Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 6 )

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности (ст. 7). Данное право обеспечивается проведением ряда мероприятий органами государственной власти и органами местного самоуправления. В деятельности органов местного самоуправления четко прослеживаются две функции из числа указанных в п. 2 ст. 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. К ним следует отнести, во-первых, градостроительное планирование развития территории и поселений и, во-вторых, обеспечение участия граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности. Реализация последней задачи, по нашему мнению, возможна при условии создания эффективной системы информирования граждан, как о состоянии среды обитания, так и о намечаемой градостроительной деятельности.

Градостроительное планирование развития территории осуществляется на местном уровне посредством разработки правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), т. е. нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. При этом необходимо иметь в виду, что разработка градостроительной документации, строительство и реконструкция городских и сельских поселений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий городских и сельских поселений и ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и здоровье человека. При разработке градостроительной документации необходимо предусматривать мероприятия по охране окружающей среды, определенные заданием на разработку градостроительной документации.

Вторая важная функция органов местного самоуправления – информирование граждан и юридических лиц о состоянии среды их жизнедеятельности. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предусматривает, что граждане и юридические лица Российской Федерации имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, а также иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом. При этом в информировании граждан должны принимать участие органы местного самоуправления через средства массовой информации, посредством проведения общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. Порядок информирования граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации о градостроительной деятельности должен устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, в соответствии с федеральными законами, заключается в осуществлении муниципального контроля, участии в экологической экспертизе, создании особо охраняемых территорий местного значения, информировании населения по вопросам состояния окружающей среды, учете экологических требований в ходе осуществления градостроительной и иной деятельности. Федеральное правовое регулирование участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды страдает декларативностью и обилием бланкетных норм. С одной стороны, упоминание о полномочиях субъектов Российской Федерации, необходимости учета региональных особенностей в деятельности местного самоуправления является позитивным моментом. Однако представляется обоснованным установление единых (базовых) правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Такая задача может быть решена двумя путями.

Во-первых, необходимо внести изменения в ст. 7 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды», предусмотрев соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления и полномочия, которые могут быть переданы дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями.

Во-вторых, данная задача может решаться посредством упоминания полномочий органов местного самоуправления по конкретным экологическим вопросам (отдельным сферам охраны окружающей среды) посредством выделения в соответствующих федеральных законах отдельных статей. Именно по этому пути ранее развивалось экологическое законодательство в части упоминания полномочий органов местного самоуправления. Представляется наиболее перспективным вариант с комбинированием обоих из указанных подходов.

§ 3. Полномочия органов местного самоуправления

в области охраны окружающей среды

по законодательству субъектов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды развивается по нескольким направлениям.

Во-первых, законы субъекта Российской Федерации дублируют федеральные нормативно-правовые акты или проекты федеральных законов.

Как отмечалось в научной литературе, дублирование норм федеральных законов в законах субъектов Российской Федерации играет двоякую роль. «С одной стороны, дублирование не оправданно увеличивает общефедеральное законодательство и затрудняет его применение. С другой стороны, дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение федеральных норм на всей территории государства. Поэтому было бы неверным категорично отказываться или безусловно использовать данный прием. К тому же дублируются, как правило, нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы...»[163]. Наиболее распространенными вариантами дублирования положений федеральных законов является практически дословное заимствование из них законами ряда субъектов Российской Федерации норм, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы либо в сфере особо охраняемых природных территорий[164].

Во-вторых, субъекты Российской Федерации издают законы и подзаконные акты, регламентирующие организационно-практическую сторону исполнения федерального закона, в том числе в части охраны окружающей среды. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, конкретизирующие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. и им предусмотренные. В качестве примера можно привести Градостроительный кодекс Алтайского края от 01.01.01 г. [165].

В-третьих, федеральными нормативными правовыми актами допускается разработка субъектами Российской Федерации региональной экологической политики, отражающей специфику экологических отношений в регионе. Некоторые субъекты воспользовались такой возможностью, например Калининградская область[166].

В-четвертых, в настоящий момент складывается практика по заключению договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В этих договорах разграничены предметы ведения и полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусмотрены основные направления совместной экологической деятельности. Принятие таких договоров представляется наиболее перспективным по сравнению с принятием федеральных законов и внесением в них соответствующих изменений, поскольку такой путь позволяет, с одной стороны, учитывать специфику регионов, а с другой – проводить детальное разграничение полномочий между органами власти различных уровней. Негативной же стороной этого процесса является то, что зачастую он превращается в политический «торг», сопровождаемый нарушением Конституции Российской Федерации и прав других субъектов Федерации[167]. При принятии таких договоров важно провести эффективное распределение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а не делать акцент на «дележе» природных ресурсов. На основе указанных договоров субъекты Российской Федерации могут принимать законы, разграничивающие полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В-пятых, законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать отдельные полномочия органов местного самоуправления в сферах, где существуют пробелы в федеральном правовом регулировании соответствующих экологических отношений. Так, в Свердловской области Законом от 9 января 1998 г. «Об экологическом мониторинге» (ст. 5) были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в сфере экологического мониторинга. В момент принятия данного областного Закона федеральные законы не содержали норм об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственного экологического мониторинга[168].

В-шестых, субъекты Российской Федерации своими законами могут передавать органам местного самоуправления или органам местной государственной власти и управления (в регионах, где таковые созданы) определенные государственные экологические полномочия, осуществление которых федеральными законами закреплено за федеральными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, а не за органами государственной власти субъекта Российской Федерации[169]. Например, в Республике Татарстан к компетенции местных Советов народных депутатов (являющихся по статусу органами местной государственной власти и управления) в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся принятие решений о проведении и утверждении заключений экологической экспертизы по объектам экологической экспертизы местного значения, в том числе по проектам договоров между природопользователями и местной администрацией, а также контроль за исполнением законодательства и собственных решений в отношении объектов экологической экспертизы местного значения[170].

На наш взгляд, отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации предполагает конкретизацию отдельных положений федеральных законов. Однако представляется необоснованным использование закрепленных федеральными законами процедур в не предусмотренном ими контексте. Другими словами, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть осуществление органами местного самоуправления определенных форм предупредительного контроля, которые не установлены федеральными законами с целью создания дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Но такие формы и процедуры должны иметь свое название и четкий механизм осуществления (равно как и правовые последствия), отличающийся от одноименных процедур, предусмотренных федеральными законами[171].

Характерно, что судебная практика, формирующаяся в таких регионах, развивается в контексте данного утверждения. В частности, абз. 4 ст. 6 Закона Республики Бурятия от 01.01.01 г. «Об охране окружающей природной среды»[172] признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Решением Верховного суда Республики Бурятия от 01.01.01 г. в части отнесения к компетенции специально уполномоченных на то государственных органов Республики Бурятия в области охраны окружающей природной среды организации и проведения государственной экологической экспертизы. Характерно, что тем же Законом (ст. 7) для органов местного самоуправления предусмотрено участие в организации и проведении экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды. Однако даже если понимать под «участием» в государственной экологической экспертизе направление наблюдателей в экспертные советы, то в части осуществления государственного экологического контроля аналогичное решение суда было бы не менее оправданно.

Указанные выше направления деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды реализуются посредством закрепления в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации. Как правило, в конституциях (уставах) и законах об организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливаются базовые положения, раскрывающие в самом общем виде предметы ведения муниципальных органов власти в области охраны окружающей среды. Специальные законы об охране окружающей среды субъекта Российской Федерации, а также об отдельных видах экологически значимой деятельности (например, в части создания особо охраняемых природных территорий) конкретизируют вышеназванные базовые полномочия. По России деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды проявляется в решении следующих вопросов.

Во-первых, законы субъектов Российской Федерации предусматривают перечень мероприятий, направленных на охрану окружающей среды в целом. Для решения этой задачи отдельные природоохранные функции могут предоставляться как органам местного самоуправления, так и органам территориального общественного самоуправления.

Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок создания органами местного самоуправления особо охраняемых природных территорий местного значения.

В-третьих, законами субъектов Российской Федерации предусмотрен перечень экологических полномочий органов местного самоуправления в различных сферах общественной деятельности – в сфере обращения с отходами, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, при осуществлении градостроительной и иной деятельности.

В-четвертых, органы местного самоуправления могут привлекаться к выполнению отдельных государственных функций, предусмотренных или не предусмотренных федеральными законами. При этом в законах субъектов Российской Федерации могут как содержаться соответствующие нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответствующих переданных государственных функций, так и отсутствовать[173].

В-пятых, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны и использования отдельных видов природных ресурсов. При этом в законах отдельных субъектов разграничиваются полномочия органов местного самоуправления по использованию и охране отдельных видов природных ресурсов, и полномочия по охране окружающей среды в целом, что заслуживает поддержки[174].

Большинство законов субъектов Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в целом посредством их перечисления. При этом, как правило, не разграничиваются полномочия собственно местного значения и государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления. Как было сказано выше, законодательного разрешения ситуации передачи полномочий в форме наделения или делегирования на данный момент не существует. В тех случаях, когда закон субъекта прямо указывает на такую форму передачи, как наделение, необходимо, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, выделение соответствующих финансовых средств из бюджета субъекта Российской Федерации, однако это обстоятельство в соответствующих региональных законах зачастую не отражается.

Экологические полномочия органов местного самоуправления общего характера можно объединить в несколько групп.

Во-первых, это полномочия по обеспечению благоустройства и охраны зеленых насаждений в городах и иных поселениях. Законами ряда субъектов Российской Федерации может предусматриваться разграничение полномочий в данной сфере между представительными и исполнительными органами местного самоуправления[175]. На наш взгляд, проводить такое разграничение полномочий законом субъекта Российской Федерации некорректно, поскольку согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и может вообще не включать в себя исполнительные органы местного самоуправления. Соответственно, законы субъектов Российской Федерации могут закреплять лишь полномочия органов местного самоуправления в целом, не разделяя их на полномочия представительных и исполнительных органов. На недопустимость установления полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации[176].

Во-вторых, полномочия по разработке местных экологических планов, программ, их финансированию, а также по участию в реализации федеральных и региональных экологических программ.

В-третьих, полномочия по осуществлению экологического контроля, координации производственного контроля, осуществляемого соответствующими экологическими службами предприятий. В законах отдельных субъектов Российской Федерации данная функция конкретизируется. Так, Закон Рязанской области от 01.01.01 г. «Об охране окружающей природной среды на территории Рязанской области» к числу полномочий органов местного самоуправления относит «контроль за использованием и охраной земель, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, водных объектов, лесов, соблюдением правил охоты, рыболовства, сбора дикорастущих ягод, плодов, лекарственных трав, охраной и использованием других природных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления»[177]. Такое понимание содержания муниципального экологического контроля представляется единственно правильным. На наш взгляд, органы местного самоуправления не могут осуществлять государственный экологический контроль, и наделение их данной функцией законом субъекта Российской Федерации невозможно.

В отдельных законах субъектов Российской Федерации выделяются несколько видов контроля, осуществляемого органами местного самоуправления, соотношение которых между собой из текста закона не ясно. Так, Экологический кодекс Республики Башкортостан от 01.01.01 г. № ВС-13/28 предусматривает организацию органами местного самоуправления, с одной стороны, комплексного контроля за состоянием окружающей природной среды и здоровьем населения, с другой стороны, проведение экологического контроля.

В-четвертых, это полномочия по экологическому информированию населения. Разновидностью данной функции является проведение органами местного самоуправления опросов населения по поводу охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Наличие такой информации позволяет органам местного самоуправления скорректировать свою природоохранную деятельность.

В-пятых, полномочия по осуществлению экологического воспитания и образования. При этом в большинстве субъектов Российской Федерации данному вопросу посвящены отдельные, разрозненные нормы в различных региональных законах. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации приняты специальные законы, закрепляющие за органами местного самоуправления соответствующие функции. К числу таковых относится создание специальной структуры управления экологическим образованием (например, в Приморском крае – межведомственный орган по управлению непрерывным экологическим образованием на территории муниципального образования), а также организация, координация и контроль за деятельностью местных учреждений и организаций, осуществляющих экологическое образование. Кроме того, органы местного самоуправления участвуют в разработке региональных программ и планов по экологическому образованию и их реализации, а также разрабатывают, утверждают и реализуют городские и районные программы и планы по экологическому образованию[178]. Законами отдельных субъектов Российской Федерации подчеркивается, что органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению обязательного экологического образования в соответствии с законом[179].

В законах некоторых субъектов Российской Федерации могут указываться и иные, в целом нетипичные для регионального законодательства полномочия органов местного самоуправления общего характера в области охраны окружающей среды. Так, в Ивановской области органам местного самоуправления предоставлено право осуществлять привлечение граждан и должностных лиц к административной ответственности в соответствии с действующим природоохранным и административным законодательством, а также выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов[180]. На наш взгляд, такие полномочия не могут быть осуществлены муниципальными органами, поскольку федеральные законы закрепляют их за федеральными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. В результате происходит «муниципализация» государственных функций, что не только неправомерно, но и затруднительно в реализации по техническим причинам.

Осуществление органами местного самоуправления некоторых иных функций также вызывает ряд вопросов. Так, остается не ясным, что именно подразумевается в законах субъектов Российской Федерации под экологическим контролем, который вправе осуществлять органы местного самоуправления? Каким образом разграничиваются полномочия государственного и муниципального экологического контроля? В каких формах органы местного самоуправления могут принимать участие в проведении государственной экологической экспертизы, которая проводится только федеральным специально уполномоченным органом и его территориальными подразделениями? Причины закрепления последнего правомочия очевидны – аналогичная функция была закреплена за муниципальными органами ст. 10 теперь не действующего Закона РСФСР от 01.01.01 г. «Об охране окружающей природной среды». Однако Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе» возможность проведения государственной экологической экспертизы на местном уровне не предусматривается. Органы местного самоуправления могут делегировать наблюдателей в государственные экспертные комиссии, организовывать проведение общественных экологических экспертиз, осуществлять иные функции, не имеющие отношения к организации и проведению государственной экологической экспертизы, проводить которую могут только специально уполномоченные федеральные органы в области охраны окружающей среды и их региональные подразделения. Таким образом, дублирование положений головного экологического федерального закона, вступившего в противоречие с позднее принятым специальным законом, являлось неоправданным и затрудняло эффективную работу органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Наконец, из вышеназванных законов субъектов Российской Федерации общего экологического характера также не ясно, каким образом органы местного самоуправления участвуют в выдаче лицензий и иных разрешений на различные виды природопользования, учитывая, что правомерным будет только выдача разрешений на пользование муниципальными природными ресурсами. Выдача разрешений на иные виды природопользования осуществляется специально уполномоченными государственными органами. Осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления представляется вполне оправданным при условии надлежащего финансирования. К числу таких функций можно отнести, например, участие в проведении государственного экологического мониторинга. Однако порядок финансирования данного вида деятельности органов местного самоуправления по реализации государственных функций ни федеральными законами, ни законами субъектов Российской Федерации четко не определен.

Специальными экологическими законами субъектов Российской Федерации предусматривается осуществление конкретных функций органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Первой формой (по степени распространенности) участия органов муниципальной власти в охране окружающей среды является создание особо охраняемых природных территорий местного значения. Наличие в государстве системы особо охраняемых природных территорий, изъятых или ограниченных в хозяйственном использовании, является одной из гарантий реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации[181] и Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях»[182], органы местного самоуправления вправе устанавливать свои категории особо охраняемых природных территорий, наряду с предусмотренными федеральным законом, в порядке, определенном законами субъекта Российской Федерации.

Как правило, особо охраняемыми природными территориями местного значения признаются участки земли и водного пространства, представляющие природоохранную, научную, культурную, эстетическую, рекреационную и оздоровительную ценность и значение для муниципального образования, которые являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

В ряде субъектов Российской Федерации в результате принятия региональных законов создан эффективный механизм участия органов местного самоуправления в решении природоохранных задач. Разнообразие подходов к решению проблемы создания особо охраняемых природных территорий в регионах обусловлено историческими, географическими, экологическими и иными особенностями регионов[183].

При этом проблема создания особо охраняемых природных территорий местного значения включает в себя два аспекта. С одной стороны, законы субъектов Российской Федерации предусматривают порядок создания органами местного самоуправления таких территорий, которые не предусмотрены федеральными законами. Это право субъектов Федерации и органов местного самоуправления предусмотрено Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях». С другой стороны, законы субъектов Российской Федерации могут пытаться разрешить противоречия между федеральными законами, о которых уже шла речь выше, в части порядка создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

В рамках первого аспекта проблемы, в законах ряда субъектов Российской Федерации решены следующие основные вопросы создания и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения.

Во-первых, установлен перечень категорий особо охраняемых природных территорий местного (районного, городского) значения. К их числу могут относиться: территории охраняемого ландшафта; памятники ландшафтного искусства; охраняемые объекты природного комплекса городов (городские леса, парки, зеленые зоны поселений, памятники садово-паркового искусства и т. д.); природные резерваты; охраняемые геологические объекты; лесопарки; природные экологические тропы; лечебно-оздоровительные местности и курорты и зоны (округа) их санитарной охраны; охранные зоны иных особо охраняемых природных территорий (включая водоохранные и нерестоохранные зоны); ресурсные заказники, особо защитные участки леса; резервные территории; ведомственные, запрещенные для охоты места (внутрихозяйственные заказники); зоны покоя; территории домов отдыха, туристических баз, пансионатов, санаториев, спортивно-оздоровительных комплексов и т. д.[184] Практически во всех региональных законах отмечается право органов местного самоуправления создавать и иные категории особо охраняемых природных территорий[185].

Во-вторых, определены полномочия органов местного самоуправления в области создания и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, в том числе:

–  принятие решений об организации, использовании и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного (районного, городского) значения, включая введение дополнительных категорий особо охраняемых природных территорий местного значения, утверждение документации (паспортов, положений) на них и утверждение их границ и режима;

–  проведение согласований: по отнесению земель муниципального образования к категории особо охраняемых природных территорий регионального или федерального значения; по изменению их границ и охранных зон; проектов документации (паспортов, положений); по резервированию земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями федерального и регионального значения, и ограничению на них хозяйственной деятельности; по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и специально уполномоченным органом в области охраны окружающей природной среды и т. д.;

–  внесение предложений об образовании особо охраняемых природных территорий регионального или федерального значения либо изменении их границ;

–  управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, включая организацию их охраны от антропогенных воздействий;

–  информирование населения о перечне и режиме охраны особо охраняемых природных территорий, расположенных на подведомственной территории, и о порядке их использования;

–  экологическое воспитание, образование, просвещение по вопросам особо охраняемых природных территорий и объектов;

–  финансирование из местных бюджетов содержания особо охраняемых природных территорий местного значения, а также установление в пределах своей компетенции налоговых и иных льгот организациям, обслуживающим особо охраняемые природные территории;

–  участие в разработке и реализации федеральных, областных и местных программ в области организации, развития, контроля за состоянием и соблюдением режима охраны особо охраняемых природных территорий различных категорий и т. д.

Осуществление названных и иных полномочий (по охране особо охраняемых природных территорий местного значения) органы местного самоуправления могут осуществлять как непосредственно, так и через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями[186].

В-третьих, регулируется порядок создания особо охраняемых природных территорий местного значения. В вопросах порядка создания особо охраняемых природных территорий местного значения законодательство субъектов Российской Федерации определило несколько вариантов.

В первой группе субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления разрешено самостоятельно принимать решения о создании особо охраняемых природных территорий местного значения по согласованию со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды[187] (а в ряде случаев – еще и с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации)[188]. Во второй группе субъектов Российской Федерации на орган исполнительной власти субъекта РФ возложена обязанность по разработке типовых положений, на основании и в порядке которых органы местного самоуправления будут создавать свои особо охраняемые природные территории местного значения[189]. В третьей группе субъектов Российской Федерации особо охраняемые природные территории местного значения создаются постановлениями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по представлению органов местного самоуправления и согласованию со специально уполномоченными органами[190]. Названный перечень вариантов порядка образования особо охраняемых природных территорий местного значения не носит исчерпывающего характера. Практически в каждом субъекте Российской Федерации мы наблюдаем определенную специфику создания особо охраняемых природных территорий местного значения даже при некоторых сходных типовых подходах.

Второй аспект проблемы регионального нормотворчества в части создания особо охраняемых природных территорий местного значения связан с установлением порядка создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В большинстве субъектов Российской Федерации законодатель не смог преодолеть противоречия между федеральными законами, и ограничился воспроизведением соответствующих коллизионных федеральных норм[191].

В ряде случаев законодатель не проводит отличий между созданием любой особо охраняемой природной территории местного значения и лечебно-оздоровительной местностью и курортом местного значения[192]. Однако такую разницу, на наш взгляд, следует проводить, поскольку не допустимо полное игнорирование норм федеральных законов, даже внутренне противоречивых.

Представляется целесообразным предложить региональному законодателю следующее решение рассматриваемой проблемы. В закон субъекта Российской Федерации «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах субъекта Российской Федерации» необходимо включить две статьи следующего содержания:

«1. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в следующем порядке:

а) органы местного самоуправления направляют соответствующее представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации с обоснованием придания территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;

б) в случае положительного решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о создании особо охраняемой природной территории местного значения органы местного самоуправления передают необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу;

в) в случае положительного заключения государственной экологической экспертизы органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты о придании территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;

г) сведения о создании лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения подлежат включению в государственный земельный кадастр и государственный кадастр особо охраняемых природных территорий;

д) с момента государственной регистрации органами юстиции данного решения возникает право муниципальной собственности на соответствующие земельные участки.

2. Порядок и особенности функционирования отдельной лечебно-оздоровительной местности или курорта регионального или местного значения определяются положением, утверждаемым исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, которое в обязательном порядке должно включать следующие сведения:

–  местонахождение и статус территории;

–  лечебно-оздоровительная специализация;

–  границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны;

–  правовое основание и технологическая схема разработки и использования природных лечебных ресурсов;

–  организация обслуживания (уровень сервиса) и лечения;

–  вопросы развития и застройки лечебно-оздоровительной местности или курорта;

–  обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по контролю за эксплуатацией природных лечебных ресурсов и охраной их от загрязнения»[193].

Кроме того, необходимо закрепление в отдельной статье полномочий органов местного самоуправления в области создания и функционирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения следующего содержания:

«К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся: