Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 3 )

Муниципальные органы власти есть элемент местного самоуправления, а местное самоуправление представляет собой социально-правовой институт государства и общества. В этой сложной системе отношений орган местного самоуправления можно охарактеризовать как часть государственного механизма в силу необходимости обеспечения функционального единства публичной власти. В то же время остальные элементы системы местного самоуправления являются в большей степени институтами гражданского общества.

Учитывая вышеизложенное, в действующем законодательстве целесообразно закрепить правовой статус органов местного самоуправления как особых органов государственной власти. Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы власти на вышестоящих уровнях. Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к муниципальным органам власти и противопоставлять органам государственной власти. Для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления нет необходимости отделять их от государства. Автономность этих органов может быть гарантирована общим запретом на вмешательство в их деятельность каких-либо иных государственных органов, отсутствием контроля за целесообразностью решений местных органов. Достаточно закрепить положение о том, что осуществление местного самоуправления иными органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, и оставить действующей норму, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Контроль со стороны государства может быть лишь за законностью действий муниципальных властей.

В основе существующего правового статуса органов местного самоуправления заложено противоречие. Конституция России 1993 г. отделяет эти органы от системы органов государственной власти, предоставляет муниципальным органам самостоятельность в пределах своей компетенции, но одновременно предусматривает возможность наделения их государственными полномочиями без какого-либо согласия последних, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Закрепление органов местного самоуправления в качестве государственных органов с особым правовым статусом позволит признать юридическую ответственность государства перед населением за состояние дел в муниципальном образовании. Отделяя муниципальные органы от системы органов государственной власти, государство, на наш взгляд, самоустранилось от ответственности за состояние дел на местном уровне, поскольку местное самоуправление есть деятельность населения «под свою ответственность».

Выборность некоторых органов и должностных лиц местного самоуправления населением не лишает их характера государственных органов. Президент Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, депутаты Государственной Думы России и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации также избираются путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. В этом и заключается практическая реализация конституционного принципа, согласно которому единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3). Поскольку источник власти один и тот же, то и властные органы по своей сути должны быть однородны.

Учитывая вышеизложенное, орган местного самоуправления (муниципальный орган власти) целесообразно, на наш взгляд, определить как организационно и хозяйственно обособленный элемент государственного механизма, создаваемый в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с требованиями законодательства, представляющий собой коллектив людей, наделенный в соответствии с законом полномочиями властного характера по решению определенной части государственных дел в границах муниципального образования с учетом интересов проживающего в нем населения и ответственный перед этим населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от иных государственных органов, можно выделить следующие: 1) муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и его представительными органами; 2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от иных органов государственной власти); 3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед этим населением.

Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются особым положением в механизме государственного управления. Такой статус вытекает из природы самого местного самоуправления как социально-правового института современного российского общества и государства. Как уже было отмечено выше, эта природа двойственна, она сочетает в себе государственные и общественные начала.

Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды. При этом они имеют возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности. Как отмечал в начале ХХ в. , «для установления самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Лицо, призванное к непосредственному осуществлению задач управления, может проявить свое знание местных условий, свою отзывчивость к местным потребностям, свою солидарность с местными интересами, только если пользуется самостоятельностью в выборе способов осуществления возложенной на него задачи»[77].

В каждом муниципальном образовании, как правило, действует несколько видов органов должностных лиц местного самоуправления. Все они в различном объеме участвуют в реализации природоохранной функции местного самоуправления.

Будучи разделенными, муниципальные органы власти действуют не хаотично, а системно, т. е. в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей. В связи с этим представляется необходимым исследовать роль каждого из них в природоохранной деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных организационных форм, в том числе «через выборные и другие органы местного самоуправления», причем «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным»[78].

Таким образом, в каждом отдельном муниципальном образовании создается своя система органов местного самоуправления из выборных и иных органов власти, исходя из интересов населения, с учетом национальных, географических и иных местных традиций[79].

Под системой органов местного самоуправления, на наш взгляд, следует понимать совокупность представительных, исполнительно-распорядительных и иных выборных и назначаемых муниципальных органов общей и специальной компетенции, самостоятельно осуществляющих деятельность по решению части государственных дел в пределах своей компетенции на территории муниципального образования, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, исходя из интересов населения муниципального образования, национальных, исторических, культурных и иных местных традиций.

