Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 4 )

Качественно новая система законодательства в нашей стране стала формироваться после принятия Конституции России 1993 г. Неотъемлемой составной частью этой системы является законодательство субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство и законодательство ее субъектов «рассматриваются не как простая сумма нормативных правовых актов, а как построенная по единым принципам и отвечающая единой цели система общефедеральных нормативных правовых актов»[113].

Сегодня такая система находится лишь в стадии становления. Действующее законодательство фрагментарно, несогласованно и противоречиво, характеризуется пробелами. Причинами этого являются общее кризисное состояние государства, необходимость принятия законов в короткий промежуток времени, отсутствие четкого механизма реализации правовых норм по многим вопросам, непрофессионализм лиц, участвующих в законотворческом процессе и др.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция России 1993 г. относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Российской Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления.

Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов местного самоуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации.

Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления[114]. Публичная сфера «предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах»[115].

Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Во-первых, не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень прав и обязанностей, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т. д.).

Во-вторых, действующее в этой области законодательство весьма противоречиво и непоследовательно, не всегда отвечает требованиям юридической техники. Правовые акты слабо структурированы, недостаточно согласованы, существует множество юридических предписаний, дублирующих друг друга, а также попросту устаревших.

В-третьих, осуществление ряда полномочий муниципальными органами становится невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров, а чаще всего имеют место оба указанных фактора.

Конституция Российской Федерации признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Кроме того, Основной Закон содержит норму о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).

Общие нормы Конституции Российской Федерации о полномочиях органов местного самоуправления были развиты в дальнейшем Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанный Закон не содержит специальной статьи, определяющей компетенцию органов местного самоуправления. Нормы о правах и обязанностях этих органов расположены в различных статьях всех восьми глав Закона.

Так, ст. 6 данного Закона названа «Предметы ведения местного самоуправления», однако в ч. 1 этой статьи указывается, что «в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления»[116].

Учитывая, что субъекты Российской Федерации своим законом вправе расширить список предметов ведения местного самоуправления, а также то, что в любом случае такой перечень вопросов будет пересекаться с предметами ведения самого субъекта Российской Федерации (а следовательно, с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), необходимо вести речь о законодательном разграничении полномочий по этим предметам ведения между соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. В решении вопросов, круг которых был очерчен в ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и которые законодатель назвал «вопросами местного значения», заинтересовано и само государство, поскольку это прямо связано с реализацией его функций[117].

В качестве «вопроса местного значения» указанный Закон называет «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования» (п. 29 ч. 2 ст. 6). Охрана окружающей среды и законодательство об этой деятельности отнесены к совместным предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации должны разграничить полномочия всех субъектов природоохранной деятельности, в том числе органов местного самоуправления, установить правовые основы этой деятельности. Как справедливо отмечает , «хотя предмет со­вместного ведения един и один, правовые полномочия по правовому регулированию совместными быть не могут, они должны быть четко разграничены между участниками, реализующими совместный пред­мет ведения»[118].

Можно выделить три варианта установления полномочий муниципальных органов власти и, соответственно, указанного разграничения полномочий: законодательный, уставный и договорный. В настоящий момент преимущественно применяются первые два способа.

Законодательное определение природоохранных полномочий муниципальных органов власти может осуществляться тремя способами: 1) путем закрепления собственных полномочий органов местного самоуправления; 2) в порядке делегирования отдельных государственных полномочий; 3) в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды. Если в первом случае органы местного самоуправления в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, то во втором и третьем случаях реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Собственные полномочия органов местного самоуправления закрепляются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Существующие федеральные законы, регулирующие вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления, не всегда совершенны с точки зрения юридической техники, они отличаются фрагментарностью и общими формулировками. Как отмечает , «по-прежнему в них закрепляются общие правила, развиваемые затем на подзаконном уровне теми, чье призвание – исполнять закон, а не творить правовые нормы»[119].

Одним из дефектов практики федерального законотворчества в этой сфере является то, что в законах закрепляются лишь материальные нормы, определяющие общие полномочия, и игнорируется регулирование процедур реализации этих полномочий. Процедуры реализации полномочий органов местного самоуправления очень важны, поскольку в них должны определяться формы взаимодействия этих органов с органами государственной власти, порядок устранения возможных противоречий.

Установление самостоятельных полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах имеет большое значение с точки зрения концепции перехода России к устойчивому развитию. Участие всех уровней власти в природоохранной деятельности является одним из важных моментов этого перехода[120].

Модель устойчивого развития является стратегическим направлением решения экологических проблем. Эта модель основана на идее равенства интересов настоящего и будущих поколений. Достижение современным обществом и государством целей социально-экономической и экологической политики сопровождалось деградацией природной среды в ущерб будущим поколениям. Закрепленная в норах права модель устойчивого развития является формой регулирования социальной ответственности современного общества и государства за создание условий для будущих поколений удовлетворять разнообразные потребности (физиологические, экономические, духовные и иные) в процессе взаимодействия с окружающей природной средой[121].

Сегодня проблему правового регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления невозможно решить без учета законодательства субъектов Федерации[122].

Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России).

В настоящее время в субъектах Российской Федерации сложилась весьма противоречивая практика нормотворчества. Такая ситуация, по мнению , возникла в силу отсутствия общепринятой в рос­сийской науке конституционного права и законодательстве концеп­ции статуса субъекта Российской Федерации[123]. В нынешних условиях усматривается наличие реального противоречия между динамикой социально-экологических отношений и статикой законодательства[124].

По сути, признание за субъектами права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта Российской Федерации, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.

Анализ законодательства субъектов показывает, что эта возможность далеко не всегда используется. В литературе, посвященной законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, отмечается, что зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффективность правового регулирования вряд ли улучшится, если одни и те же положения содержатся в двух законах, пусть даже разного уровня. На проблему дублирования региональными законами законов Российской Федерации обращали внимание не только ученые-теоретики, но и практики. Так, глава администрации Астраханской области отмечал, что законы субъектов, воспроизводящие почти слово в слово федеральный закон, несмотря на формальные критерии, по своей сути таковыми не являются[125].

Следует согласиться с в том, что «для региональных правовых систем принципиальное значение имеют конфессиональные, национальные, природно-географические, местные ментальные источники»[126]. Иначе же принятие региональных законов бессмысленно.

Планы законотворческих работ субъектов не представляют собой единой концепции развития регионального законодательства, законы принимаются практически бессистемно. Необходим творческий подход к принятию законов субъектов Российской Федерации, базирующийся, прежде всего, на научной основе изучения комплексов общественных отношений в каждом регионе и признании действительной необходимости принятия того или иного регионального закона. Планирование при принятии законов является важнейшим условием эффективности их реализации[127]. При этом в законодательстве следует учитывать объективные экономические факторы, существующий уровень эко­номического развития данного региона. В нормах пра­ва следует предусматривать лишь то, что реально вы­полнимо на определенном этапе. Требуется также соответствие новых норм сложившейся социальной структуре, фактическим типичным социальным нор­мам и отношениям[128]. Это не означает, однако, что нормы права должны лишь закреплять уже сложившиеся общественные отношения, они должны учитывать их, предписывать возможные изменения с целью дальнейшего совершенствования этих отношений. Точное соответствие нормативной базы состоянию общества следует признать совершенно недостаточным, потому что лишь в случае нацеленности законодательства на перспективу может реализовываться творческий потенциал правосознания. Здесь необходимо опережение, т. е. такая связь правосознания с общественным бытием, при которой «… происходит отражение не только данного состояния общества, но и тенденций его развития под углом зрения перспективы правового регулирования общественных отношений»[129].

Научная основа принятия закона, содержащего экологические полномочия муниципальных органов власти, предполагает изучение уровня состояния природной среды в муниципальном образовании, изучение возможностей органов местного самоуправления осуществлять планируемые полномочия (организационного и финансово-экономического характера), заинтересованность органов местного самоуправления и населения муниципального образования в осуществлении данных полномочий, сочетание этих полномочий с имеющимися у органов местного самоуправления правами и обязанностями, способы осуществления. Кроме того, необходим анализ практики реализации органами местного самоуправления своих полномочий в близких сферах общественных отношений (ее эффективность, объем).

Одним из направлений регионального законодательного регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления могло бы стать принятие рекомендательных комплексных программ по оздоровлению окружающей среды в муниципальных образованиях, модельных нормативных актов, посвященных различным направлениям природоохранной деятельности муниципальных органов власти.

Конституция России закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (в том числе и в природоохранной сфере) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняет это положение, указывая, в частности, на то, что передача соответствующих средств должна происходить одновременно с принятием такого рода законов, что такое наделение может осуществляться как федеральным законом, так и законом субъекта, а также то, что условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий определяются соответствующими законами (ч. 4 ст. 6). На наш взгляд, необходимо более детальное законодательное закрепление процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Здесь уместно обратиться к теоретическим аспектам проблемы.

Ученые, освещавшие в своих работах вопросы компетенции органов власти, выделяют два способа перераспределения (передачи) полномочий среди этих органов: делегирование и наделение[130]. При делегировании один орган возлагает на другой обязанность и предоставляет ему на один раз право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа. Когда то или иное полномочие «на один раз» переходит от одного органа к другому, компетенция последнего на данный случай расширяется, но затем приобретает первоначальный вид, как только реализовано это дополнительное полномочие, и для того чтобы еще раз осуществить его, нужна новая делегация[131].

Органы, делегирующие полномочия, должны возместить затраты, необходимые для их осуществления. Таким образом, речь идет о кратковременном (как правило, одноразовом) поручении вышестоящего органа нижестоящему. Это поручение следует отличать от поручений вышестоящего органа нижестоящему, которые служат проявлением обычного руководства. В последнем случае не происходит увеличения компетенции нижестоящего органа, он осуществляет собственные полномочия по собственным предметам ведения.

В свою очередь, передача государственных полномочий в форме наделения ими имеет своим результатом более стойкое (в неко­торых случаях постоянное) увеличение компетенции и сферы дейст­вия того органа управления, который принимает переданные ему го­сударственные полномочия[132]. Причем наделение государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств, и это является государственной гарантией.

Наделение органов отдельными государственными полномочиями закрепляется законом (а не каким-либо иным нормативным актом, принимаемым в более упрощенном порядке). В случае же делегирования полномочий, т. е. разового поручения, закон принимать нецелесообразно.

Вопросы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в настоящий момент законодателем не регламентированы, однако представляется, что относительно этих органов можно законодательно закрепить оба указанных способа передачи полномочий, но с определенными оговорками. Делегировать органам местного самоуправления вышестоящие органы государственной власти могут лишь право, но не обязанность. Это связано с тем, что органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью и не находятся в подчинении вышестоящих органов государственной власти[133]. Так, возможно делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в случае обращения этих органов с таким предложением к вышестоящим государственным органам. При этом государственный орган не обязан сопровождать такое делегирование соответствующими средствами.

Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо урегулировать в законодательстве более детально. В частности, указать на долгосрочность такого способа передачи полномочий, необходимость согласования с органами местного самоуправления, а также иные условия. Так, реализация этих полномочий должна происходить без ущерба для решения собственных полномочий органов местного самоуправления, муниципальные органы должны обладать правом адаптировать, насколько это возможно, передаваемые полномочия к местным условиям[134], а объем передаваемых вместе с полномочиями средств должен быть достаточным для реализации этих полномочий. Кроме того, необходимо выявить действительную целесообразность и эффективность такой передачи полномочий, организовать возможное содействие органам местного самоуправления в реализации передаваемых полномочий.

Научных исследований, посвященных проблеме передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, пока мало[135]. На наш взгляд, сегодня назрела необходимость более детального изучения вопросов, связанных с взаимоотношениями различных государственных органов и органов местного самоуправления.

Особенностью законодательного определения природоохранных полномочий органов местного самоуправления (как и полномочий по регулированию иных сфер общественных отношений) является то, что федеральные законы и законы субъектов федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы. Это связано с тем, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, соответственно население определяет конкретные органы, входящие в эту структуру.

Полномочия конкретных органов местного самоуправления закрепляются уставом муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления, определяемые федеральными и региональными законами, служат, таким образом, основой для закрепления полномочий каждого конкретного органа местного самоуправления. В силу своей значимости, уставы муниципального образования являются своеобразной «местной конституцией».

Практика договорного определения природоохранных полномочий органов местного самоуправления в настоящий момент невелика. Примерами могут послужить Нижегородская область, в которой на основе постановлений губернатора утверждаются формы типовых соглашений областной администрации с органами местного самоуправления о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве в вопросах улучшения экологической безопасности[136], а также Волгоградская область, где действует соглашение между Комитетом по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и администрацией Быковского района Волгоградской области[137]. Вместе с тем такое определение полномочий органов местного самоуправления представляется приоритетным. Заключение подобных договоров позволяет в большей степени учитывать местные интересы и особенности, а также определять основные направления природоохранной деятельности органов местного самоуправления.

§ 2. Полномочия органов местного самоуправления

в области охраны окружающей среды

по федеральному законодательству

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.

Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, классифицировал экологические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей среды как комплексного объекта; ко второй – права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей – права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов[138].

положил в основу классификации экологических полномочий местных и, в частности, городских Советов четыре критерия: 1) по характеру полномочий они делятся на общие и специальные; 2) по органам общая компетенция распределяется между городским Советом (Совет в целом, управления и отделы, депутатские группы, депутаты) и городской администрацией, далее – внутри этой классификации; 3) по функциям экологического управления для каждого из этих органов; 4) специальная компетенция рассматривается по отношению к отдельным природным объектам или окружающей среде в целом[139].

На наш взгляд, в настоящее время классификация природоохранных полномочий органов местного самоуправления выглядит следующим образом.

Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований.

Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально.

В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров.

В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного самоуправления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении (далее – законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности. К таковым Конституция Российской Федерации относит управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). На основе конституционных положений Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет ряд полномочий: принятие и изменения уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением (ч. 2 ст. 6), принятие правовых актов по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 19), принятие планов и программ развития муниципального образования (ч. 3 ст. 15), управление местными финансами, решение других финансовых вопросов местного значения, организацию и содержание муниципальной информационной службы (ч. 2 ст. 6).

Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специальных природоохранных полномочий. Таковым является, например, универсальное право принятия правовых актов.

Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительному органу местного самоуправления принадлежит исключительное право принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом, а ст. 19 этого же Закона предусматривает возможность органам местного самоуправления и должностным лицам принимать правовые акты. Указывается, что полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

При этом не совсем понятна разница между «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования» и «правовыми актами». Первые вправе принимать только представительные органы местного самоуправления, вторые могут, по сути, принимать любые органы местного самоуправления и должностные лица, какие будут указаны в уставе муниципального образования. Поэтому нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами, также являются «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования».

Указанное законодательное положение нуждается в изменении. В частности, следует установить предписание о том, что по предметам своего ведения представительные и исполнительные органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты исполнительных органов не должны противоречить нормативным актам представительных органов местного самоуправления. Если представительный орган местного самоуправления издает нормативный акт по регулированию отношений, которые ранее регулировались нормативным актом (актами) исполнительных органов местного самоуправления, последние обязаны отменить свой нормативный акт полностью либо в части, противоречащей нормативному акту представительного органа и привести свой правовой акт в соответствие с правовым актом представительного органа.

Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности.

Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправлении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным законодательством.

В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправления их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую – по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т. д.).

Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды». Так, согласно п. 4 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Такое развитие предполагает, прежде всего, сбалансированное развитие экономики и экологии. В данном направлении могут утверждаться и реализовываться местные целевые программы, причем вопросы экологического развития могут содержаться в специальных разделах различных целевых программ или в программах, полностью посвященных экологическому развитию муниципального образования[140]. Кроме того, в рамках деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования могут осуществляться муниципальные заказы, согласовываться формы участия общественных организаций экологической направленности в развитии муниципального образования.

Положения законодательства о местном самоуправлении, посвященные полномочиям муниципальных органов власти по охране окружающей среды как комплексного объекта, развиваются в специальном природоохранном законодательстве. В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 01.01.01 г. № 000-1 «Об охране окружающей природной среды»[141], ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, новый Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» такой нормы не содержит. Статья 7 нового Закона, озаглавленная «Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды», предписывает, что такие полномочия «определяются в соответствии с федеральными законами». Такой подход нельзя признать удачным по ряду причин.

Во-первых, Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» является общим в экологическом законодательстве, занимает в нем центральное место и, соответственно, должен устанавливать общие полномочия для субъектов власти всех уровней. Определяя такие полномочия для органов государственной власти Российской Федерации и для органов государственной власти ее субъектов, новый Закон не делает этого в отношении органов местного самоуправления, нарушая тем самым логическую последовательность.

Во-вторых, поскольку законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, остается неясным, почему полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере не могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации, поскольку по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В-третьих, ст. 7 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» не согласуется с содержанием ст. 10 этого же Закона, согласно которой «управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Вопросы организации управления, на наш взгляд, включают в себя вопросы определения полномочий, но, как следует из ст. 7, полномочия органов местного самоуправления определяются лишь федеральными законами.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» в числе принципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправления (наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления (ст. 3).

Не перечисляя полномочий органов местного самоуправления в отдельной статье, указанный Закон все же закрепляет ряд обязанностей этих органов: принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55); учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (ч. 2 ст. 13); оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (ч. 1 ст. 13) и др.