных объектов, созданных в результате деятельности человека: искусственно насаженный лес, выращенная на рыбозаводах и выпущенная в водоем рыба, дикие животные, выпущенные в угодья для постоянного обитания[40]. Речь идет о тех объектах, которые «искусственно созданы либо возникли естественным путем, но подверглись видоизменению в процессе приложения к ним труда людей. Но при этом они не отделены от естественных условий, не изолированы от стихийно развивающихся процессов движения материи в природе, не выключены из вещества природы»[41].

Впервые термин «окружающая среда» был применен в Декларации Стокгольмской Конференции ООН по окружающей человека среде от 01.01.01 г.[42] В 70-х гг. ХХ в. он стал употребляться в законодательных актах зарубежных экономически развитых государств. Понятие «окружающая среда» («umwelt») было сначала введено в науку «экология» во второй половине ХIХ в. немецким биологом Якобом Икскюлем «для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению»[43].

В законодательстве новый термин появился в связи с тем, что «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т. п.»[44]. Соответственно, понятие «природа» еще больше расширилось. Однако, поскольку в общественной практике сохранилось понятие охраны природы в узком смысле, для обозначения нового аспекта отношения человека к природе был применен новый термин – «охрана окружающей среды», охвативший своим содержанием и охрану природных объектов, и охрану природно-антропогенных объектов, и рациональное использование природных ресурсов.

По мнению , «термин «природа» все более заменяется термином «окружающая среда», так как последний наиболее точно соответствует той части естественной среды, с которой взаимодействует или в обозримом будущем будет взаимодействовать человек… Известно, что отношение людей к природе опосредуется прежде всего представлением о том, что существенное влияние на человека оказывает лишь та часть окружающего его космоса, которая оказалась в той или иной форме включенной в деятельность человека («очеловечена»)»[45].

Под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени изменена вся природа. Доля биосферы, не включенная в активную деятельность человека, весьма мала и ограничивается, в основном, труднодоступными районами планеты, что является в значительной мере следствием традиционного отношения к природе как к ресурсу, предназначенному для переработки. В силу этого обстоятельства и стал применяться термин «окружающая среда» как более широкий по отношению к термину «природа».

Словосочетание «окружающая среда» определяется как окружающая обста­новка – любые вещи, явления и люди, кого-либо окружающие. В таком значении оно мало подходило для характеристики экологических отношений. Поэтому в иностранной юридической лекси­ке (при активном участии юристов) ему стали придавать новое значение, несколько отличное от оригинального, с упором на природную среду, т. е. для характеристики взаимосвязи между обществом и природой[46]. Именно в таком качестве понятие «окружающая среда» используется в международном законодательстве.

В национальном законодательстве некоторых государств понятием окружающей среды охватываются также условия быта человека и иные объекты искусственного происхождения. В США, например, составной частью законодательства об окружающей среде является регулирование охраны исторических мест[47].

В нашей стране развитие терминологии происходило преимущественно другим путем – через расширение содержания единого понятия «охрана природы». В правовых актах советского периода термин «охрана природы» охватывал своим содержанием все стороны природоохранной деятельности – охрану памятников природы, природных ресурсов и природы в целом как среды жизни[48].

После политико-экономических преобразований 80-90-х гг. ХХ в. в 1991 г. появился Закон РСФСР, который был назван «Об охране окружающей природной среды». Таким образом, в отличие от общепризнанного за рубежом термина «окружающая среда», российское законодательство добавляло в него слово «природная» для того, чтобы подчеркнуть относимость понятия «окружающая среда» именно к природе.

Однако уже Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 42 закрепляет право каждого «на благоприятную окружающую среду». Это связано с тем обстоятельством, что наше национальное законодательство стало ориентироваться на общепризнанные международные стандарты.

Вместе с тем процесс унификации российского законодательства с нормами международного права происходит непоследовательно. Наряду с термином «окружающая среда» употребляется термин «окружающая природная среда» и «природа», причем по смыслу российского права данные понятия тождественны.

Так, ст. 58 Конституции Российской Федерации устанавливает обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду». Однако в других статьях Конституции термин «природа» не упомянут. В ст. 72 указанного документа говорится о том, «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: …охрана окружающей среды; …законодательство об охране окружающей среды». Конституционное право на благоприятную окружающую среду подразумевается именно как право на благоприятную природную среду, поскольку в ст. 42 Конституции России речь идет о возмещении ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, что позволяет говорить о том, что это право экологического характера.

Принятый 10 января 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» также употребляет признанное в международном законодательстве понятие «окружающая среда». Под окружающей средой в законе понимается «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». В то же время объектом охраны по смыслу закона «антропогенные объекты» не являются. Так, понятие «благоприятная окружающая среда» Законом определяется как «окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов», а в качестве синонима понятия «охрана окружающей среды» данный Закон использует термин «природоохранная деятельность» (ст. 1). Таким образом, указанный Закон внутренне противоречив.

На наш взгляд, в российском законодательстве должно употребляться единое понятие – «окружающая природная среда». Термин «окружающая природная среда» представляется более предпочтительным, поскольку он не предполагает расширительного толкования.

Объектами, входящими в содержание этого понятия, являются «естественные, модифицированные, трансформированные экологические системы»[49]. В данном случае под естественными системами понимаются системы, сохранившиеся в той или иной степени от воздействия человека. В первозданном виде их можно встретить в природных заповедниках (резерватах). Под модифицированными понимаются системы, измененные в процессе экономической и иной преобразовательной деятельности общества. Трансформированными являются естественные структуры, преобразованные человеком для удовлетворения своих хозяйственных и культурно-оздоровительных потребностей.

Таким образом, объекты охраны окружающей природной среды отличаются тремя признаками: а) естественным происхождением; б) состоянием в цепи экологической системы природы; в) выполнением жизнеобеспечительных функций, которые определяют их социально-экологическую ценность. Признак естественного происхождения объектов, в отличие от социальной цен­ности, означает, что у них отсутствует стоимость в смысле затрат об­щественно-необходимого труда, невосстановимости и невоспроизводимости отдельных компонентов природы человеком, необратимости изменений, про­изводимых человеком в природной среде. Второй признак объектов охраны – экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой, позволяющая им функционировать в составе естествен­ных экосистем, которые и обеспечивают качество среды обитания. Этот признак позволяет разграничить объекты охраны природы от тех компонен­тов природной среды, которые по воле человека вышли из механизма при­роды и перешли из естественного в социальный мир, где действуют другие закономерности развития (звери в зоопарке). Третий признак проявляется в способности объекта охраны природы осуществлять экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.

В действующем российском законодательстве термин «окружающая среда» используется в том же контексте, что и «окружающая природная среда», т. е. в содержание понятия «окружающая среда» включаются именно экологические системы различного рода (объекты, имеющие экологические связи с природой), а не антропогенные объекты.

Потому данный термин следует отличать от производственной среды. Производственная среда формируется человеком «в одностороннем» порядке. Окружающая природная сре­да представляет собой результат взаимодействия общества и природы. Защита производс­твенной среды осуществляется через охрану труда и обеспечение техники безопасности, производственной санитарии, т. е. формами и методами, не свойственными средствам экологической защиты общества. Вместе с тем обе названные среды связаны и могут влиять друг на друга: например, аварии на произ­водстве влияют на состояние окружающей природной среды.

Для разграничения указанных понятий действующее российское законодательство использует термины «среда жизнедеятельности»[50], «среда обитания»[51]. Под этими терминами следует понимать интегрированную – природную и неприродную (производственную, искусственную) – сферу жизнедеятельности.

Исходя из этого, представляется необходимым употребление в российском законодательстве единого термина – «окружающая природная среда», содержание которого должно быть определено в Законе «Об охране окружающей природной среды» следующим образом: «окружающая природная среда – это совокупность естественных, модифицированных и трансформированных экологических систем в их неотъемлемом единстве, являющихся средой обитания человека и выступающих в качестве объекта природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и юридических лиц».

Раскрывая содержание природоохранной функции местного самоуправления, нельзя обойти вопрос о ее цели, формах и методах осуществления.

Цель экологической функции местного самоуправления – сохранение (восстановление) благоприятного состояния окружающей природной среды, повышение ее качества и поддержание экологического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

При этом благоприятность окружающей природной среды заключается в таком состоянии экологических систем, при котором пользование ими не наносит ущерба жизни, здоровью и имуществу граждан, чем обеспечивается максимальный уровень их физического и психического здоровья[52].

Реализация экологической функции местного самоуправления, т. е. собственно природоохранная деятельность, предусматривает осуществление комплекса мероприятий, выполняемых субъектами местного самоуправления постоянно и последовательно. Формами осуществления этой функции (как и остальных функций данного социально-правового института) являются различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления.

Различаются правовые и организационные (неправовые) формы. В правовых формах «отражаются связь местного самоуправления и права, обязанность муниципальных органов действовать при выполнении своих функций на основе права и в рамках закона»[53].

К правовым формам природоохранной деятельности относятся правотворческая, правоисполнительная и правоохранительная.

Правотворческая деятельность состоит в принятии соответствующими субъектами местного самоуправления нормативных правовых актов, направленных на регулирование экологических отношений в конкретном муниципальном образовании.

Содержанием правоисполнительной деятельности является осуществление экологического управления на территории муниципального образования субъектами местного самоуправления.

Правоохранительная деятельность представляет собой властную оперативную и правоприменительную деятельность по охране экологического правопорядка, прав и свобод граждан на территории муниципального образования силами и средствами муниципальных органов, включая принятие мер по предупреждению и пресечению экологических правонарушений.

Неправовые (организационные) формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления экологической функции местного самоуправления, которая не влечет за собой правовых последствий.

Среди неправовых форм выделяют организационно-регламентирующую, организационно-экономическую и организационно-идеологическую (воспитательную) деятельность[54].

Организациионно-регламентирующая деятельность представляет собой текущую организаторскую деятельность муниципальных органов, направленную на разрешение тех или иных практических задач, связанных с охраной окружающей среды (кадровая работа, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации, ознакомление с письмами и заявлениями граждан). Организационно-экономическая работа заключается в повседневной хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение природоохранных мероприятий (финансирование таких мероприятий, прогнозирование экологической ситуации в муниципальном образовании, статистика, составление отчетов). Организационно-идеологическая (воспитательная) форма представляет собой воспитательную деятельность, связанную с формированием общественного мнения, обучением, разъяснением существующих норм и правил.

Среди методов осуществления природоохранной функции местного самоуправления необходимо выделить традиционные общие методы убеждения и принуждения. Они имеют универсальный характер, поскольку более частные методы, которые используются при осуществле­нии всех или основных функций управления, формируются в пределах и на основе убеждения и принуждения[55].

Принуждение как метод реализации экологической функции местного самоуправления представляет собой внешнее воздействие (психологическое, материальное, физическое) полномочных органов и должностных лиц местного самоуправления на волю и поведение подвластных субъектов экологических отношений с целью заставить их действовать в интересах населения муниципального образования. Убеждение предполагает воздействие на сознание и поведение людей путем создания таких условий, при которых у них появляется осознанная внутренняя потребность осуществить те действия, которые выгодны управляющей стороне. Например, муниципальные органы могут создать такие условия для субъекта отношений в области экологии, при которых последний, причиняя вред окружающей природной среде и нерационально используя природные ресурсы, несет убытки. Может быть предусмотрено и экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды.

Природоохранная функция местного самоуправления теснейшим образом связана с другими функциями этого социально-правового института. Решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, невозможно посредством реализации только экологической функции, оно возможно лишь в комплексе с осуществлением других функций. Близость и взаимопроникновение функций местного самоуправления обусловлены единством этих задач и целью муниципальной деятельности.

По сути, главной точкой соприкосновения различных функций местного самоуправления с экологической функцией выступает заинтересованность населения муниципального образования в благоприятности окружающей среды. В конечном итоге от качества данной среды зависит само существование человечества.

Самым теснейшим образом данная функция связана с экономической функцией. Отношение людей к окружающей природной среде реализуется через производственные отношения. Защита общественного экологического интереса невозможна вне сферы производственных отношений, а следовательно, будущее нормотворчество органов местного самоуправления должно всегда учитывать реальное экономико-правовое поле, в котором только и существует общественный экологический интерес, и в первую очередь принимать во внимание объективные закономерности и потребности экономического развития муниципального образования. Без привязки к конкретным производственным отношениям природоохранные нормы никогда не смогут быть реализованы[56]. Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что и те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека[57].

С другой стороны, производственная сфера деятельности человека является наибольшим загрязнителем окружающей природной среды. Именно общество потребления – источник современных экологических бед, а система рыночного капитализма возможна только в условиях экономической экспансии в сторону биосферы[58]. В силу этого необходимо гармоничное взаимодействие хозяйственной и экологической сфер. Со стороны субъектов местного самоуправления требуется поддержание баланса между двумя группами общественно значимых интересов (условно обозначаемых как экономические и экологические), исходя из разумного их сочетания и, может быть, даже вынужденного протекционизма в отношении последних. Некоторый приоритет экологических интересов вполне допустим и даже необходим, если учитывать всю серьезность уже существующих экологических проблем.

Непосредственная связь экологической и экономической функции возникает при планировании социально-экономического развития муниципального образования, управлении муниципальной собственностью, решении вопросов финансового обеспечения природоохранных мероприятий.

Само право человека на благоприятную окружающую среду относится к числу социальных прав человека[59], а потому природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления пересекается с их деятельностью в социальной сфере. Социальная функция заключается в предоставлении социальных услуг населению муниципального образования, создании условий для нормальной работы подавляющему большинству населения муниципального образования и прямой социальной поддержке тех людей, которые по тем или иным не зависящим от них лично причинам не могут участвовать в производительном труде. Осуществление социальных прав человека предполагает непрерывное улучшение условий его жизни.

Социальная и экологическая функции непосредственно пересекаются при обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения муниципального образования, благоустройстве и озеленении территории, осуществлении мероприятий по обращению с отходами производства и потребления.

О соотношении экологический функции местного самоуправления с функцией охраны общественного порядка в настоящий момент можно говорить лишь как о потенциальном направлении развития муниципальных структур. Идея охраны общественного порядка органами местного самоуправления только начинает воплощаться в жизнь. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют право на организацию и содержание собственных органов охраны общественного порядка и осуществление контроля за их деятельностью. Это законодательное положение развивается в соответствующих указах Президента Российской Федерации[60], в которых говорится о необходимости создания правовых, организационных и материальных основ формирования и деятельности указанных органов.

В классическом понимании муниципальные органы охраны общественного порядка должны подчиняться органам местного самоуправления, содержаться за счет средств местных бюджетов и решать определенные задачи по охране общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. В таком понимании муниципальной милиции в России в настоящее время нет. Речь может идти пока только о перспективах развития данного института[61].

В научной литературе уже были высказаны мнения по поводу возможных полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. Так, считает, что «в число задач муниципальных органов охраны общественного порядка может входить также осуществление контроля за выполнением решений органов местного самоуправления по вопросам охраны окружающей среды, рационального использования земель и водных объектов на территории муниципального образования»[62]. Аналогичной позиции придерживается и [63].

Состояние окружающей природной среды в немалой степени обусловлено уровнем эколого-правовой культуры общества. Высокий уровень эколого-правовой культуры предполагает такое использование компонентов окружающей природной среды гражданами при осуществлении профессиональной деятельности и в быту, которое не нарушало бы сложившихся экологических связей и тем самым не вело к ухудшению качества окружающей природной среды. Большинство граждан России имеют низкий уровень экологической культуры, что выражается в преобладании в отечественном общественном сознании потребительского отношения к природе, экологическом невежестве и нигилизме.

Данное положение дел обусловливает необходимость проведения серии мер по экологическому воспитанию населения, под которыми следует пони­мать способ воздействия на мысли, чувства и сознание людей, формирующий у граждан осознанную необходимость береж­ного отношения к природе и ее богатствам, нравственное отношение к природе как ценности, осуждение таких поступков граждан или должност­ных лиц, которые своими действиями (бездействиями) наносят природе тот или иной вред. Такая стратегия должна привести к пониманию всеми граж­данами России того, что без поддержания благоприятного качества окру­жающей среды невозможна нормальная жизнь и деятельность человека. Эко­логическое воспитание должно осуществляться путем проведения ряда мероприятий по экологическому образованию населения, что означает формирование у граждан совокупности знаний, умений и навыков, необходимых для охраны окружающей среды. Именно в этом аспекте экологическая функция пересекается с культурно-воспитательной функцией местного самоуправления.

Сближение различных функций местного самоуправления с экологической функцией позволяет говорить об их «экологизации», стремлении прогнозировать и учитывать при реализации этих функций возможные экологические последствия. Таким образом, глобальная задача охраны окружающей природной среды пронизывает практически все сферы общественных отношений[64], складывающихся в муниципальных образованиях, что позволяет сделать вывод о комплексном характере экологической функции местного самоуправления.

Приоритетным направлением в ее реализации должно стать оздоровление духовного климата в обществе. Пока не будет преодолено эгоистическое отношение человека к окружающей природной среде, стремление получить сиюминутную выгоду от использования ее объектов, экологический кризис будет продолжаться, что в конечном итоге может привести к исчезновению человека.

Экологический фактор как можно скорее должен быть включен в систему моральных и материальных ценностей общества. Именно духовно-нравственное обновление человека является двигателем его дальнейшего развития.

§ 2. Органы местного самоуправления – субъекты

природоохранной деятельности

В действующем российском законодательстве природоохранная деятельность (охрана окружающей среды) определяется как «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий»[65]. Таким образом, в современных условиях носителем экологической функции признается не только государство, но и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления[66].

Природоохранная функция имманентно присуща местному самоуправлению: эффективное местное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения муниципального образования в благоприятной окружающей природной среде.

Большинство российских исследователей вслед за Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении[67].

В реальности главным субъектом местного самоуправления население может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты, как референдум, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление, пока развиты не в полной мере. И тому есть причины.

На данном этапе развития российской государственности, учитывая глубокий социально-экономический кризис, низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению местного самоуправления представляется затруднительным. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благополучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К самоуправлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обездоленные стремятся к опеке»[68].

Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства»[69]. Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологический характер и формально допускает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Идея самоуправления предполагает не равное (и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми жителями муниципального образования определенных функций, а доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие. Как справедливо замечает американский профессор В. Остром, «голосование – очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей»[70].

В силу этого возникает необходимость в исследовании понятия и сущности органов местного самоуправления как субъектов, реализующих экологическую функцию местного самоуправления, а также места этих органов среди иных субъектов, осуществляющих природоохранную деятельность на местном уровне.

По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма[71]. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. Прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены в самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды.

под органами местного самоуправления понимает «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий»[72]. В отличие от , он считает, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления – это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.

Указанные определения, на наш взгляд, не содержат всех основных признаков органа местного самоуправления. В этом отношении более удачным можно признать определение . Под органом местного самоуправления он понимает «созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), выполняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями»[73].

В Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что «органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти» (ч.1 ст.1). Таким образом, вместо определения закон дает только перечень муниципальных органов с несколькими признаками их видового отличия. Недостаток данного перечня в том, что он приблизителен, о чем свидетельствует сама словесная формула с элементом «и другие». Это не дает четкого представления о том, что такое «орган местного самоуправления».

В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти?

В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются равнозначно. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства»[74]. Можно выделить следующие основные признаки органов государственной власти: они формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства[75]; выполняют строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности; наделены полномочиями государственно-властного характера.

Анализируя правовой статус органов местного самоуправления, можно сделать следующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным» (ч. 2 ст. 14). Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст. 132), Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, юридически закрепленную в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией Российской Федерации.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. (ч. 3 ст. 15). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты (ч. 1 ст. 19). Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, поскольку решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами (ч. 1 ст. 44). Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством (ч. 3 ст. 44). Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке (ч. 2 ст. 44).

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют много общего, но есть и определенные различия. Органы местного самоуправления в своей деятельности должны не только учитывать государственные интересы, но и сочетать их с интересами населения муниципального образования и представлять местные интересы в отношениях с другими субъектами права. С этой целью им предоставляется некоторая автономия, позволяющая использовать имеющиеся средства и полномочия государственно-властного характера по своему усмотрению. Одновременно эти органы действуют в рамках единой государственной политики, обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов» (ч. 4 ст. 37 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вполне можно согласиться с в том, что местное самоуправление есть «продолжение государственной власти в особых формах, формах автономного осуществления этой власти в интересах местного населения и государства в целом»[76].