Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 1 )

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ

А. П. АНИСИМОВ, А. П. АЛЕКСЕЕВ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Волгоград 2002

ББК 67.625 А 67

Одобрено редакционно-издательским советом Волгоградской академии МВД России

,

А 67 Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. – Волгоград: ВА МВД России, 2002. – 180 с., 250 экз.

ISBN -5

Монография посвящена комплексному исследованию организационно-правовых аспектов деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. На основе исследования десятков федеральных и региональных законов и иных нормативно-правовых актов, а также актов органов местного самоуправления по экологическим вопросам авторы обозначили проблемы и сформулировали перспективы совершенствования муниципального экологического нормотворчества и практики его применения.

Для ученых, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, практических работников, занимающихся проблемами охраны окружающей среды, а также всех, кто интересуется вопросами охраны окружающей среды.

ББК 67.625

Рецензенты: доктор юрид. наук, профессор, ректор ВИЭСП , кандидат юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой теории права и государства ВАГС

ISBN -5

© , , 2002 © Волгоградская академия МВД России, 2002

ВВЕДЕНИЕ

Весьма актуальными в настоящее время являются проблемы повышения эффективности воздействия государства на различные сферы жизни общества. Это обусловило появление новых политико-правовых институтов, к числу которых относится и институт местного самоуправления. Эффективность его деятельности во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления и его места во всей системе управления обществом.

Проблемам становления местного самоуправления в современной юридической литературе уделяется большое внимание. Однако, на наш взгляд, далеко не все вопросы организации и деятельности муниципальных органов власти исследованы достаточно полно. Отсутствие четкой теоретической концепции местного самоуправления проявляется и в действующем законодательстве. Необоснованно противопоставив муниципальные органы власти государству, закон не сформулировал цель местного самоуправления, а следовательно, не раскрыл смысл его создания. В свою очередь, это вызывает трудности в закреплении правового статуса органов местного самоуправления, определении их места в общей системе управления государством, а также детальных полномочий в различных сферах общественных отношений.

Существующий на федеральном и региональном уровне нормативный материал посвящен общим положениям о местном самоуправлении и практически не содержит разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Формально выделяя некие «вопросы местного значения», российское законодательство все же не смогло провести четкого разделения этих вопросов и вопросов, решение которых является прерогативой государства. Детальное рассмотрение предметов ведения органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что аналогичные предметы ведения присущи государственным органам. К таковым относится, в частности, охрана окружающей среды.

Как отмечалось в научной литературе, в настоящий момент окружающая человека природная среда настолько деградировала, что «уже приходится говорить не о ее охране, а скорее о ее оздоровлении»[1]. Состояние окружающей среды во многих муниципальных образованиях становится самостоятельным источником опасности как для людей, проживающих на соответствующей территории, так и для самой окружающей среды, что в итоге ограничивает возможности дальнейшего нормального развития[2].

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

В связи с этим крайне актуально как можно быстрее приступить к обсуждению новых и обновлению уже существующих подходов к решению экологических проблем в условиях меняющейся системы управления государством. Изучение соответствующих проблем имеет практическую значимость как для развития законодательства на всех уровнях, так и в плане реформирования института местного самоуправления. Это поможет решить конкретные проблемы создания эффективных механизмов обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду на территории муниципального образования. Как отмечал , самые главные резервы совершенствования природоохранного законодательства находятся в сфере органов местного самоуправления, в большей вовлеченности этих органов в дело охраны окружающей среды[3].

Таким образом, недостаточность теоретической разработанности указанной проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, определили выбор данной темы.

ГЛАВА 1 Общая характеристика

природоохранной деятельности

в системе функций

местного самоуправления

§ 1. Понятие природоохранной (экологической) функции

местного самоуправления

Функция любого социального организма отражает вовне его сущность, специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.

Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость одной величины от другой, задачу, компетенцию, значение, роль и т. д.[4] В математике, физике, например, под функцией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках – направление действия какой-либо системы.

Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им отношений, а также спецификой познавательных задач тех наук, в которых он используется. Так или иначе, но в большинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды[5].

Категория «функции местного самоуправления», будучи относительно новой для отечественной науки, представляется малоизученным, требующим научного осмысления понятием. Не ставя в качестве задачи детальное исследование этого понятия, остановимся лишь на самых общих моментах в его определении.

Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обусловленные его природой, задачами и целями[6].

Таким образом, изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом и природоохранной (экологической) функции в частности необходимо начать с вопроса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, предопределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового института.

Современная российская модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации от 01.01.01 г. В ст. 12 этого документа впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а в ст. 130 определено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.

Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления. Российская формула местного самоуправления, не являясь последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.

С целью адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном механизме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий «государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное самоуправление». Государственное управление выступает, на наш взгляд, в качестве общего понятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государственное управление характеризует взаимоотношение государства с территориальными структурами внутри этого государства. В зависимости от формы государственного устройства территориальное управление в унитарных и федеративных государствах, государствах со смешанными формами государственного устройства будет различаться. Однако, независимо от формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с административно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.

Отечественные исследователи зачастую пытаются противопоставить понятия «местное управление» и «местное самоуправление»[7]. При этом местное управление понимается как государственное управление на местном уровне, которое выражается в деятельности органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а местное самоуправление – как деятельность местных представительных органов. Некорректность подобного подхода доказывает практика, например, Великобритании и ряда других стран, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Получается, что здесь отсутствует местное управление как таковое, хотя именно этот термин используется и в законодательстве, и в работах отдельных исследователей[8].

Более корректным представляется не противопоставлять местное самоуправление и местное управление (государственное), а рассматривать их как часть и целое.

Необходимо отметить, что в этом случае государственное управление следует понимать в широком смысле[9] как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах[10].

Часто в литературе термины «местное самоуправление» и «местное управление» употребляются как равнозначные. Однако, на наш взгляд, термин «местное самоуправление» имеет специфическую смысловую нагрузку, обозначая особый демократический институт в государственном механизме, а не только территориальное и функциональное его построение.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[11] определяет местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (п. 1 ст. 2). В ч. 2 ст. 6 указанный Закон к «вопросам местного значения» в числе других относит вопросы образования, здравоохранения, а также обеспечение санитарного благополучия населения, охрану общественного порядка, охрану окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности. Указанные вопросы всегда являлись прерогативой государства и в определенном объеме решаются специальными государственными органами: министерством образования, министерством здравоохранения, министерством внутренних дел, министерством природных ресурсов и другими соответственно[12]. В субъектах Российской Федерации вопросы охраны окружающей среды, в частности, решаются территориальными органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Провести четкую границу между тем, что является делами местного значения, а что – только государственными делами, на наш взгляд, достаточно сложно. Для государства социального, каковыми являются многие современные государства, перечисленные вопросы далеко не безразличны. В конечном итоге от их положительного решения зависит общая ситуация в стране. Известный дореволюционный юрист писал: «Отыскивать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам…»[13].

Выделение вопросов, имеющих «местное значение» необоснованно по нашему мнению еще и потому, что не существует некоторого универсального перечня направлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления во всех государствах.

В Европейской хартии местного самоуправления от 01.01.01 г.[14], вступившей в силу для России 1 сентября 1998 г.[15], указывается на регламентирование муниципальными органами власти «значительной части публичных дел» (ч. 1 ст. 3). Очевидно, что речь идет об общих делах, в которых заинтересованы и государство, и местная община. Таким образом, можно полностью согласиться с в том, что «какими бы делами ни занима­лись органы местного самоуправле­ния, самыми что ни на есть местны­ми, все они в конечном счете госу­дарственные. Потому как связаны с обеспечением жизнедеятельности людей»[16].