Центральное место в этой системе принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования[80]. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть. Этим объясняется наличие исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления. К таковым относятся: принятие общеобязательных правил по всем предметам ведения муниципальных образований; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчета об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления[81].

Перечисленные полномочия предопределяют возможности представительного органа местного самоуправления активно участвовать в реализации природоохранной функции в комплексе с другими функциями местного самоуправления.

Основными организационными формами деятельности представительного органа являются сессии (заседания) и работа в комитетах и комиссиях. Порядок созыва и проведения сессии, а также их периодичность определяются либо в уставе муниципального образования[82], либо регламентом представительного органа[83].

Для предварительного изучения и подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а также для содействия реализации своих решений, контроля их исполнения представительный орган формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.

В силу комплексности экологической функции в подготовке решений по ее реализации, как правило, участвует несколько комитетов или комиссий. Например, в Волгоградском городском Совете народных депутатов к ведению комитета по экономической политике относится «рассмотрение и анализ предложений, планов и программ администрации Волгограда в области экономического развития Волгограда и его отдельных территорий, а также в части природоохранных мероприятий», а в ведении комитета по городскому хозяйству находятся такие вопросы, как «осуществление …контроля за использованием и охраной вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории Волгограда», «взаимодействие со структурными подразделениями администрации Волгограда по вопросам текущего содержания и перспективного развития, благоустройства и озеленения Волгограда и осуществление контроля»[84].

К работе в комиссиях и комитетах на общественных началах могут быть привлечены специалисты-экологи и специалисты в иных областях знаний.

В большинстве муниципальных образований, кроме представительных органов местного самоуправления, действуют главы муниципальных образований и исполнительные органы местного самоуправления.

Как правило, в уставах муниципальных образований предусматривается должность главы муниципального образования, но его функции, наименование и место в системе органов местного самоуправления различаются. Согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава муниципального образования может быть избран как непосредственно населением[85], так и представительным органом из своего состава[86]. Кроме того, глава муниципального образования может входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях либо возглавлять местную администрацию.

Не вполне ясна логика законодателя относительно предписания о том, что глава муниципального образования «возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления» в контексте того, что эта должность «может быть предусмотрена»[87]. Можно допустить, что в этом случае главе муниципального образования должны быть подчинены все другие органы местного самоуправления, выполняющие его указания. Тогда становится неясной роль представительного органа местного самоуправления, поскольку исключительное право принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования принадлежит именно этому органу. Это не согласуется с предписаниями Европейской хартии местного самоуправления о том, что полномочия по решению публичных дел на местном уровне осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые «могут иметь подотчетные им исполнительные органы» (ч. 2 ст. 3).

В связи с этим в соответствующем федеральном законе необходимо закрепить положение, согласно которому глава муниципального образования возглавляет исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании, и представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями, а также с органами государственной власти, населением и иными субъектами правоотношений.

Кроме того, упомянутый закон не детализирует положение о подотчетности главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления. Такой контроль может реализовываться, например, в форме отчета главы муниципального образования перед депутатами представительного органа. Отчет может быть ежегодным, ежеквартальным или о деятельности в конкретной сфере по предметам ведения муниципального образования (например, отчет об исполнении бюджета, о состоянии жилищно-коммунального хозяйства, о деятельности исполнительного органа в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о ходе исполнения плана социально-экономического развития муниципального образования). В случае негативной оценки такого отчета может последовать постановка вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования или предупреждение главы муниципального образования о возможном применении к нему этой меры.

Деятельность главы муниципального образования тесно связана с системой исполнительного аппарата местного самоуправления. Создание исполнительных органов местного самоуправления является исключительной прерогативой населения муниципального образования. Субъекты Российской Федерации своими законами не вправе закрепить обязательность наличия исполнительных органов местного самоуправления, хотя такие попытки встречаются[88].

Деятельность по исполнению нормативно-правовых актов представительного органа местного самоуправления может осуществляться либо специально создаваемыми органами – исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, либо структурными подразделениями самого представительного органа. В любом случае создание таких структур обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации[89].

Законодательство не содержит определения исполнительного органа местного самоуправления. предлагает определять его как «орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения»[90].

В данном определении не предусмотрена возможность существования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции, что, на наш взгляд, является некоторым упущением. Необходимость в их формировании должно определять население муниципального образования. Такими органами могут стать, например, муниципальные органы охраны общественного порядка либо иные органы[91].

В большинстве муниципальных образований, как правило, не образуются самостоятельные исполнительные органы специальной компетенции. Деятельность в различных сферах муниципального хозяйства осуществляется структурными подразделениями исполнительно-распорядительного органа общей компетенции или должностными лицами. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции органов местного самоуправления.

В этой связи во многих случаях местные администрации не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, являющегося одновременно главой администрации). Администрация при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица муниципального образования. Только в случае, если администрация принимает решения в коллегиальном порядке, ее можно считать исполнительным органом местного самоуправления.

Структуру исполнительного органа определяет его руководитель единолично либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Обычно руководитель исполнительного органа имеет заместителей: в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания; в сфере социальной политики и др. В структуру исполнительного органа местного самоуправления, в зависимости от уровня муниципального образования, входят различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (социальной и экономической политики, образования, здравоохранения, культуры, экологии и т. д.).

Экологическими проблемами в городских и районных муниципальных образованиях занимается либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации[92], либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими.

В научной литературе высказывалось мнение о том, что в структуре местных администраций сельских территорий также необходимо создать специальные службы, ответственные за рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды на сельской территории, которые помимо решения этих задач возьмут на себя еще и функции по заключению договоров на комплексное природопользование с сельскохозяйственными организациями. В функции таких экологических служб должны входить: управление и контроль в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, воды, растительность, воздух и животный мир) со стороны участников аграрного производства, а также координация деятельности экологических подразделений сельскохозяйственных организаций[93]. Таким образом, названной экологической службе должны быть присущи контрольные, координационные, консультативные и иные функции.

Представляется, что возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия необходимых финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.

Функции экологической службы на муниципальном уровне могли бы осуществлять и специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципальными образованиями по договоренности. Ведь «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах»[94]. Этот вариант будет приемлем в случае «экологического районирования»[95], с учетом экологических особенностей региона. Поскольку в России уровень местного самоуправления четко не определен, предполагается существование одних муниципальных образований в границах территории других, целесообразность их создания должна определяться в каждом конкретном случае.

В настоящий момент существует несколько способов осуществления экологического управления в городах. Во-первых, могут создаваться территориальные подразделения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды – городские (межтерриториальные) комитеты прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения. Во-вторых, формируются природоохранные подразделения городской администрации, т. е. органа местного самоуправления. В-третьих, указанные способы используются параллельно. При этом не наблюдается четкого разделения полномочий этих органов, не прописаны вопросы их взаимодействия.

При формировании таких органов порой происходит нарушение федерального законодательства. Так, в 1996 г. председателем Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов и мэром г. Новосибирска утвержден Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов. Согласно Положению об этом органе данный городской комитет является органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Таким образом, названная структура подчиняется в своей деятельности одновременно органу местного самоуправления общей компетенции и государственному органу субъекта Российской Федерации. Это противоречит ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности предписанию о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также ч. 3 ст. 17 данного Закона, согласно которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предполагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие органы образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований.

Осмысление социальной роли органов местного самоуправления как субъектов природоохранной деятельности требует определения места, которое они занимают в совокупности других таких субъектов.

В самом общем виде всех субъектов, участвующих в природоохранной деятельности на местном уровне, можно разделить на тех, кто обладает постоянными полномочиями государственно-властного характера в области охраны окружающей среды и тех, кто не имеет таковых (или временно наделяется ими). К последним относятся гражданин (группа граждан), общественные и иные некоммерческие объединения, юридические лица.

Международное законодательство в области охраны окружающей среды рассматривает участие граждан в осуществлении природоохранной деятельности в качестве одного из перспективных направлений повышения эффективности этой деятельности. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятом в Хельсинки 1 августа 1975 г., отмечается, что «успех всякой политики в области окружающей среды предполагает, чтобы все категории населения и общественные силы, сознавая свою ответственность, содействовали охране и улучшению окружающей среды, что вызывает необходимость постоянной и углубленной просветительской работы»[96]. Согласно принципу 10 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г., экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне[97].

Можно выделить несколько форм такого участия граждан в осуществлении природоохранной деятельности: 1) непосредственное участие в принятии экологически значимых решений (путем волеизъявления на местном референдуме по вопросам экологии или близким к ним, путем участия в проведении общественных слушаний (обсуждений), когда их проведение является обязательным по закону); 2) участие в митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, связанных с защитой экологических прав и интересов граждан, правотворческая инициатива граждан, собрания (сходы) граждан, непосредственное осуществление отдельных природоохранных мероприятий; 3) опосредованное участие в природоохранной деятельности (через различные формы объединения граждан).

Одной из форм участия граждан в природоохранной деятельности является местный референдум по вопросам экологии. Местный референдум – «это осуществляемое путем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления законодательством Российской Федерации»[98]. Так, в феврале 1996 г. состоялся местный референдум в Медвежьегорском районе на Толвуйской территории (Республика Карелия) по вопросу о добыче и разработке шунгита на местных месторождениях, в январе 1999 г. в г. Воткинске (Республика Удмуртия) проведен назначенный городской Думой референдум о строительстве здесь промышленной установки по утилизации снимаемых с вооружения ракет[99]. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Отдельными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматривается участие граждан в принятии экологически значимых решений в форме общественных слушаний, обсуждений[100]. Могут быть предусмотрены и иные формы учета мнения населения. Именно органы местного самоуправления, как правило, организовывают указанные общественные слушания (информируют граждан о месте и времени их проведения, предоставляют помещения, выделяют необходимые средства и т. п.).

Указанные формы участия граждан в реализации экологической функции имеют обязательные юридические последствия (в силу требования закона). Последствия эти двоякого рода. Местный референдум представляет собой властное волеизъявление населения муниципального образования, поскольку решение, принятое на нем, «не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт»[101].

Относительно юридической значимости последствий обязательных общественных слушаний (обсуждений) законодательство прямого ответа не содержит. Так, не ясна судьба обсуждаемых с общественностью вопросов в тех случаях, когда они имели отрицательный результат. Обзор соответствующих норм показывает, что «их истинная цель состоит, скорее, в формальном закреплении атрибутов демократии, нежели в действительном вовлечении общественности в принятие властных решений»[102]. Таким образом, законодательство нуждается в конкретизации неурегулированных способов общественного участия в принятии экологически значимых решений, таких, например, как «учет мнения населения». Необходимо уточнить, как именно должно быть учтено мнение населения, насколько оно может влиять на существо окончательного решения вопроса.

От форм участия граждан в природоохранной деятельности, имеющих обязательные юридические последствия, необходимо отличать формы выражения мнения граждан относительно целесообразности и результативности действий государственных и муниципальных органов власти. к формам непосредственного народовластия в системе местного самоуправления относит участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетировании, обращения граждан в органы местного самоуправления, участие в опросах[103]. отмечает, что «формами прямой демократии являются только те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти – народа»[104]. Однако, критикуя тех авторов, которые к формам народовластия относят письма и обращения граждан, деятельность общественных организаций, петиции, сама она относит к таким формам митинги, шествия, демонстрации и пикетирования[105].

Представляется, что все перечисленные действия также нельзя признать актом осуществления власти, поскольку они не влекут за собой обязательных юридических последствий. Эти действия являются реализацией различных прав граждан. Органы власти обязаны рассмотреть обращения граждан, но не обязаны выполнять требования, содержащиеся в обращениях или выдвигаемые на митингах и демонстрациях.

Участие в митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, связанных с защитой экологических прав и интересов граждан, можно признать формой осуществления гражданами природоохранной деятельности лишь в том смысле, что оно может стимулировать действия соответствующих органов власти.

Рекомендательные решения по вопросам экологии могут приниматься собранием (сходом граждан). Так, Закон Волгоградской области от 01.01.01 г. «О порядке проведения собраний (сходов) граждан Волгоградской области» к полномочиям собраний (сходов) относит «решение вопросов благоустройства населенных пунктов, микрорайонов, кварталов, улиц, территорий, дворов жилых домов, охрану природы; … подготовку предложений по порядку предоставления и изъятия земельных участков, а также по распоряжению земельными участками на соответствующей территории»[106].

Существенно расширяет возможности граждан в реализации их экологических прав и интересов создание общественных природоохранительных объединений[107]. Деятельность общественных экологических организаций очень тесно связана с работой органов местного самоуправления. Так, организация «Экоюрис» – «Женщины-юристы за окружающую среду и развитие» представляет в числе прочих интересы органов местного самоуправления, консультирует органы местного самоуправления различных регионов России, подготавливает рекомендации по применению законодательства, по изменению или дополнению действующих нормативных актов, анализирует практику применения законодательства[108].

Особого рода общественными объединениями, наиболее тесно взаимодействующими с органами местного самоуправления, являются органы территориального общественного самоуправления. На их потенциальные возможности в осуществлении природоохранной деятельности уже было обращено внимание[109]. Однако в настоящий момент территориальное общественное самоуправление, как и другие формы участия населения в реализации функций местного самоуправления, практически не развито, о чем упоминалось выше. Лишь в отдельных муниципальных образованиях создаются органы территориального общественного самоуправления, на которые возлагается осуществление ряда природоохранных задач[110]. Этот положительный пример весьма важен. Преимущество территориального общественного самоуправления заключается в непосредственной близости к месту проживания граждан, поскольку оно организуется на небольшой части территории муниципального образования (на территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.).

Таким образом, говорить о сложившемся механизме и достаточном накопленном опыте участия общественности в процессе охраны окружающей природной среды преждевременно. Главная проблема заключается в отсутствии традиции привлечения общественности к этому процессу, а также в отсутствии системы подготовки самой общественности к данной процедуре, низком уровне экологических знаний[111]. Природоохранительная деятельность граждан в России будет развиваться по мере улучшения условий жизни, повышения уровня общей и экологической культуры, экологического образования и правосознания, осознания роли человека в развитии общества и государства[112].

Особенностью положения муниципальных органов власти является их приближенность к населению, способность тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями. Именно муниципальные органы фактически упорядочивают всю муниципальную деятельность, создавая условия для развития различных организационных форм, посредством которых население включается в управленческие процессы.

Организационные формы системы местного самоуправления должны действовать совместно, находиться в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. Сложные экономические и экологические проблемы гораздо легче решить, если консенсус достигается путем вовлечения общественности в процесс принятия решений, если все заинтересованные стороны сходятся на необходимости взаимных уступок. Система местного самоуправления, связующим звеном которой являются органы местного самоуправления, должна способствовать достижению этого консенсуса.

К субъектам природоохранной деятельности, обладающим государственно-властными полномочиями, на местном уровне относятся сами органы местного самоуправления и территориальные подразделения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В силу этого возникает необходимость разграничения компетенции между указанными органами. Осуществить это возможно, ис­пользуя правовую или договорную форму. Правовая форма заключается в законодательном закрепле­нии объема прав и обязанностей каждого из этих органов.

При всей важности правовой формы разграничения полномочий государственных органов специальной компетенции и органов местного самоуправления добиться отра­жения в нормативных актах всех нюансов этой проблемы не всегда возможно. Приоритетное направление выхода из данной ситуации видится в разграничении компетенции посредством заключения договоров между органами местного самоуправле­ния и государственными территориальными органами специальной компетенции в области охраны окружающей среды.

Такой договор представляет собой раз­новидность административных договоров по разграничению компетенции и взаимодействию органов публичной власти, не находящихся в подчинении друг друга и имеющих общий пред­мет деятельности. Его использование позволит конкретизиро­вать и дополнить правовую форму разграничения компетенции, поможет более точно определить роль и место органов местного самоуправления в системе субъектов природоохранной деятельности.

Таким образом, взаимодействие муниципальных органов и органов государственной власти является важнейшим условием обеспечения эффективности управляемости государством и обществом. Одной из важнейших задач в реформе местного самоуправления является выработка такого механизма взаимодействия.

ГЛАВА 2 Природоохранные полномочия

органов местного самоуправления

§ 1. Законодательство Российской Федерации

и ее субъектов о природоохранной деятельности

органов местного самоуправления

В настоящий момент можно говорить о трехуровневой системе правового регулирования отношений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.