Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (стр. 5 )

Перечисленные полномочия органов местного самоуправления носят обобщенный характер и нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательстве субъектов Российской Федерации. Ряд положений, на наш взгляд, не согласован с иными федеральными законами. Не ясно, например, что означает положение об учете муниципальными органами результатов референдума. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами, а если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт (ч. 5 ст. 22).

Статья 61 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» однозначно предписывает, что «решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении»[142].

Впервые Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» предусматривает осуществление муниципального контроля в области охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 64). Он проводится на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном этими органами (ч. 1, 2 ст. 68).

Экологическая экспертиза является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей среды. Относительно ее проведения Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» не содержит никаких положений, ограничиваясь указанием на то, что порядок проведения такой экспертизы устанавливается Федеральным законом об экологической экспертизе (ч. 2 ст. 33).

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе» органы местного самоуправления могут инициировать организацию и проведение общественной экологической экспертизы общественными объединениями, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Общественная экологическая экспертиза осуществляется лишь при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении. Осуществление такой регистрации, согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе», является обязанностью органов местного самоуправления.

В данном случае норма закона закрепляет, на наш взгляд, «скрытое» наделение органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием, что следует из самой формулировки – государственная регистрация. По общему правилу, закрепленному ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными государственными полномочиями лишь при условии передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Норма же Федерального закона от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе» о государственной регистрации органами местного самоуправления заявлений общественных организаций о проведении общественной экологической экспертизы не предусматривает передачи таких средств.

Органы местного самоуправления в области экологической экспертизы имеют следующие полномочия.

Во-первых, органы местного самоуправления вправе делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей.

Во-вторых, органы местного самоуправления вправе принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы. При этом органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок проведения, например, общественных обсуждений в рамках предусмотренных актами субъектов Российской Федерации параметров. Под общественными обсуждениями следует понимать комплекс мероприятий, проводимых для информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Однако реализация данного правомочия затруднена по причине отсутствия в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации четкого механизма проведения общественных обсуждений. Но все-таки можно выделить отдельные случаи, когда результатам общественных обсуждений (в комплексе с другими материалами) придавалось юридическое значение. Например, в ходе рассмотрения на государственной экологической экспертизе проекта «Частичного технического перевооружения АОЗТ ШТФ «Маяк» с устройством технологической линии по производству мягкой ПУР пены (поролона) в с. Трубино Щелковского района Московской области» в перечне материалов, вынесенных на экспертизу, упоминается перечень общественных обсуждений проекта (п. 54)[143].

В-третьих, муниципальные органы власти вправе организовывать по требованию населения проведение общественной экологической экспертизы, осуществляя ее финансирование полностью или частично. Данная деятельность реализуется посредством обращения в соответствующие общественные объединения, уполномоченные проводить общественную экологическую экспертизу.

В-четвертых, органы местного самоуправления обязаны информировать специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования, а также информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Такую информацию органы местного самоуправления могут получать в результате осуществления муниципального экологического контроля.

Для реализации указанных полномочий органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы, а также направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

В составе представляемых материалов для проведения государственной экологической экспертизы обязательно наличие положительного заключения и (или) документов согласований органов местного самоуправления, а также материалов обсуждения объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, организованных органами местного самоуправления. Пункт 4.9 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления при участии заказчика и содействии заинтересованной общественности определяют порядок проведения общественных слушаний по планируемой и иной хозяйственной деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду и являющейся объектом экологической экспертизы[144].

Необходимо иметь в виду, что это требование закона нельзя отнести ко всем объектам государственной экологической экспертизы, перечисленным ст. 12 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе». Так, при предоставлении на экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, проектов международных договоров указанные заключения и материалы не предоставляются. Таким образом, перечень материалов, которые должны предоставляться на государственную экологическую экспертизу, зависит от характера объекта экспертизы, хотя закон этого не оговаривает[145].

Полномочия по охране отдельных видов природных ресурсов на федеральном уровне закреплены рядом отраслевых нормативных актов. К их числу относятся Земельный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. [146], Федеральный закон от 01.01.01 г. № 000-1 (в ред. от 3 марта 1995 г.) «О недрах»[147], Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» и ряд других.

Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей окружающей среды является земля. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на них, составляют единый земельный фонд страны, и именно государству принадлежит ведущая роль в обеспечении его надлежащего состояния. Поэтому Конституция Российской Федерации, федеральные законы не только определяют права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, но и налагают на всех землепользователей ряд обязанностей в области использования и охраны земель.

Муниципальные образования могут выступать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений – физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель.

Полномочия органов местного самоуправления как властного органа в сфере охраны земель подразделяются на несколько групп.

Во-первых, органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Во-вторых, согласно ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации от 01.01.01 г., органы местного самоуправления осуществляют отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. Применительно к предмету нашего исследования данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения. В случаях и порядке, предусмотренном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе устанавливать ограничения отдельных видов деятельности на таких территориях, а также в охранных зонах (в случае их установления). Создание особо охраняемых природных территорий может осуществляться как с изъятием земель для муниципальных нужд, так и без осуществления такового. В случае изъятия земельных участков соответствующие процедуры осуществляются в порядке, предусмотренном земельным и гражданским законодательством.

В-третьих, органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения[148].

В-четвертых, органы местного самоуправления вправе своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.

В-пятых, органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стимулирование охраны земель в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

В числе вопросов местного значения Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет регулирование использования месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения.

В преамбуле Федерального закона от 01.01.01 г. № 000-1 (в ред. от 3 марта 1995 г.) «О недрах» недра определяются как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Все недра в границах территории России, включая содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Таким образом, органы местного самоуправления в отношениях по недропользованию не могут выступать в качестве хозяйствующих субъектов.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «О недрах» определяет «компетенцию органов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отношений недропользования» (ст. 5). В эту компетенцию включено несколько видов полномочий.

Во-первых, муниципальные органы власти участвуют в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков. Горные работы нередко приводят к общему ухудшению экологической обстановки в муниципальном образовании, что выражается в увеличении загрязненности атмосферного воздуха и водоемов, повышении шумового воздействия на окружающую среду. Эти факторы могут существенно повлиять на жизнь населения муниципального образования, причем не в лучшую сторону. Закон не раскрывает конкретных форм участия органов местного самоуправления в решении вопросов в области недропользования, затрагивающих экологические интересы населения муниципального образования, вероятно предполагая детализацию таких полномочий в региональном законодательстве. Это можно объяснить тем, что в разных регионах роль органов местного самоуправления по предотвращению нежелательных экологических последствий в развитии горного промысла будет различаться.

Во-вторых, органы местного самоуправления в установленном порядке предоставляют разрешения на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения. Представляется, что если местные власти выдают разрешения на добычу общераспространенных полезных ископаемых, то они имеют право и отзывать эти разрешения в случае нарушения законодательства о недрах, однако закон не содержит такого положения. Разрешение может быть отозвано либо в выдаче такого разрешения может быть отказано, в том числе и по мотивам превышения возможного экологического ущерба над экономическими выгодами при разработке общераспространенных полезных ископаемых. Поэтому было бы обоснованным закрепление данного правила на уровне закона субъекта Российской Федерации с его детализацией в актах органов местного самоуправления.

В-третьих, муниципальные органы имеют право приостановить работы, связанные с пользованием недрами для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов, в случае возможности использования отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья. При этом необходимо иметь в виду, что при выборе варианта получения стройматериалов (из отходов горнодобывающего производства или за счет их добычи из недр земли) требуется проведение экологической экспертизы. Данное полномочие позволяет органам местного самоуправления приостанавливать некоторые виды работ, если просматривается нежелание заинтересованных организаций использовать отходы.

В-четвертых, органам местного самоуправления предоставляется право осуществления контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. По субъектам контролируемой деятельности никаких ограничений закон не предусматривает, из чего можно сделать вывод о том, что под контроль муниципальных органов подпадают не только местные организации и частные лица, но и федеральные ведомства, иностранные компании, предприятия регионального уровня. Одновременно Федеральный закон от 01.01.01 г. «О недрах» предоставляет право осуществления государственного контроля за геологическим изучением недр, их рациональным использованием и охраной за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 16 ст. 3, п. 14 ст. 4). В то же время детального разграничения полномочий между всеми тремя органами власти закон не предусматривает, что существенно затрудняет реализацию данного полномочия.

В-пятых, муниципальные органы вправе вводить определенные ограничения на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде. Следует отметить, что такие ограничения вводятся не только в связи с возможностью нанесения ущерба окружающей среде. Зачастую большую угрозу для общества представляют аварийные ситуации, и ограничения в сфере недропользования могут быть связаны с их предотвращением[149].

Вместе с тем установление перечисленных полномочий в области использования и охраны недр только за органами местного самоуправления районов и городов не согласуется с положениями Федерального закона от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который не делает никаких различий между муниципальными образованиями. Кроме того, границы муниципального образования могут не совпадать с административно-территориальными единицами субъектов Российской Федерации. В данном случае представляется возможным использование общего правила о том, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются в части, не противоречащей этому Закону. Соответственно, положения ст. 5 Федерального закона от 01.01.01 г. «О недрах» должны, по нашему мнению, распространяться на органы местного самоуправления любых муниципальных образований.

Таким образом, органы местного самоуправления имеют определенную юрисдикционную власть в отношении недр, не имея при этом права собственности на них.

Водный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. [150], Лесной кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. [151], Федеральный закон от 01.01.01 г. «О животном мире»[152] не содержат перечня прав и обязанностей муниципальных органов соответственно в области отношений по охране и рациональному использованию вод, лесов и животного мира, но упоминают о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в указанных сферах. Аналогичную норму содержит и Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха»[153]. В ч. 1 ст. 23 этого Закона устанавливается одно из таких государственных полномочий: «органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха, обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях … муниципальных образований».

При этом данная норма, фактически закрепляя отдельное государственное полномочие органов местного самоуправления, не определяет порядка финансового обеспечения такого полномочия, что противоречит Конституции Российской Федерации, устанавливающей обязательность этого обеспечения.

На федеральном уровне полномочия муниципальных органов власти по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения закреплены Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях»[154], также Федеральным законом от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[155]. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» не содержит конкретных норм по рассматриваемому вопросу, отсылая к указанным федеральным законам.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях» определяет категории особо охраняемых природных территорий местного значения, формы собственности на эти территории и порядок их создания. К числу категорий особо охраняемых природных территорий местного значения сам Закон относит лечебно-оздоровительные местности и курорты. Однако указанный Закон предусматривает возможность для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления создания иных категорий особо охраняемых природных территорий, примерный перечень которых содержится в п. 2 ст. 2 данного Закона. Кроме того, немаловажное значение имеет закрепление в п. 7 ст. 2 этого Закона нормы о том, что особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

При анализе положений Федерального закона от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» мы обнаружим, во-первых, серьезные противоречия между отдельными нормами в самом Федеральном законе от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Во-вторых, существуют определенные противоречия указанных законов между собой.

Так, согласно п. 6-7 ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение (см. также п. 3 ст. 31). Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Такова позиция общего, но позднее принятого Федерального закона от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях».

Специальный Федеральный закон от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», на первый взгляд, стоит на таких же позициях. Согласно п. 2 ст. 3 данного Закона курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Однако на этом логика Федерального закона от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» заканчивается. К полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов ст. 6 данного Закона относит «представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения». Однако в ч. 1 ст. 3 этого же Закона право признания территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения закреплено за самими органами местного самоуправления и реализуется оно в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относит определение формы и размеров платы за пользование территориями курортов местного значения (ст. 5), утверждение положений об отдельных курортах местного значения, в которых определяются порядок и особенности функционирования этих курортов (ч. 3 ст. 3), утверждение границ и режимов округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения (ч. 2 ст. 16).

Однако в ст. 1 данного Закона курорт местного значения определяется как «освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления». Согласно же п. 3 ст. 3 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях» «управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления». Соответственно, если органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны определять формы и размеры платы за пользование территориями, которые находятся в ведении органов местного самоуправления, а также утверждать положения о курортах местного значения, утверждать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, остается неясным, в чем же тогда проявляется «управление и контроль» органов местного самоуправления? Не ясно и то, почему округ санитарной охраны вокруг лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения, порядок создания которой еще должен определить закон субъекта Российской Федерации, уже определен Федеральным законом от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»?

Согласно ст. 5 Федерального закона от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» к полномочиям органа исполнительной власти субъекта РФ относится признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения, а также установление границ и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение.

Органы местного самоуправления вправе направить представление в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения, однако среди полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не предусмотрено соответствующего полномочия осуществлять это признание, равно как нет и полномочия устанавливать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения. Этот вопрос должен быть решен законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» природные лечебные ресурсы находятся в государственной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, на особо охраняемых природных территориях местного значения, находящихся в ведении и собственности местных органов, расположены природные ресурсы (например, лечебные грязи), которые муниципальной собственностью не являются. Но тогда не ясно, зачем вообще создавать такую категорию особо охраняемых природных территорий местного значения, если соответствующих ресурсов не существует?

Можно выделить и ряд других не менее сложных вопросов, на которые оба названных федеральных закона не дают ответа, и, соответственно, указанные законы нуждаются в совершенствовании. К тому же, на наш взгляд, нецелесообразным было принятие сначала специального закона, каковым является Федеральный закон от 01.01.01 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», а затем общего – Федерального закона от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природных территориях».

Наконец, к последней группе полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, предусмотренных федеральными законами, относится установление определенных требований в отдельных сферах деятельности человека. Рассмотрим указанные полномочия на примере четырех наиболее характерных сфер деятельности органов местного самоуправления: полномочия по охране окружающей среды в сельском хозяйстве, градостроительстве, энергетике и в сфере обращения с бытовыми отходами.

Общие экологические требования к деятельности человека в сфере ведения сельскохозяйственного производства сформулированы в ст. 42-43 и ст. 49 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды». Суть названных требований сводится к следующему.

Во-первых, при осуществлении деятельности, которая может повлечь причинение вреда состоянию земель, вод и иных природных объектов, лица, осуществляющие подобную деятельность, обязаны принимать меры по недопущению загрязнения окружающей среды и ухудшению качества почв. Органы местного самоуправления могут наделяться в установленном порядке дополнительными полномочиями, например, в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Осуществление указанных дополнительных полномочий подлежит подкреплению необходимыми финансовыми средствами[156]. Указанные требования пересекаются с мерами по охране земель, установленными Земельным кодексом Российской Федерации от 01.01.01 г.

Во-вторых, Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» отдельно устанавливает требования по охране окружающей среды при строительстве и эксплуатации мелиоративных систем. При этом указанное требование конкретизировано применительно к деятельности органов местного самоуправления ст. 16 Федерального закона от 01.01.01 г. «О мелиорации земель»[157]. Так, органы местного самоуправления обеспечивают защиту окружающей среды при проведении мелиорации земель в пределах границ муниципальных образований, принимают участие в экспертизе проектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также осуществляют координацию и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.

В-третьих, при осуществлении сельскохозяйственного производства граждане и юридические лица обязаны при использовании химических веществ соблюдать экологические правила и нормы обращения с ними. Несмотря на то что Федеральный закон от 01.01.01 г. «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»[158] не предусматривает конкретных полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, определяя лишь потенциальную возможность наделения их отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 6), соответствующие полномочия предусмотрены законами субъектов Российской Федерации, о чем будет сказано ниже.

Наряду с участием в охране окружающей среды в сельском хозяйстве, органы местного самоуправления выполняют ряд функций по обеспечению благоприятного качества окружающей среды в области использования атомной энергии. Порядок проектирования, ввода в эксплуатацию и эксплуатации объектов атомной энергии, общий перечень требований по осуществлению данного вида деятельности устанавливаются федеральными органами государственной власти и подлежат контролю со стороны специально уполномоченного федерального органа в области использования атомной энергии. Однако федеральным законом определенные полномочия в данной сфере предоставлены органам местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления участвуют в проведении экологической экспертизы проектов объектов использования атомной энергии, намечаемых к сооружению ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения на подведомственных им территориях; предоставляют земельные участки для размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения в соответствии с законодательством Российской Федерации; осуществляют информирование населения через средства массовой информации о радиационной обстановке на подведомственных им территориях и т. д.[159]

Федеральными законами предусматривается участие органов местного самоуправления в деятельности по обращению с отходами. Федеральные нормативные правовые акты устанавливают две категории отходов: отходы производства и отходы потребления. Отходы производства – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, образовавшиеся при производстве продукции или выполнении работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства; вновь образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения. В отходы производства включаются вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, побочные и попутные продукты, отходы сельского хозяйства. Отходы потребления – изделия и материалы, утратившие свои потребительские свойства в результате физического или морального износа. К отходам потребления относятся и твердые бытовые отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности людей.

Федеральное законодательство к ведению органов местного самоуправления относит «организацию утилизации и переработки бытовых отходов»[160], что предполагает осуществление данной деятельности «в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации»[161]. Предусмотренные федеральным законом полномочия по утилизации и переработке отходов представляют собой две основные формы использования отходов и означают вовлечение отходов в хозяйственный оборот в целях получения различных видов продукции (работ) путем их переработки или непосредственно. Более конкретные полномочия в данной сфере предусмотрены законами субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, наиболее подробно полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды поселений при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрены Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г.[162] и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. Такой вывод следует даже из самого определения градостроительной деятельности, под которой понимается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.