Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 8 )

Вторым направлением реализации природоохранных полномочий органов местного самоуправления является участие в формировании и функционировании экономического механизма охраны окружающей среды, предусмотренного федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Участвовать в этой деятельности они могут, на наш взгляд, двумя путями. С одной стороны, осуществляя отдельные государственные задачи и функции, которыми они были наделены в соответствии с предусмотренной федеральными законами процедурой. С другой стороны, органы местного самоуправления могут создавать дополнительные экономические гарантии реализации экологических прав граждан.

Структура экономического механизма охраны окружающей среды предусмотрена Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды»[224]. В части интересующей нас деятельности органов местного самоуправления по участию в реализации мероприятий в рамках экономического механизма охраны окружающей среды следует выделить следующие основные моменты.

Во-первых, муниципальные органы власти посредством принятия нормативных правовых актов могут освобождать определенные категории налогоплательщиков от платы за загрязнение окружающей среды, в том числе сверхнормативного выброса (сброса).

В числе таковых в решениях органов местного самоуправления упоминаются предприятия, учреждения, организации и подразделения жилищно-коммунального хозяйства; образования; культуры; физической культуры и спорта; социальной защиты; управления внутренних дел; здравоохранения; территориальные органы по охране окружающей среды[225].

При анализе данной группы нормативных правовых актов муниципальных органов остается неясным ряд вопросов, имеющих принципиальное значение в рамках рассматриваемой темы. Так, не вполне понятно, какие «предприятия» могут оказывать образовательные услуги и по этой причине освобождаться от взимания платы за загрязнение (г. Волжский). Кроме того, не ясно, какие именно виды вредного воздействия (тем более сверхнормативного) на окружающую среду могут оказывать образовательные учреждения или управление внутренних дел (г. Астрахань). На эти вопросы соответствующие акты органов местного самоуправления ответов не содержат.

Во-вторых, муниципальные органы власти могут выделять средства из местного бюджета на проведение гражданами и юридическими лицами природоохранных мероприятий. Например, администрация Волгограда предоставила ссуду из городского бюджета фирме по защите природы «Экотор» в сумме 400 тыс. рублей на 3 месяца для оплаты расходов по изготовлению очистной установки и участия в международной выставке новейших природоохранных и ресурсосберегающих технологий и разработок «Человек, город и окружающая среда»[226].

В-третьих, органы местного самоуправления устанавливают размер платы за загрязнение окружающей среды города (выбросы, сбросы вредных веществ) и порядок приема загрязняющих веществ в городскую канализацию и водные объекты[227]. При этом решением муниципальных органов могут создаваться комиссии по рассмотрению материалов по взиманию платежей за загрязнение окружающей среды[228].

В-четвертых, органы местного самоуправления регулируют порядок оказания платных услуг природоохранного назначения городским органом по охране окружающей среды[229].

В-пятых, муниципальные органы выполняют обязанность по финансированию природоохранных мероприятий на территории соответствующего муниципального образования. Согласно ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 01.01.01 г. [230], исключительно из местных бюджетов финансируются следующие виды расходов: благоустройство и озеленение территории муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (кроме радиоактивных); охрана окружающей среды на территории муниципального образования.

Финансирование указанных природоохранных мероприятий может осуществляться из нескольких источников. Статья 18 Федерального закона от 01.01.01 г. «О федеральном бюджете на 2002 год»[231] устанавливает, что в 2002 г. суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), и средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, кроме сумм конфискаций и компенсаций, взыскиваемых за нарушения на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, перечисляются в местные бюджеты для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей природной среде. Ранее указанные средства поступали в экологические фонды и распределялись в следующем порядке: 60% – на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30% – на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения; 10% – на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

Органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные программы по охране окружающей среды с указанием перечня конкретных мероприятий, финансируемых из местных бюджетов. При этом выделяемые на эти цели средства могут превышать поступления, предусмотренные вышеназванным федеральным законом.

Финансирование природоохранных мероприятий может осуществляться за счет средств муниципальных экологических фондов. По ранее действовавшему законодательству существовала единая система внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды. Первоначально в федеральный бюджет (с сохранением целевой направленности) были консолидированы средства федерального экологического фонда, впоследствии аналогичным образом поступили субъекты Российской Федерации в части консолидации средств региональных экологических фондов.

С 2001 г. федеральный экологический фонд прекратил свое существование[232]. С 2002 г. прекратили свое существование некоторые региональные экологические фонды, например в Волгоградской области[233]. Одной из причин ликвидации этой системы являлись массовые злоупотребления в их работе, на которые неоднократно обращала внимание прокуратура[234].

Однако прекращение деятельности федеральных (и большинства региональных) экологических фондов не повлекло за собой автоматического прекращения деятельности муниципальных экологических фондов[235]. В то же время ликвидация двух верхних уровней некогда единой системы экологических фондов, являвшихся элементом экономического механизма охраны окружающей среды, выявило проблему формирования доходной части муниципальных (местных) экологических фондов[236]. Наконец, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. не предусматривает существования муниципальных внебюджетных фондов. В целом проблема функционирования муниципальных экологических фондов требует отдельного исследования.

Третьим принципиальным направлением реализации экологических полномочий муниципальных органов власти является разработка собственных природоохранных программ, в которых могут предусматриваться перечни проводимых мероприятий, а также объемы и источники их финансирования из местного бюджета. Перечень таких мероприятий обусловлен спецификой экологической ситуации конкретного муниципального образования – географическим расположением территории, особенностью промышленного развития, состоянием питьевого водоснабжения, а также рядом иных факторов.

Так, в г. Красноярске сложились уникальные природные и климатические особенности, вызванные условиями рельефа и термической неоднородностью местности, в связи с чем данная территория отнесена к зоне высокого потенциала загрязнения атмосферы. Котловинный характер местности, резкоконтинентальный климат, высокая повторяемость туманов и парение над р. Енисеем приводят к аккумуляции вредных примесей над основной территорией города. При низких температурах формируется бризовая циркуляция воздуха, обусловленная эффектом «острова тепла», втягивающая загрязненный воздух в жилые районы. Указанная совокупность природно-климатических факторов, масштаб и структура техногенного воздействия на городскую среду, планировочная ситуация, характеризующаяся внутриквартальным расположением промышленных объектов, определяют высокие и экстремальные уровни загрязнения атмосферы г. Красноярска для большей части зимнего периода. Эти и другие особенности повлияли на содержание соответствующей программы по оздоровлению территории данного муниципального образования[237].

Несколько иная экологическая ситуация сложилась в г. Казани. Большая насыщенность предприятиями химической, нефтехимической, машиностроительной отраслей, военно-промышленного комплекса, географическое расположение значительной части селитебной территории в зоне подтопления Куйбышевского водохранилища определяют свои, характерные только для г. Казани экологические проблемы. Город, расположенный на берегу р. Волги, на сегодня не имеет достаточно надежного источника питьевого водоснабжения. Ряд крупных аварий, произошедших в 1996 г. (Ульяновск, Башкирия), наличие потенциально опасных объектов на территории республики и соседних областей, расположенных выше по течению р. Волги, создают в городе напряжение в обеспечении экологически чистой водой. Актуальна проблема загрязнения атмосферного воздуха выбросами автотранспорта, доля которых в общей массе достигла 70%. На единственной в городе Самосыровской свалке, весьма ограниченной по площади (21 га вместо 180 га), ежегодно складируется от 1,5 до 2 млн кубических метров отходов. Данная проблема обостряется с каждым годом в связи с перегрузкой и уменьшением рабочей площади свалки. Казань в течение 20 лет не может решить вопрос выделения нового земельного участка под строительство полигона отходов в пригородных районах из-за отказа органов местного самоуправления. Указанные особенности обусловили уникальность перечня мероприятий по оздоровлению окружающей среды данного городского поселения[238].

Четвертым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является осуществление мероприятий, направленных на охрану отдельных природных объектов. Наиболее ярко данная деятельность проявляется в отношении атмосферного воздуха, вод и зеленых насаждений городских поселений. Учитывая, что в указанных сферах полномочия муниципальных органов власти минимальны, соответствующие решения могут достигаться как за счет установления противозаконных требований, нарушающих положения федеральных законов, так и за счет проведения городскими властями перечня иных мероприятий.

Так, в Астрахани сложилась крайне неблагоприятная ситуация в части охраны атмосферного воздуха. В связи с этим решением городского Совета был намечен следующий перечень мероприятий.

Во-первых, проведение работ по замене топлива для автопарка города. В качестве альтернативы бензину должен рассматриваться, в первую очередь, природный газ. Кроме того, городские власти намерены запретить реализацию на территории города этилированного бензина – экологически опасного топлива, что позволит устранить проблемы его использования, оснастить АЗС герметичными клапанами, а также решить проблему выбросов паров бензина при заправке из баков автомобилей на АЗС в атмосферу. Для решения вопросов планируется внести предложения по дополнению нормативно-правовой базы на уровне Астраханской области и Российской Федерации.

Во-вторых, данная программа действий предусматривает регулирование потока проходящего автотранспорта через г. Астрахань путем строительства объездной дороги и организацию стоянок для транзитного транспорта, что позволит исключить выбросы загрязняющих веществ от иногороднего транспорта и частично снизить выбросы регионального транспорта. Выполнение этих мероприятий также снизит уровень звукового дискомфорта селитебной территории города.

В-третьих, в число предлагаемых мероприятий входит организация безостановочного движения транспорта путем сооружения транспортных развязок в разных уровнях общегородских магистральных улиц. Строительство подземных переходов при пересечении основных пешеходных и транспортных путей позволит увеличить пропускную способность проезжей части улиц и снизить уровень шума и загрязнения атмосферного воздуха. Наконец, планируется создание вдоль магистралей с напряженным автотранспортным движением зеленых зон, которые будут частично нейтрализовывать выброс вредных веществ и снижать шумовой эффект[239].

На территории других муниципальных образований специфика экологических проблем обусловила иные подходы к составлению перечня мероприятий по охране атмосферного воздуха. Так, актами органов местного самоуправления г. Волгограда предусмотрено, во-первых, по результатам технических испытаний осуществить поэтапную установку каталитических конвекторов на муниципальный транспорт. Во-вторых, утвержден экспертный совет по рассмотрению проектов по снижению вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду и внедрению технических средств для снижения токсичности отработавших газов автомобильных двигателей. В-третьих, принято решение об организации передвижных и стационарных экологических постов. Сотрудники таких экологических постов одновременно являлись внештатными инспекторам Госкомэкологии Волгограда. Им были предоставлены широкие права: проверять автомобильный транспорт на содержание вредных веществ в отработавших газах специальными приборами; проверять автотранспорт на соответствие требованиям санитарно-гигиенических правил; составлять на виновных лиц протоколы о нарушении природоохранного законодательства; направлять автомобили с превышением норм токсичности (дымности) на пункты регулировки. Полученные штрафы направлялись в городской экологический фонд[240].

На наш взгляд, принимая решение о создании названных экологических постов, органы местного самоуправления г. Волгограда вышли за пределы предоставленных им Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий, например в части присвоения полномочий государственных инспекторов. Такая деятельность противоречит Федеральному закону от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» и Федеральному закону от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды». В связи с этим органы местного самоуправления г. Волгограда должны отменить свой нормативный правовой акт[241].

Проблемы охраны атмосферного воздуха в ряде муниципальных образований органы местного самоуправления попытались решить путем проведения экологических экспериментов в целях снижения выброса вредных веществ в атмосферу на основании результатов аналогичных экспериментов, проведенных в городах Москва, Олекминск, Самара, Тула, Ганновер (ФРГ)[242].

В плане охраны зеленых насаждений, деятельность муниципальных органов власти также имеет неоднозначный характер. В ней можно выделить несколько направлений.

1. Установление нормативов платы за пользование участками лесного фонда в культурно-оздоровительных целях в лесопарковой зоне городских поселений[243]. Подобную деятельность нельзя признать правомерной, поскольку она противоречит положениям ст. 104 и 106 Лесного кодекса Российской Федерации от 01.01.01 г., согласно которым ставки лесных податей устанавливаются государственными органами субъекта Российской Федерации, а средства за пользование лесным фондом поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

2. Участие в охране растений (например, дикорастущих декоративных), осуществляемой органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В качестве варианта такой деятельности может выступать охрана дикорастущих декоративных растений администрацией г. Казани совместно со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды[244]. В других муниципальных образованиях такая деятельность может иметь свои особенности. Например, администрация г. Волгограда установила «экологические императивы» в области зеленого хозяйства, обязательные для всех организаций и предприятий на территории муниципального образования. Такие императивы касаются правил обрезки деревьев, посадки зеленых насаждений и т. д. Характерно, что тем же нормативным правовым актом утвержден Перечень промышленных предприятий, которые обязаны разработать технические проекты озеленения производственных территорий и территорий санитарно-защитных зон[245].

3. Установление правил возмещения ущерба, причиненного зеленым насаждениям[246]. Представляется, что принятие таких нормативных правовых актов противоречит Конституции Российской Федерации, относящей гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71).

В части охраны вод органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, направленные на предотвращение загрязнения отдельных водных объектов, включая водные объекты федерального значения. Так, в пределах города Волгограда в р. Волга ежегодно сбрасывается более 200 млн кубометров хозяйственно-бытовых и промышленных сточных вод, из них 32,828 млн кубометров без очистки и 169,513 млн кубометров недостаточно очищенных стоков. Хозяйственно-бытовые и промышленные воды без очистки поступают по 18 водовыпускам, в том числе хозбытовые стоки – по 9 выпускам, включая водопровод, и промышленные сбросы – по 9 выпускам.

В то же время основным и единственным источником водоснабжения города, а также местом отдыха горожан является р. Волга. Качество воды в р. Волге в границах Волгограда не соответствует требованиям рыбохозяйственного водоема по азоту нитритному, железу, меди, ртути, хлорорганическим пестицидам. Интервал превышений от 1,3 ПДК по цинку и азоту и до 6 ПДК по меди. В целях ликвидации сложившейся неблагоприятной ситуации органами местного самоуправления г. Волгограда была утверждена комплексная программа прекращения сброса сточных вод в р. Волгу[247].

Пятым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является участие в охране окружающей среды при осуществлении отдельных видов деятельности. В качестве таковых можно рассматривать деятельность по охране окружающей среды в сфере промышленного производства, в сфере обеспечения радиационной безопасности, в сфере градостроительной деятельности.

При участии в охране окружающей среды в промышленности, органы местного самоуправления городских поселений устанавливают размеры санитарно-защитных зон для конкретных хозяйствующих субъектов (предприятий)[248]. Санитарно-защитные зоны устанавливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими нормами СНиП. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия, связанные с взиманием земельного налога[249].

В Калининграде в целях обеспечения органов государственной власти, мэрии города, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве, и обеспечения радиационной безопасности населения г. Калининграда решено разработать программу работ по проведению радиационных измерений на объектах муниципальной собственности[250].

Особым направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления можно считать сферу градостроительства. Федеральные и региональные законы обязывают органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застройки, в которых должны быть предусмотрены, среди прочих, вопросы охраны окружающей среды в границах муниципального образования при осуществлении градостроительной деятельности. Можно выделить два принципиальных направления экологической деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере: требования к озеленению и благоустройству территории, а также экологические требования к застройке.

В части требований к озеленению и благоустройству Правилами застройки городских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговременного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, террас), озеленение улиц, проездов, набережных, бульваров. Для отдельных муниципальных образований с учетом географического расположения, господствующего ландшафта правила застройки предусматривают и определенные особенности. Так, для г. Владивостока актуальна нетипичная для большинства муниципальных образований проблема освоения склонов городских сопок, потерявших свою естественную растительность под нагорные парки.

Экологические требования к застройке означают, что строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возможности создания санитарно-защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон (озеленение территории, снос жилых домов) должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.

На территориях курортных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны запрещается размещение, проектирование и строительство объектов, эксплуатация которых может привести к ухудшению качества и уменьшению количества природных лечебных ресурсов.

На территориях отдельных муниципальных образований существуют и определенные особенности. Например, в г. Владивостоке предприятия и организации, расположенные или планирующие свою деятельность на береговой полосе, обязаны согласовать обеспеченность экологического состояния прилегающей к береговой полосе акватории с морским комитетом администрации города[251].

Шестым основным направлением реализации природоохранных полномочий органов местного самоуправления постепенно становится создание особо охраняемых природных территорий местного значения в порядке, предусмотренном законами соответствующего субъекта Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что создание таких территорий не является обязанностью муниципальных органов власти.

Осуществление данной функции на практике обозначило следующую проблему. Ряд органов местного самоуправления, не дожидаясь принятия необходимых региональных законов, своими нормативно-правовыми актами образовали особо охраняемые природные территории местного значения. Только по г. Волгограду существует два таких примера.

Так, в декабре 1998 г. органами местного самоуправления г. Волгограда территория островной системы Сарпинский – Голодный была признана особо охраняемой природной территорией местного значения с установлением категории «охраняемые природные ландшафты»[252]. Другим решением городских властей долина р. Царица была обозначена как особо охраняемая территория, в связи с чем главному управлению архитектуры и градостроительства Волгограда было поручено подготовить и, по согласованию с комитетом по охране природы, в месячный срок нанести на картографический материал границы особо охраняемых зон территории р. Царицы. На основании названных материалов городской комитет по охране природы должен был определить целевое использование предоставленных ранее земельных участков, попадающих в особо охраняемые зоны, деятельность которых не отвечает природоохранным требованиям, определить ограничения в использовании данных территорий[253].

На наш взгляд, подобная деятельность не соответствует действующему законодательству об особо охраняемых природных территориях, которое, согласно ст. 72 Конституции России, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не органов местного самоуправления. Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. На момент принятия органами местного самоуправления г. Волгограда вышеприведенных постановлений соответствующий закон Волгоградской области не был принят.

Более правомерна деятельность по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения в других регионах[254]. Так, согласно ст. 3 Закона Республики Татарстан от 01.01.01 г. № 000 «Об особо охраняемых природных территориях»[255], особо охраняемые природные территории местного значения создаются постановлением кабинета министров Республики Татарстан. Постановлением кабинета министров Республики Татарстан от 01.01.01 г. № 000 «О признании природного объекта Казанского городского лесопарка «Лебяжье» особо охраняемой природной территорией местного значения» данная особо охраняемая природная территория отнесена к категории «городские леса». Функции управления и контроля в области организации и функционирования этой территории возложены на администрацию г. Казани[256]. В указанном контексте правомерна разработка администрацией г. Казани по согласованию с республиканским специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды положения о данной территории.

Таким образом, при осуществлении деятельности по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения прослеживается тенденция выхода отдельными органами местного самоуправления за установленные федеральными законами рамки своих полномочий. Представляется, что принятые ими соответствующие нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и не порождают правовых последствий.

Седьмым принципиальным направлением природоохранной деятельности муниципальных органов власти является разработка и финансирование из средств местного бюджета программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения.

Практика организации экологического просвещения и образования, как правило, затрагивает два направления, иногда не взаимоисключающие друг друга. С одной стороны, соответствующим решением может быть организовано для работников органа местного самоуправление специальное экологическое обучение. В городе Волгограде, например, оно осуществляется в центре экологического обучения Волгоградского регионального отделения экологической академии[257].

В другом случае необходимость экологического образования может пониматься более широко, как образование и просвещение всего населения соответствующего муниципального образования. Именно такой вариант и представляет для нас интерес.

Заказчиком таких программ выступает городская администрация. Для реализации программ необходимо решение нескольких задач: 1) создание системы всеобщего непрерывного экологического образования; 2) создание системы экологического просвещения населения; 3) организация взаимодействия органов местного самоуправления, общественных организаций и населения по вопросам экологии; 4) формирование научно-методического обеспечения системы экологического образования и просвещения населения; 5) формирование нормативно-правового обеспечения экологического образования и просвещения населения[258].

В результате реализации таких программ ожидается привлечение широких слоев населения к решению вопросов по экологическому оздоровлению территории городского муниципального образования, а также улучшение состояния окружающей среды.

Есть и практические результаты такой политики. Так, в г. Бронницы Московской области рядом с оз. Бельское строится детский экологический парк, регулярно проводятся дни защиты от экологической опасности. При проведении таких акций в муниципальных образованиях Московской области ликвидируются несанкционированные свалки, локальные загрязнения почв и вод. В этом направлении по Московской области наибольшая активность отмечается в Ступинском, Коломенском, Пушкинском, Балашихинском, Подольском, Одинцовском, Истринском, Мытищинском районах. Муниципальные органы организуют экологические выставки, на которых представляют перспективные экологические технологии и экспонаты[259].

Восьмым направлением реализации экологических полномочий органов местного самоуправления являются создание специально уполномоченных природоохранных служб в структуре органов местного самоуправления и наделение их соответствующими природоохранными функциями. Так, в г. Волгограде с 1 января 2001 г. создан департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов, который является структурным подразделением администрации Волгограда и осуществляет регулирование правоотношений в сфере взаимодействия населения и окружающей природной среды и природопользования на территории муниципального образования, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды в интересах населения муниципального образования.

Формирование такого специализированного природоохранного структурного подразделения городской администрации можно рассматривать как попытку создания надлежащих условий реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, что является положительным моментом. Создание специализированной службы должно повысить качество принимаемых муниципальными органами решений.

Необходимо предусматривать и вопросы разграничения полномочий таких структур с соответствующими органами государственной власти, поскольку детального разграничения полномочий действующее законодательство не содержит. Такое разграничение возможно как в законодательном порядке (путем совершенствования существующих нормативных актов), так и путем заключения различных договоров.

В пользу последнего говорит формирующаяся практика сотрудничества органов разного уровня в области охраны окружающей среды. Например, в 2001 г. было заключено соглашение между мэрией Калининграда и Комитетом природных ресурсов по Калининградской области о взаимодействии в области охраны окружающей среды[260].

В качестве девятого направления природоохранной деятельности органов местного самоуправления следует выделить участие этих органов в защите территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера[261]. В этом направлении предусматриваются разработка мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, меры по совершенствованию работы соответствующих учреждений и служб, меры образовательного характера по подготовке населения, создание необходимых резервов материальных ресурсов и т. д.[262]

В отдельных случаях контроль за выполнением актов органов местного самоуправления, направленных, например, на обеспечение общественного порядка в период проведения соответствующих мероприятий, муниципальными органами возлагается на городские органы внутренних дел[263]. Очевидно, что в подобных случаях органы местного самоуправления выходят за пределы своих полномочий[264].

В заключение необходимо подчеркнуть различие, проводимое нормативными актами в части полномочий органов местного самоуправления в условиях чрезвычайных ситуаций. Необходимо различать чрезвычайные природные и техногенные ситуации, связанные с взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т. д., причиняющими вред окружающей среде, в ликвидации последствий которых участвует МЧС России и органы местного самоуправления, а также ситуации, которые влекут установление зон чрезвычайной экологической ситуации, в условиях которых функции муниципальных органов власти совсем иные.

Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит нарушение устойчивости природных территорий, ликвидировать которое невозможно без осуществления жестких административных мероприятий, влекущих ограничения прав и свобод граждан (в сфере землепользования, например). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные изменения состояния окружающей среды, т. е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы.

Однако принципиальным различием между ними является характеристика того процесса, который привел к этому результату:

1. Отличие по времени возникновения чрезвычайной ситуации. Как правило, чрезвычайные ситуации и бедствия возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий; возникновение чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия связано с длительной экологической ситуацией, т. е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. Как и из любого правила, есть исключения: авария на Чернобыльской АЭС.

2. Отличие по средствам ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной ситуации МЧС России предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического неблагополучия этого недостаточно. Необходима коренная перестройка хозяйственной деятельности с целью создания новой хозяйственно-экономической модели, включающая в себя следующие моменты: 1) прекращение неблагоприятного воздействия на состояние окружающей среды; 2) обеспечение условий для реализации прав проживающего в зоне населения; 3) принятие мер, направленных на постепенное оздоровление окружающей среды.

Соответственно, для ликвидации зоны экологического неблагополучия необходимы сроки, сопоставимые со сроками ее возникновения.

3. Отличие по методам управления ликвидацией чрезвычайной ситуации. При ликвидации чрезвычайных ситуаций применяются, преимущественно, административные методы. При ликвидации чрезвычайной экологической ситуации наряду с административными методами применяются и экономические методы, поскольку преодоление этой ситуации возможно только при решении экономических проблем, включая перепрофилирование «экологически грязных» производств.

4. По правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации (зоны экологического бедствия) происходит путем принятия нормативного акта органа государственной власти Российской Федерации с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной экологической экспертизы. Придание особого правового статуса территории, где произошла чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера, как правило, не производится.

Кроме того, согласно п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г., зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия, с одной стороны, и территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с другой стороны, образуют различные зоны, в которых могут устанавливаться ограничения на использование территорий для осуществления градостроительной деятельности.

5. По правам граждан в сфере охраны здоровья. Указанные различия проводят Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 01.01.01 г. № 000-1[265]. Такой вывод следует даже из заглавия ст. 28 Основ – «Права граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах». Согласно данной статье граждане, пострадавшие при чрезвычайной ситуации, имеют право на получение бесплатной медицинской помощи, санаторно-курортного и восстановительного лечения, проведение гигиенических и противоэпидемических мероприятий по преодолению последствий чрезвычайной ситуации и снижению риска для их жизни и здоровья.