Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 7 )

–  внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации представлений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;

–  издание соответствующих нормативных правовых актов о придании территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;

–  установление налоговых и иных льгот в отношении лечебно-оздоровительных территорий местного значения в части отчислений в местный бюджет;

–  разработка местных программ развития, сохранения и изучения лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

–  участие в реализации региональных программ изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

–  контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;

–  учет природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

–  изъятие земельных участков (в том числе путем выкупа) у землепользователей для муниципальных нужд в целях создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

–  осуществление охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями (территориальные органы управления курортами);

–  внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации предложений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом регионального значения, обоснований по резервированию территорий под указанные цели;

–  решение вопросов развития и совершенствования инфраструктуры курортов местного значения;

–  участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов местного значения.

–  осуществление других полномочий, отнесенных к их компетенции законодательством субъекта Российской Федерации».

Вторым направлением деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды является обеспечение экологических прав граждан в ходе осуществления отдельных видов экологически значимой деятельности. К числу таких видов деятельности следует отнести, например, градостроительную деятельность. Практика правового регулирования участия органов местного самоуправления в данной деятельности пошла двумя путями. Во-первых, в субъекте Российской Федерации принимаются градостроительные кодексы (например, в Алтайском крае, Мурманской области), в которых определяются полномочия органов местного самоуправления в решении различных вопросов, связанных с градостроительной деятельностью (включая и вопросы охраны окружающей среды). Во-вторых, в субъекте Российской Федерации принимаются отдельные разрозненные правовые акты, включающие указанные выше положения.

Как правило, градостроительные кодексы субъектов Российской Федерации не устанавливают экологических полномочий органов местного самоуправления как органа общей компетенции. Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предполагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие органы образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу, как правило, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и положениями, утверждаемыми органами местного самоуправления по согласованию с комитетом администрации субъекта Российской Федерации по архитектуре и градостроительству. Другими словами, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. определяет статус местных органов архитектуры и градостроительства как органов «двойного подчинения». Эту позицию восприняли законы отдельных субъектов Российской Федерации. Экологические полномочия местных органов архитектуры и градостроительства сведены к информированию населения о состоянии среды обитания и намерениях по ее изменению; согласованию размещения зеленых насаждений общего пользования; организации конкурсов на лучший проект по планировке и застройке поселения и отдельных его частей, его архитектурно-художественному оформлению, благоустройству и озеленению территории[194].

В тех же субъектах Российской Федерации, где аналогичные кодексы не приняты, отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды при осуществлении градостроительной деятельности определены актами органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области предусмотрены следующие формы информирования граждан, их объединений и юридических лиц: а) теле - и радиосообщения, публикации в периодической печати; б) организация экспозиций иллюстративных материалов градостроительной документации; в) проведение общественных обсуждений градостроительной документации.

Общественные обсуждения проводятся на радио и телевидении, публикуются на страницах общедоступной многотиражной периодической печати. Для предварительного ознакомления с градостроительной документацией могут устраиваться экспозиции иллюстративных материалов в виде стендов, размещаемых в наиболее посещаемых местах. Стенды с информацией о строящемся объекте устанавливаются в районе строительной площадки. Материалы для информирования готовят заказчики градостроительной документации, соответствующие структурные подразделения администраций муниципальных образований, в частности комитеты, управления и отделы архитектуры и градостроительства. Подготовка материалов для информирования граждан, их объединений и юридических лиц осуществляется за счет заказчика. Формы организации информирования граждан, их объединений и юридических лиц по каждому конкретному объекту градостроительной деятельности определяются главами администраций соответствующих муниципальных образований Волгоградской области[195].

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обязаны рассматривать заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации. В предусмотренных законодательством случаях органы местного самоуправления организуют проведение референдумов по вопросам в области градостроительства.

Не менее важным видом деятельности, к участию в осуществлении которого законы субъектов Российской Федерации привлекают органы местного самоуправления, является обращение с отходами производства и потребления. В отдельных законах таких субъектов Российской Федерации решены вопросы с терминологией по рассматриваемому вопросу, дана классификация отходов производства и потребления, установлен порядок обращения с указанными отходами. Например, в Законе Хабаровского края от 01.01.01 г. № 000 «Об отходах производства и потребления» перечисляются отходы бытовые, сельскохозяйственные, медицинские и биологические[196].

В сфере обращения с отходами органы местного самоуправления осуществляют несколько взаимосвязанных функций.

Во-первых, они разрабатывают, а после положительного заключения государственной экологической экспертизы утверждают муниципальные программы, проекты, мероприятия и порядок осуществления выбросов, сбросов и обращения отходов производства и потребления. При этом муниципальные органы власти могут принимать участие в разработке и реализации региональных целевых программ, проектов и мероприятий ресурсосбережения, восстановления и охраны окружающей среды и улучшения среды обитания человека, а также обеспечения безопасности выбросов, сбросов и размещения отходов производства и потребления.

Во-вторых, органы местного самоуправления устанавливают порядок и условия обеспечения надлежащего санитарного состояния городов и других населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон и иных мест при обращении с отходами производства и потребления на территории муниципального образования.

В-третьих, муниципальные органы власти организуют на своей территории инвентаризацию образующихся выбросов, сбросов, временное размещение и движение отходов производства и потребления. Полученные данные по образованию и движению отходов органы местного самоуправления предоставляют для регионального банка данных по отходам производства и потребления. Законами отдельных субъектов Российской Федерации подчеркивается, что органы местного самоуправления организуют на своей территории ведение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими обращение с отходами, учета и отчетности по всем видам отходов[197].

В-четвертых, органы местного самоуправления организовывают и обеспечивают дифференцированный сбор, порядок временного хранения, транспортирование и передачу отходов производства и потребления специальному предприятию субъекта Российской Федерации. Под дифференцированным сбором следует понимать такой порядок сбора отходов, который предусматривает их разделение на пищевые отходы, металлы, текстиль, макулатуру и т. д.

В-пятых, органы местного самоуправления содействуют внедрению ресурсосберегающих и малоотходных технологий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на своей территории, а также участвуют в работе по реконструкции и созданию новых объектов по переработке, обезвреживанию, уничтожению, размещению отходов.

В-шестых, органы местного самоуправления выделяют земельные участки для размещения отходов производства и потребления по согласованию с уполномоченными органами субъекта Российской Федерации в сфере обращения с отходами производства и потребления.

В-седьмых, муниципальные органы осуществляют не только контроль за деятельностью всех находящихся на их территории юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами производства и потребления, но и контроль за природопользователями по рекультивации загрязненных отходами земель.

Наконец, в-восьмых, органы местного самоуправления проводят среди населения, с участием средств массовой информации, разъяснительную работу о правовых, экологических и экономических аспектах проблемы выбросов, сбросов загрязняющих веществ и обращения с отходами производства и потребления.

Законы ряда субъектов Российской Федерации особо подчеркивают, что органы местного самоуправления несут ответственность перед населением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации за обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления на территориях муниципальных образований[198].

Указанные выше полномочия муниципальных органов власти, осуществляемые в определенных сферах антропогенной деятельности человека, присутствуют в региональном законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. Однако существует ряд направлений деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, которые не являются типичными для регионального законодательства, и закрепление которых следует рассматривать как исключение. Можно выделить три основных варианта «нетипичных» полномочий муниципальных органов при осуществлении охраны окружающей среды в отдельных сферах жизнедеятельности общества.

1. На органы местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации могут возлагаться функции по участию в работе по предупреждению и защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В этой области на органы местного самоуправления некоторыми законами субъектов Российской Федерации возлагается, во-первых, осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях. Во-вторых, органы местного самоуправления должны выполнять определенные информационные функции как в отношении населения, так и специально уполномоченных государственных органов в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций. В-третьих, устанавливается обязанность муниципальных органов участвовать в проведении аварийно-спасательных работ, а также осуществлять иные функции[199]. Однако, на наш взгляд, указанные функции не должны относиться к предметам ведения органов местного самоуправления, поскольку они возложены на специально уполномоченные государственные органы, в первую очередь на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные подразделения. Кроме того, возлагая на органы местного самоуправления отдельные государственные обязанности по оказанию содействия специально уполномоченным органам в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской Федерации должны предусматриваться четкие параметры такого участия с указанием объемов финансирования этой деятельности. Однако на практике далеко не все эти вопросы решены в соответствующих законах субъектов Российской Федерации.

2. Законами субъектов Российской Федерации может предусматриваться проведение согласований с органами местного самоуправления при размещении химического оружия. Так, в Брянской области предусмотрено проведение согласования с органами местного самоуправления и Брянской областной Думой по представлению администрации Брянской области порядка проведения и объема работ по хранению, перевозке (включая маршруты перевозки) и уничтожению химического оружия; места размещения объекта по уничтожению химического оружия и полигона по захоронению отходов, образующихся при уничтожении химического оружия, площадей санитарно-защитных зон и зон защитных мероприятий; направления конверсии производства или ликвидации объекта по уничтожению химического оружия на стадии его проектирования[200].

3. Законы субъектов Российской Федерации могут устанавливать определенные полномочия органов местного самоуправления в части безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. К числу таких полномочий следует отнести разработку, принятие и реализацию муниципальных программ (планов) по обеспечению безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; организацию и проведение оперативных санитарно-противоэпидемических мероприятий в случае возникновения массовых заболеваний и отравлений людей, связанных с воздействием на организм человека пестицидов и агрохимикатов; отвод земельных участков под строительство складов для хранения пестицидов и агрохимикатов на территории муниципального образования, а также наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации[201].

Третьим принципиальным направлением охраны окружающей среды, к участию в реализации которого органы местного самоуправления привлекаются законами субъектов Российской Федерации, является обеспечение охраны отдельных видов природных ресурсов. При этом наиболее полно решен вопрос об охране земель. Под охраной земель следует понимать систему правовых, экономических, технологических, организационных и других мероприятий по использованию и охране земель, сохранению и повышению плодородия почв, недопущению изъятия особо ценных земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота.

Непосредственное осуществление данных функций возлагается на собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков. Соответствующие специально уполномоченные государственные органы и их территориальные подразделения осуществляют контроль за проведением мероприятий по охране земель. Однако региональными законами специально могут быть предусмотрены определенные дополнительные правомочия органов местного самоуправления по экономическому стимулированию охраны земель. Реализация данной задачи должна привести к повышению заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности. В соответствии с региональным законодательством, экономическое стимулирование охраны земель включает в себя следующие мероприятия.

Во-первых, выделение и использование средств из местных бюджетов, а также иных источников на землеустройство, восстановление плодородия почв, проведение агротехнических, лесомелиоративных и иных почвозащитных мероприятий, благоустройство территорий поселений.

Во-вторых, освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, на период, предусмотренный проектом производства работ, а также занятые противоэрозионными и полезащитными лесонасаждениями.

В-третьих, компенсация убытков, причиненных снижением доходов в результате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под муниципальные защитные лесные насаждения и иные природоохранные объекты.

В-четвертых, полная или частичная компенсация собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков произведенных ими затрат на охрану земель, повышение плодородия почв за счет средств местных бюджетов в соответствии с местными программами[202].

Менее подробно в законодательстве субъектов Российской Федерации проработаны вопросы участия органов местного самоуправления в охране недр, лесов и иных природных ресурсов. Законами субъектов Российской Федерации о недрах и недропользовании правовое регулирование полномочий муниципальных органов власти может определяться несколькими способами. Во-первых, осуществляется полное или частичное дублирование положений Федерального закона от 01.01.01 г. «О недрах». В таких региональных законах подчеркивается функция защиты социально-экономических и экологических интересов населения территории муниципального образования при предоставлении недр в пользование, а также функция контроля за использованием и охраной недр при пользовании участками недр местного значения. Во-вторых, в качестве гарантии экологических прав граждан предусматривается возможность приостановления органами местного самоуправления работ на участках недр местного значения в случаях нарушения порядка недропользования, а также введение ограничений на пользование участками недр на территории населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде[203].

В других субъектах Российской Федерации определяется перечень общераспространенных полезных ископаемых, которые находятся в муниципальной собственности и в отношении которых органы местного самоуправления осуществляют функцию их использования и охраны[204]. Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации компетенция органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования может быть и распределена по конкретным видам общераспространенных полезных ископаемых[205].

Нормативные акты субъектов Российской Федерации в статьях, определяющих компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, с одной стороны, определили основные функции органов местного самоуправления. С другой стороны, нормы не определяют достаточно четко орган власти, который занимался бы решением вопросов рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования[206].

Учитывая, что участки лесного фонда не могут находиться в собственности органов местного самоуправления, а также тот факт, что функция по охране лесов возложена Лесным кодексом Российской Федерации от 01.01.01 г. исключительно на государственные органы, законы субъектов Российской Федерации, как правило, не предусматривают каких-либо полномочий органов местного самоуправления в этой сфере (равно как и в сфере охраны животного мира)[207]. Из указанного правила существует ряд исключений. Так, согласно ст. 8 Закона Тамбовской области от 01.01.01 г. «О природных ресурсах Тамбовской области», к числу полномочий муниципальных органов отнесено право принятия решений о передаче в аренду участков лесного фонда.

Законы других субъектов Российской Федерации в ряде случаев идут еще дальше, предусматривая в числе полномочий органов местного самоуправления утверждение лицензий на аренду участков лесного фонда; принятие совместного решения с владельцем лесного фонда о прекращении действия лицензии на аренду участков лесного фонда; регистрацию договоров на аренду участков лесного фонда, подписанных владельцами лесного фонда и арендатором и т. д.[208]

На наш взгляд, закрепление таких правомочий за органами местного самоуправления противоречит положениям Лесного кодекса Российской Федерации от 01.01.01 г. Участки лесного фонда, согласно ст. 34 Кодекса, предоставляются в аренду на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством или по результатам лесных конкурсов. Органы местного самоуправления могут лишь участвовать в подготовке такого представления. Более того, орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке делегировать часть своих функций по поводу предоставления участка лесного фонда в аренду, поскольку в данной процедуре принимает участие и специально уполномоченный федеральный орган управления лесным хозяйством. В связи с этим указанные законы субъектов РФ в части полномочий органов местного самоуправления нуждаются в приведении в соответствие с федеральными законами.

Более корректно закрепление региональными законами полномочий муниципальных органов власти в сфере использования и охраны древесно-кустарниковой растительности, не входящей в состав лесного фонда (например, городских лесов). Такие полномочия закреплены в ряде региональных законов. Так, в Краснодарском крае органы местного самоуправления могут создавать специализированные муниципальные предприятия и подразделения для осуществления деятельности в области охраны зеленого фонда; обеспечивают население информацией в области охраны зеленого фонда; ведут учет и оценку состояния зеленого фонда на подведомственной территории; выдают специальные разрешения на вырубку деревьев и кустарников, производят отбор и пометку деревьев и кустарников, составляют ведомость отобранных к вырубке деревьев и кустарников; осуществляют контроль за соблюдением на территории муниципального образования законодательства в области охраны зеленого фонда, а также осуществляют иные функции[209].

Определенный круг полномочий органов местного самоуправления предусмотрен и в части охраны вод. Например, в Волгоградской области к полномочиям муниципальных органов относится обеспечение граждан и юридических лиц своевременной и достоверной информацией о качестве подаваемой воды и ее соответствии нормативным требованиям; определение мер по защите и охране источников и систем водоснабжения и контроль за их выполнением; осуществление государственного контроля за соблюдением порядка установления размеров и границ, а также режима хозяйственной деятельности в пределах зон санитарной защиты источников водоснабжения и водопроводов[210].

Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации создало необходимую правовую базу для участия органов местного самоуправления в реализации задач по охране окружающей среды, конкретизировав соответствующие полномочия, предусмотренные для этих органов федеральным законодательством. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации в части правового регулирования участия муниципальных органов власти в охране окружающей среды в ряде случаев страдает внутренней противоречивостью, что затрудняет реализацию данными органами природоохранных целей и задач. Другим не менее важным обстоятельством является явное или скрытое делегирование субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их конкретизации и надлежащего финансирования, что возлагает на эти органы непосильные задачи и ведет к игнорированию органами местного самоуправления решения таких задач.

§ 4. Реализация полномочий органов местного

самоуправления в области охраны окружающей среды

Установленные законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления в охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сельским[211]. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре городской администрации[212]. Для населения сельских муниципальных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйственных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, поэтому отдельных экологических служб не создается.

Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Следовательно, мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.

В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, соответственно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.

Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.

Таким образом, представляется обоснованным рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, во-первых, на примере городских муниципальных образований со «стабильной» экологической обстановкой, т. е. территорий, вопрос о придании особого правового статуса которым не ставится, и, во-вторых, на примере муниципального образования с экологически неблагоприятной обстановкой (г. Череповец).

На территориях с экологической обстановкой, не дающей оснований для придания им особого правового статуса, деятельность органов местного самоуправления может развиваться в разном объеме по следующим принципиальным направлениям.

Первым таким направлением природоохранной деятельности подавляющего большинства муниципальных органов власти является обеспечение надлежащего санитарного состояния соответствующих территорий[213]. В числе основных проблем данной сферы стоит проблема обращения с отходами производства и потребления.

Для решения этой задачи органы местного самоуправления, во-первых, устанавливают нормы накопления бытовых отходов (как жидких, так и твердых) в год на одного человека в границах муниципального образования, а также нормы накопления отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений[214]. Во-вторых, определяют порядок сбора и удаления бытовых отходов с территорий жилого фонда[215]. В-третьих, представительные (как правило) органы местного самоуправления утверждают соответствующие тарифы по вывозу бытовых отходов[216].

Указанные акты принимаются в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий и упорядочения расчетов по оплате услуг за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов с организациями и предприятиями, исходя из реальных объемов их образования. Непосредственные работы по вывозу бытовых отходов осуществляет специализированное муниципальное предприятие.

Кроме бытовых отходов, в сфере внимания органов местного самоуправления зачастую оказываются и иные виды отходов, обращение с которыми наиболее актуально на территории соответствующего муниципального образования. Например, в городе Калининграде особую остроту имеют две нетрадиционные для большинства органов местного самоуправления проблемы: обращения с ртутьсодержащими отходами[217] и недопущение незаконного ввоза в город отходов с приходящих в порт судов[218].

Так, в связи с первой проблемой, постановлением мэра города было предписано главам администраций районов города обязать все предприятия, организации и учреждения, независимо от форм собственности, оборудовать помещения для хранения ртутьсодержащих отходов в соответствии с санитарно-гигиеническими нормами, организовать строгий учет поступления, эксплуатации, хранения и сдачи после отработки в утилизацию люминесцентных ламп, не допускать их бой, демонтаж, выброс в производственный и бытовой мусор и вывоз на свалки, а также осуществлять ряд иных обязанностей.

На территории большинства муниципальных образований органы местного самоуправления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный и, на наш взгляд, не позволяет в перспективе решить данную экологическую проблему.

Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авторами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселений, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Волгограде образуется до двух млн тонн отходов производства и потребления. Основная их часть ( 93%) складируется на пяти полигонах твердых бытовых отходов и девяти промышленных полигонах, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям природоохранного законодательства. Полигоны исчерпали свои мощности и заполнены выше проектных отметок. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обезвреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы, а также для создания малоотходных производств, привело к тому, что в настоящее время перерабатывается и вторично используется в производстве только 6% от общего объема образующихся отходов[219]. Особую тревогу вызывает образование стихийных свалок, площадь которых составила в 1997 г. около 400 тыс. км2. В целом номенклатура отходов в Волгограде насчитывает более 300 наименований.

Учитывая сложившуюся ситуацию с образованием и переработкой отходов, органы власти г. Волгограда (и не только его) осознали необходимость модернизации системы управления отходами города с максимальным учетом местной специфики и использованием промышленного потенциала города, направленной на последовательное уменьшение объемов отходов города, подлежащих захоронению[220].

С целью создания работоспособной экологически и экономически обоснованной системы сбора и удаления отходов, а также осуществления научнообоснованной природоохранной политики в области управления, администрация города Волгограда совместно с городским Советом народных депутатов утвердили концептуальные предложения по совершенствованию системы обращения с отходами в Волгограде[221].

Упомянутые Концептуальные предложения представляют собой комплекс первоочередных и долгосрочных мероприятий, направленных на последовательное уменьшение объемов отходов города, подлежащих захоронению, и структурно состоят из следующих разделов:

1) проведение организационных мероприятий: создание единой системы учета образования, использования и размещения отходов; формирование городского реестра отходов; разработка ведомственных проектов размещения лимитов отходов;

2) разработка и принятие ряда подзаконных актов, нормативных и методических документов, регулирующих отношения в сфере обращения с отходами, способствующих улучшению экологической и санитарной обстановки в Волгограде, поступлению в местные бюджеты дополнительных финансовых средств и т. д.;

3) повышение уровня информированности и уровня экологического образования населения;

4) модернизация существующей системы сбора и транспортировки отходов;

5) формирование рынка вторичного сырья для дальнейшей переработки отходов с использованием потенциала промышленных предприятий города;

6) организация системы сбора и переработки бытовых и промышленных отходов различных классов опасности и установление перспектив дальнейшего использования действующих полигонов.

Однако вывоз и размещение отходов за пределами городского поселения на специальных полигонах либо размещение отходов на окраинах не решает как таковую проблему обращения с отходами. Под свалки бытовых отходов, как уже упоминалось на примере Волгограда, заняты колоссальные площади земель, которые, таким образом, выводятся из сельскохозяйственного или иного производственного использования, попадая в градостроительную территориальную зону специального назначения[222] и консервируясь в таком состоянии для потомков. Одним из решений данной проблемы является постройка заводов по переработке таких отходов по экологически безопасной технологии.

Такая попытка предпринята в г. Казани. Примечательно, что на уровне крупных городских поселений (в том числе в Казани) в Республике Татарстан действуют не органы местного самоуправления, а органы государственного управления. Между тем эти органы решают те же вопросы, которые в других городах решаются органами местного самоуправления, и, следовательно, имеющийся опыт городских властей Казани подлежит самому внимательному рассмотрению с целью возможного внедрения. Суть этого опыта состоит в том, что администрация г. Казани в конце 1999 г. утвердила Протокол о намерениях с корпорацией «International Technology Center, Inc» (США) о строительстве в г. Казани современного высокотехнологичного экологического предприятия для переработки твердых промышленных и бытовых отходов (далее – ТПБО) в тепловую и электрическую энергию, а также в строительные материалы для г. Казани по лизинговой схеме.

Основой предприятия является электростанция «Отходы – в Энергию», вырабатывающая 40 МВт электроэнергии, используя ТПБО или биомассу в качестве топлива. Электростанция способна перерабатывать практически любой тип топлива. При этом стороны в протоколе о намерениях утверждали, что воздействие на окружающую среду в ходе данной деятельности будет минимальным[223].

Представляется, что разработка таких планов и программ, наряду с финансированием и построением экологически безопасных предприятий по переработке отходов, и является приоритетной в совершенствовании деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.