Как отмечает , с точки зрения места предмета правового регулирования местного самоуправления следует определить его как состав­ную часть всей системы социальных, в том числе правовых от­ношений. Местное самоуправление – прямое продолжение государственного управления делами общества и является его завершением в смысле реализации задач, стоящих перед обще­ством и каждым его структурным образованием. Поэтому об­щий статус предмета правового регулирования следует считать органически связанным со всей социальной и правовой струк­турой общества и государства. Это положение подтверждается и тем, что внутренняя соци­ально-экономическая структура предмета регулирования продол­жает и в известной степени повторяет общегосударственный предмет правового регулирования, закрепленный в компетенции органов государственной власти[17].

Следует согласиться с в том, что местное самоуправление имеет двойственную политико-правовую природу: общественную и государственную одновременно[18]. Общественная сущность местного самоуправления проявляется в следующем. Во-первых, в наличии особых интересов местного сообщества и необходимости их учета при осуществлении деятельности органов местного самоуправления. Во-вторых, в существовании представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, избираемых населением муниципального образования и ответственных перед ним. В-третьих, в признании права населения муниципального образования на участие в осуществлении ряда управленческих функций как непосредственно, так и через различные организационно-правовые формы (структуры).

Государственная природа местного самоуправления выражается: 1) в участии муниципальных органов в решении определенной части государственных задач с использованием методов и способов, присущих органам государственной власти; 2) в установлении предметов ведения субъектов местного самоуправления государством; 3) в возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями, обеспеченными мерами государственного принуждения; 4) в наличии контроля со стороны государства и ответственности органов местного самоуправления перед государством; 5) в частичном финансировании деятельности муниципальных органов государством.

Таким образом, местное самоуправление не может быть полностью отделено от государства, а тем более противопоставлено ему. Учитывая это, под местным самоуправлением в Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать гарантированную Конституцией России самостоятельную деятельность муниципальных органов власти, а также населения муниципального образования, по решению в соответствии с законом и имеющимися материально-финансовыми средствами определенной части государственных дел, исходя из интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций с целью улучшения его благополучия.

Российское законодательство, по нашему мнению, должно отойти от известной «идеологичности» определения местного самоуправления как института власти, противопоставленного государственному управлению, и признать органы местного самоуправления государственными органами с особым правовым статусом, что предполагает отсутствие централизованных методов руководства у вышестоящих государственных органов в отношении муниципальных органов власти.

Функции местного самоуправления обусловлены его задачами и целью. В задачах местного самоуправления определяется его социальное назначение. Они имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В качестве основных таких задач, на наш взгляд, могут выступать, во-первых, обеспечение интересов населения муниципального образования и согласование этих интересов с интересами государства в целом, и во-вторых, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования[19].

, рассуждая о реформе местного самоуправления, отмечал, что смысл ее «отнюдь не в вульгарном «развязывании рук» местным государственным органам, а в создании системы баланса между интересами «центра» и «мест» с помощью правовых демократических методов»[20]. Местное самоуправление следует рассматривать в качестве важнейшей части общегосударственной системы сдержек и противовесов, поскольку наряду с сочетанием различных интересов на уровне Российской Федерации и ее субъектов необходимо сочетание интересов каждой каким-либо способом обособленной территории – города, поселка и т. п.[21] За самоуправлением должна закрепляться лишь та власть, которая отражает специфические интересы местной общины, не противоречащие интересам центральной власти.

Градация интересов общества по различным уровням в соответствии с их характером и значи­мостью призвана обеспечить всестороннее и пол­ное выражение этих интересов. Как справедливо отмечает , такая система позволяет создать прочный фундамент, гаранти­рующий единство общества по наиболее важным вопросам его жизни и вместе с тем сохранение и развитие всего многообразия соединенных в нем культур и традиций, удовлетворение различных потребностей их носителей[22].

Впервые категория «публичный интерес» в отечественной правовой литературе была глубоко исследована . Он определяет публичный интерес как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»[23]. Один из аспектов проявления сущности местного самоуправления как раз и видится в способности быть выразителем интересов всей первичной социально-территориальной общности.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования предполагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.

Существенным недостатком законодательства о местном самоуправлении, который порождает нечеткое понимание сущности этого института, на наш взгляд, является то, что ни в Конституции России 1993 г., ни в Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не указана цель местного самоуправления. Установление такой цели и могло бы явиться гарантией учета интересов населения муниципального образования. Под целью любого явления понимают то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять[24]. Цель – это идеальное представление результатов определенной деятельности. Любая управленческая деятельность является целенаправленной, призванной добиться определенных результатов. Очевидно, что качество работы субъектов местного самоуправления и ее конечная результативность зависят от обоснованности поставленной цели, от правильного соизмерения цели и средств ее достижения. Ошибочно выдвинутая цель не даст социально значимого эффекта.

Представляется, что целью местного самоуправления могло бы быть улучшение благополучия населения муниципального образования, т. е. стремление к созданию всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на данной территории.

Соответственно, сущность местного самоуправления видится в децентрализации государственного управления, выраженной в привлечении к управленческому процессу непосредственно граждан и (или) их органов, для согласования государственных интересов с интересами территорий, на которых эти граждане проживают, и обеспечения комплексного социально-экономического развития этих территорий с целью создания всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.

Таким образом, функции местного самоуправления фактически производны от функций государства[25].

К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие: 1) функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и назначения; 2) она характеризует собой направленность деятельности субъектов местного самоуправления, потребность в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления; 3) функция местного самоуправления отражает его наиболее существенные черты и направлена на решение его основных задач; 4) она отличается постоянством, что показывает непрерывность, длительность ее действия.

При этом направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как справедливо отмечает , необходимо разделять два понятия: «функция управления» и «осуществление (реализация) функции управления», причем «под функцией управления в общественных систе­мах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать опреде­ленным образом в целях достижения каких-то зара­нее предусмотренных (запланированных) результа­тов», а понятие «осуществление (реализация) функции управления» обозначает «целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов»[26].

На основе сказанного под функциями местного самоуправления мы понимаем закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании.

выделяет шесть основных функций местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами[27].

Другие авторы выделяют социально-целевые функции местного самоуправления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс)[28]. Перечень социально-целевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным . К социально-организационным функциям местного самоуправления относят: 1) сбор и анализ информации; 2) выработку и принятие управленческого решения; 3) организацию; 4) регулирование; 5) координацию; 6) контроль.

Такая позиция, на наш взгляд, не является бесспорной. «Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения» представляет собой один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.

Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного самоуправления процессуальные действия являются стадиями любой управленческой деятельности, т. е. этапами реализации практически любой функции местного самоуправления[29].

Кроме того, авторы приведенных классификаций не указывают критерии выделения перечисленных функций.

В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия, особенности тех общественных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности.

Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции местного самоуправления в Российской Федерации: экономическую, социальную, экологическую (природоохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.

Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с функциями государства, будут отличаться от последних по своему внутреннему содержанию и формам реализации[30].

Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обусловлено указанными выше целью местного самоуправления и его задачами.

Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окружающей среды. Это и достигается в результате реализации экологической функции (природоохранной деятельности) субъектов местного самоуправления.

Поселения определяют непосредственную среду жизнедеятельности каждого человека, в пределах которой они выявляют и стремятся к удовлетворению своих повседневных потребностей. Специфические социально-экономические и природные условия поселения порождают общие экономические и экологические интересы людей, в результате чего складывается соответствующая социально-территориальная общность.

Важнейшей задачей субъектов местного самоуправления и является поиск оптимального соотношения экономических и экологических интересов населения муниципального образования. При этом деятельность субъектов местного самоуправления не должна противоречить общегосударственным интересам и общегосударственной политике.

Государственный интерес в обеспечении надлежащего качества окружающей среды выражается посредством установления определенных нормативов и стандартов правомерного поведения в сфере взаимодействия общества и природы. Среди них ведущая роль, безусловно, принадлежит закрепленным Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды»[31] нормативам качества окружающей среды (ПДК, ПДУ и т. д.), а также производственно-хозяйственным нормативам (ПДВ), устанавливаемым для субъектов, осуществляющих в ходе хозяйственной деятельности вредное воздействие на окружающую среду. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать иные нормативы вместо указанных в федеральных и региональных законах и подзаконных актах. Однако, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т. д.), они могут создавать дополнительные гарантии реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти Российской Федерации о придании территории города (района) статуса экологически неблагоприятной территории с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т. д.

Создание благоприятных экологических условий на местном уровне является одним из условий реализации другого неотъемлемого права человека, предусмотренного международными документами, – права на достаточный жизненный уровень и на непрерывное улучшение условий жизни[32].

На необходимость осуществления природоохранной деятельности органов местного самоуправления как одного из важнейших направлений реализации прав человека на местном уровне указывает . В предлагаемом им проекте Устава г. Ростова-на-Дону, в частности, указывается, что «местное сообщество в тесном взаимодействии с органами государственной власти ставит в качестве важнейшей своей задачи обеспечение каждому человеку прав: на качественную, отвечающую экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям архитектуру…; на благоприятную окружающую в городе природную среду и защиту от недопустимых действующим законода­тельством уровней загрязнения атмосферы, воды и земли; на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение органами государственной власти и городского самоуправления, предприятиями и учреждениями ущерба, причиненного экологическим правонарушением; на защиту населения и территории города от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера, полную гласность и информированность об угрозе их возникновения» (ст. 7)[33].

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, указанная норма обязывает органы местного самоуправления соотносить свою деятельность с закрепленными в Конституции Российской Федерации экологическими и иными правами человека и гражданина. К таковым относятся, прежде всего, право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст.42).

Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований (ч. 4 ст. 37). К таким основным жизненным потребностям, несомненно, относится благоприятная окружающая среда.

Соответственно, в числе вопросов местного значения ч. 2 ст. 6 указанного Закона называет «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования».

Вместе с тем вопросы охраны окружающей среды имеют местное значение лишь в том смысле, что решаются на конкретной территории (в основном в пределах территории муниципального образования) и данными субъектами местного самоуправления, безусловно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела охраны окружающей среды в целом.

Таким образом, основное назначение экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального образования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.

Учитывая вышеизложенное, под природоохранной (экологической) функцией местного самоуправления следует понимать закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования. Соответственно, природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления представляет собой реализацию экологической функции местного самоуправления.

Экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях[34].

Специфика экологической функции местного самоуправления такова, что ее объектом являются общественные отношения по поводу окружающей среды в муниципальных образованиях и на прилегающих к ним территориях. Причем объект экологической функции местного самоуправления не входит в ее содержание, поскольку общественные отношения существуют независимо от местного самоуправления. К содержанию функции относится лишь объектная направленность функционального воздействия[35].

При этом необходимо различать два понятия: «объект экологической (природоохранной) функции» и «объект (предмет) природоохранной деятельности». Если под объектом экологической функции местного самоуправления понимаются специфические общественные отношения, то объектами природоохранной деятельности (объектами охраны) являются окружающая среда в целом, природные и природно-антропогенные объекты.

В настоящий момент в юридической литературе и действующем законодательстве не сложилось единого подхода в понимании таких понятий, как «природа», «окружающая среда», «окружающая природная среда». Между тем в нормативных актах используются все три указанных термина.

С 1991 г. по 2002 г. действовал Закон РСФСР от 01.01.01 г. «Об охране окружающей природной среды»[36]. 12 января 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды»[37]. Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 42 закрепляет право каждого «на благоприятную окружающую среду», а в ст. 58 – обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду». Понятие «окружающая природная среда» используется в Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе», а также в Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях». Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относит «участие в охране окружающей среды (ч. 2 ст. 6), а Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 01.01.01 г.[38] содержит гл. 8, которая названа «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования».