«Переход на новые механизмы финансирования учреждений общего образования» (стр. 2 )

Оптимизация механизма управления бюджетными ресурсами сводится к переходу от ассигнований на текущее содержание учреждений общего образования к финансированию оказываемых ими услуг (выполняемых работ) на основе задания учредителя. Задание должно обеспечивать увязку показателей объемов и качества предоставляемых образовательными учреждениями услуг (выполненных работ) с размерами направляемых на эти цели средств бюджета соответствующего уровня.

Анализ норм бюджетного законодательства и 83-ФЗ о совершенствовании правового статуса учреждений показывает, что эти нормы дают правовые основания государственным и муниципальным органам определять объемы заданий как бюджетным, так и автономным учреждениям в зависимости от качества оказываемых ими услуг (выполняемых работ). Включение в законы о бюджете и бюджетные муниципальные решения норм о показателях (критериях) качества и об учете этих показателей при формировании муниципальных заданий позволит создавать конкурентную среду.

В частности, частью 1 ст. 69.2. БК РФ предусматривается, что государственное (муниципальное) задание должно содержать, помимо прочего, «показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг», а также «порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания». Эта норма позволяет включать показатели качества не только в само задание, но и проверять их в порядке контроля, показывать в отчетности и, в случае несоответствия, например, по качеству, досрочно прекращать задание. Право на досрочное прекращение задания подразумевает и право на его сокращение в любое время, в том числе при планировании на новый период. Для реализации таких прав необходимо, чтобы требования к качеству и условия прекращения (сокращения) задания были прописаны в задании и в законах (решениях) о бюджете.

Формирование государственного (муниципального) задания будет осуществляться в порядке, установленном (соответственно принадлежности учреждений) правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов федерации и местной администрацией, на срок до 1 года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до 3 лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Таким образом, Правительство РФ, субъекты федерации и местные администрации будут иметь возможность планирования бюджета с использованием заданий, сформированных с учетом качества услуг, что оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования.

Внедрение новых экономических механизмов нацелено на сокращение зон неэффективности, к которым относятся:

1) ликвидация диспропорции в структуре работающих в отрасли – рационализация соотношения педагогического, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала;

2) оптимизация соотношения ученик/учитель – поэтапное приближение к нормативному уровню;

3) снижение учебной нагрузки на учащихся за счет использования современных педагогических технологий; установление рационального сочетания основного и дополнительного образования, обеспечивающих фундаментальность и развитие творческих способностей учащихся.

Сокращение зон неэффективности и использование внутренних резервов роста позволяет стабилизировать нормативы финансирования общего образования и обеспечивать их рост в зависимости от стоящих перед регионами задач, в первую очередь повышения заработной платы учителей.

Детальная спецификация предоставляемых образовательных услуг заменяет детальную регламентацию расходов бюджетного учреждения. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности образовательным учреждениям при переходе на принципы ответственного финансового менеджмента обеспечивается точной спецификацией бюджетного задания. Форма заданий утверждается теми же органами исполнительной власти, на которые возложены функции нормативно-правового регулирования. Задание включает в себя и положение о контроле за его исполнением и требования к отчетности.

Для перехода на финансирование общеобразовательных учреждений по заданию учредителя составляются базовый и ведомственный перечни оказываемых бюджетными и автономными учреждения услуг и выполняемых работ. Базовый перечень составляется для всех учреждений образования, независимо от их ведомственной принадлежности. На основе базового перечня составляется ведомственный перечень услуг, который может расширять, углублять и детализировать базовый перечень.

Аналитическая подготовка для составления ведомственного перечня услуг включает:

-  Анализ социальных гарантий и обязательств в разрезе социальных групп с учетом возрастных характеристик, особенностей развития и здоровья обучающихся;

-  Инвентаризация подведомственных учреждений в разрезе видов учреждений с характеристикой их статуса:

Ø  казенные,

Ø  бюджетные,

Ø  автономные

-  Анализ численности занятых в подведомственных учреждениях по категориям персонала:

Ø  педагогический,

Ø  административно-управленческий,

Ø  учебно-вспомогательный,

Ø  обслуживающий,

Ø  иной персонал;

-  Анализ Типовых положений об образовательных и иных подведомственных учреждениях;

-  Анализ уставов подведомственных учреждений;

-  Анализ динамики финансирования подведомственных учреждений;

-  Анализ стандартов оказания услуг, документов, характеризующих условия оказания услуг и требования к качеству.

Функции учредителя общеобразовательного учреждения выполняют муниципальные органы управления образованием, которые и должны выдавать задания. В то же время каждое общеобразовательное учреждение должно принять ребенка в пределах численности, установленной в лицензии, и организовать образовательный процесс в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Алгоритм деятельности по формированию задания:

1.  Анализ потребности в услугах общего образования. Многоплановая работа, в ходе которой данные собираются и обрабатываются методами социологических исследований, статистики. Результатом анализа должны стать данные об объеме и формах предоставления услуг, уровне удовлетворенности их качеством.

2.  Анализ ресурсов системы общего образования. Определение ресурсоемкости сети, ее специфических характеристик (типологии и объемных показателей сети, территориального распределения, кадрового потенциала, материально-технических и финансовых ресурсов, нормативно-правового и программно-методического обеспечения). Данные анализа используются для формирования обоснованного задания, с одной стороны, и для принятия управленческих решений по развитию сети, с другой стороны.

3.  Формирование критериев отбора и размещение задания для подведомственных учреждений на услуги общего образования.

Вводимый механизм должен обеспечить:

·  Прозрачность финансовых потоков;

·  Целевой характер финансирования;

·  Нормативный способ планирования;

·  Возможность контроля целевого прохождения и использования средств;

·  Финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений общего образования.

Финансовое обеспечение оказания услуг (выполнения работ) общего образования бюджетными и автономными учреждениями осуществляется на основе задания учредителя в форме субсидии на основе соглашения учредителя с общеобразовательным учреждением. Расчет субсидии основывается на нормативах затрат (рис. 2). Финансирование казенных учреждений осуществляется по смете.

Рис. 2.

К общим принципам определения нормативных затрат относится разделение затрат на затраты на оказание услуг (выполнение работ) и затраты на содержание имущества. Методы расчета, которые целесообразно применять при расчете затрат: нормативный, структурный (пропорционально затратам на оплату труда / затрачиваемому времени / площади и т. п.), экспертный (исходя из экспертной оценки доли расходов). Норматив определяется: для каждого учреждения индивидуально или в среднем на группу учреждений.

Учредитель перечисляет подведомственному учреждению средства на выполнение задания по предоставлению соответствующего вида услуг (выполнения работ). Фактически объемы финансирования в новых условиях бюджетного законодательства определяются нормативами, умноженными на количество обучающихся по образовательным программам в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. Это и означает переход на формирование бюджетов на нормативной основе. Однако учредитель финансирует не только оказание услуг (выполнение работ), но и деятельность по развитию общеобразовательных учреждений. Это развитие может осуществляться в форме бюджетных инвестиций, если речь идет о реконструкции, новом строительстве и т. д. Для решения задач по повышению качества услуг общего образования, связанных с оснащением учреждений, осуществлением разовых закупок оборудования, литературы, инвентаря, мебели и т. д., а также капитальным ремонтом, используется механизм целевых субсидий. В субсидии, передаваемые общеобразовательным учреждениям на оказание услуг (выполнение работ) включается только текущий ремонт, поэтому для разовых закупок и капитального ремонта используется механизм иных целевых субсидий (рис. 3). Эти же категории расходов для казенных учреждений включаются в состав сметы.

Механизмы финансирования общего образования

Категории расходов	Механизмы финансирования
Расходы на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в соответствии с муниципальным заданием	Предоставление субсидий на возмещение нормативных затрат в связи с выполнением муниципального задания
Расходы на строительство, реконструкцию	Предоставление бюджетных инвестиций
Расходы на: §  капитальный ремонт §  разовые закупки оборудования §  расходы на реализацию национальных проектов §  иные расходы разового характера	Предоставление иных целевых субсидий
Расходы бюджетных и автономных учреждений на осуществление социальных выплат	Осуществление расходов на исполнение публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме

Рис. 3

Применение нормативных затрат основывается на нормативной правовой базе и разработанных натуральных нормативах, в случае их отсутствия возможно использование экспертных методов (рис. 4).

Рис.4.

Общий размер субсидии определяется как сумма расчетно-нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) по перечню услуг (работ), установленных в задании учредителя, умноженному на количество потребителей каждой услуги и субсидии на содержание недвижимого и особо ценного имущества, включая уплату налогов (рис. 5).

При определении объема (количества единиц) оказания i-той муниципальной услуг необходимо:

•  привести показатель для измерения объема услуги и единицы его измерения в соответствии с ведомственным перечнем;

•  привести значения показателя, в том числе за отчетный год – фактическое, за текущий год – плановое либо фактическое (при наличии информации), за очередной финансовый год и плановый период – плановые;

•  указать источник информации о значении показателя.

Рис. 5.

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и/или автономных учреждений общего образования осуществляется на основе соглашения между учредителем и учреждением. Разработка порядка финансового обеспечения и формы соглашения осуществляется тем органом государственной власти или местного самоуправление, в чьей собственности находится имущество учреждения. В рамках разработанного нормативного правового акта утверждается форма соглашения между учредителем и учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам, связанных с выполнением установленного задания учредителя. В соглашении прописываются все обязанности и права сторон, а также порядок и периодичность финансирования учреждения.

Что касается вопроса экономии денежных средств, поступивших в соответствии с муниципальным заданием, учреждение при условии выполнения всех показателей муниципального задания имеет право оставлять сэкономленные денежные средства на развитие материально-технической базы, повышение уровня заработной платы сотрудников и на другие уставные цели.

В состав затрат на оказание услуг и на содержание недвижимого и особо ценного имущества, а также уплату налогов, рекомендуется включать затраты в соответствии с их назначением (рис. 6).

Рис. 6

Норматив затрат на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ – гарантированный минимально допустимый объём финансовых средств в год в расчёте на одного обучающегося на реализацию основной общеобразовательной программы в части расходов по оплате труда и расходов, непосредственно связанных с реализацией основной общеобразовательной программы и непосредственной организацией воспитательно-образовательного процесса.

Норматив затрат на оказание услуги на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ в год расчете на одного обучающегося (Nобуч) определяется по формуле:

Nобуч = Nот пп + Nнс

Nот пп – норматив затрат на оплату труда педагогического персонала в год в расчете на одного обучающегося с начислениями на выплаты по оплате труда;

Nнс – норматив затрат, покрывающий расходы, производимые в процессе оказания услуги, непосредственно связанные с реализацией основной общеобразовательной программы и непосредственной организацией воспитательно-образовательного процесса в год, в расчете на одного обучающегося.

Расчёт норматива затрат на оплату труда педагогического персонала общеобразовательного учреждения в год в расчете на одного обучающегося с начислениями на выплаты по оплате труда проводится нормативным методом.

Норматив затрат покрывающий расходы, производимые в процессе оказания услуги, непосредственно связанные с реализацией основной общеобразовательной программы и непосредственной организацией воспитательно-образовательного процесса (Nнс), в год в расчете на одного обучающегося определяется в процентном отношении к общему размеру норматива затрат на оплату труда c начислениями на выплаты по оплате труда педагогических работников в расчете на одного обучающегося (Nот пп) по формуле:

Nнс = D х Nот пп , где

Nот пп – норматив затрат на оплату труда педагогических работников в год в расчете на одного обучающегося;

D – коэффициент расходов, производимых в процессе оказания услуги, непосредственно связанных с реализацией основной общеобразовательной программы и непосредственной организацией воспитательно-образовательного процесса.

В состав расходов, непосредственно связанных с реализацией основной общеобразовательной программы и непосредственной организацией воспитательно-образовательного процесса включены расходы:

·  на повышение квалификации педагогических работников

(расходы по оплате за: период обучения работников, направленных на профессиональную подготовку, повышение квалификации или обучение другим профессиям отнесённые на статью 210, подстатью 211 «Заработная плата» в соответствии с приказом Минфина РФ от 01.01.01 г. № 74 н);

·  служебные командировки педагогических работников, расходы по которым относятся на статьи:

·  - 212 "Прочие выплаты" - расходы по оплате суточных;

·  - 222 "Транспортные услуги" - расходы на проезд;

·  - 226 "Прочие услуги" - расходы по найму жилого помещения;

·  на приобретение различных учебных пособий, приобретение периодических изданий, приобретение учебной и учебно–методической литературы, расходы по которым относятся на статью 212 «Прочие выплаты» - за приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий;