Сборник типовых вопросов и ответов по реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (стр. 12 )

Однако, как показывает практика, данный норматив недостаточен для организации эффективной работы по опеке и попечительству над несовершеннолетними с учетом возрастающих требований к указанной деятельности, и не позволяет работникам органов опеки и попечительства охватить весь комплекс проблем в сфере защиты прав детей, решение которых отнесено к их компетенции. Имеющийся опыт субъектов Российской Федерации свидетельствует о необходимости уменьшения нагрузки на специалистов по охране прав детей органов местного самоуправления. Более приемлемым нормативом численности указанных специалистов в настоящее время является одна штатная единица специалиста по охране прав детей не более чем на две тысячи детского населения.

Как правило, именно недостаточное кадровое обеспечение деятельности по опеке и попечительству, в совокупности с неурегулированностью на муниципальном уровне вопросов организации этой деятельности, становится основным фактором, препятствующим эффективной организации работы органов опеки и попечительства по охране прав детей, приводит к нарушению прав и законных интересов как несовершеннолетних, так и их законных представителей.

Как следствие, в подобных случаях система работы органов опеки и попечительства обеспечивает лишь проведение определенных, зачастую разовых административно-правовых мероприятий, представляющих собой реагирование на последствия назревшей проблемы.

В то же время весь процесс деятельности органа опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних требует качественно иного подхода, основывающегося на последовательности мер превентивного и реабилитационного характера, направленных на защиту прав и законных интересов детей (с момента выявления неблагополучия до снятия с учета семьи ребенка или до его устройства). Указанная деятельность должна быть ориентирована на:

своевременное выявление ребенка, оставшегося без попечения родителей, либо ребенка, проживающего в проблемной семье и находящегося в ситуации, угрожающей его жизни и здоровью;

организацию профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей (кровной семьей, либо приемной семьей, в широком смысле слова) на ранней стадии социального неблагополучия;

организацию комплексной социально-психологической экспертизы и сопровождения семьи и ребенка в целях оказания помощи семье в воспитании ребенка и осуществления реального (а не формального) контроля за условиями его жизни и воспитания.

Указанная работа должна осуществляться в рамках разрабатываемой органом опеки и попечительства индивидуальной программы мер по защите прав ребенка.

Значимым аспектом организации работы органов местного самоуправления по защите прав детей, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан, является установление критериев эффективности указанной деятельности.

Проблема обеспечения эффективной работы по опеке и попечительству над несовершеннолетними может быть решена за счет привлечения к деятельности по защите прав детей соответствующих профессиональных организаций (служб), уполномоченных органом опеки и попечительства на осуществление определенных функций.

При этом речь вдет не столько о делегировании этим службам полномочий органа опеки и попечительства, сколько о выполнении ими определенной профессиональной работы по поручению и под контролем органа опеки и попечительства (в частности, работы по выявлению детей и семей группы риска, по проведению профессиональной экспертизы потребностей ребенка, его родителей и потенциальных замещающих семей и дачи заключений по этим вопросам, по профессиональному сопровождению семьи и т. д.).

Подобные профессиональные службы могут создаваться непосредственно в структуре органа местного самоуправления. Вместе с тем, как показывает практика, эффективной моделью создания уполномоченных организаций (служб) является перепрофилирование существующих учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, различной ведомственной принадлежности, за счет перераспределения внутренних ресурсов и изменения штатного расписания с включением в него специалистов необходимого профиля. Опыт работы Республики Карелия, Калининградской, Московской, Новгородской, Пермской областей, г. Москвы, ряда других регионов России свидетельствует, что таким образом на муниципальном уровне, с относительно минимальными затратами, можно добиться значительных результатов по защите прав несовершеннолетних, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи российских граждан.

Как правило, указанная деятельность осуществляется в рамках таких форм профилактической работы с детьми, оставшимися без попечения родителей, а также детьми, проживающими в семьях, находящихся в социально опасном положении, и нуждающимися в помощи государства, как патронатное воспитание и социальный (семейный) патронат, реализуемых в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Деятельность органа опеки и попечительства по выявлению, устройству и защите прав детей, оставшихся без попечения родителей

В соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации (статья 121) защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

Органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы их устройства, а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования. До устройства детей, оставшихся без .попечения родителей, на воспитание в семью или в соответствующие учреждения исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства.

В целях оказания содействия органам опеки и попечительства в организации своевременного выявления детей, оставшихся без попечения родителей, статьей 122 Семейного кодекса Российской Федерации установлена обязанность должностных лиц образовательных, лечебных и других учреждений, а также граждан, располагающих сведениями о таких детях, незамедлительно сообщать об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Особое место в организации работы по защите прав несовершеннолетних занимает обеспечение гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье. Данное право закреплено в основных международных документах по вопросам зашиты прав и законных интересов детей (в частности, Конвенции о правах ребенка), а также в российском законодательстве (Семейный кодекс Российской Федерации, статья 54). Как мировая, так и российская практика убедительно доказала, что устройство в семью - это лучший способ наиболее полно удовлетворить потребности нормального развития ребенка, временно или навсегда утратившего связь с кровной семьей.

В связи с этим в качестве приоритетной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, рассматривается передача их на воспитание в семьи граждан (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью).

Наиболее желательной формой семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является усыновление (удочерение). Усыновленные дети, а также их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам (соответственно, усыновители и их родственники - по отношению к усыновленным детям и их потомству) приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению.

Порядок усыновления (удочерения) детей регламентируется Семейным кодексом Российской Федерации (глава 19), Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (глава 29), Федеральным законом от 01.01.01 г. «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», Правилами передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях на территории Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

Опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста четырнадцати лет, попечительство - над детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет.

Порядок установления и прекращения опеки или попечительства над детьми, права и обязанности опекунов (попечителей) определяются Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 31-40), Семейным кодексом Российской Федерации (глава 20).

Опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства ребенка, нуждающегося в опеке или попечительстве, в течение месяца с момента, когда указанным органам стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над ребенком. В интересах ребенка, при наличии заслуживающих внимания обстоятельств опека (попечительство) над ним может быть установлена по месту жительства опекуна (попечителя).

Решение об установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними, а также об освобождении или отстранении опекунов (попечителей) от выполнения своих обязанностей, выносится в виде постановления (распоряжения) органа местного самоуправления.

Вопросы установления опеки (попечительства) над детьми, являющимися гражданами государств-участников СНГ, регламентируются Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 01.01.01 г.

Еще одной формой устройства на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, является приемная семья. Приемные родители по отношению к приемному ребенку (детям) обладают правами и обязанностями опекуна (попечителя). Общее число детей в приемной семье, включая родных и усыновленных, не должно превышать, как правило, 8 человек. Размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями. Порядок создания и организации жизнедеятельности приемной семьи определен Положением о приемной семье, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

Если в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, не представилось возможным передать ребенка на воспитание в семью, по истечении указанного срока орган опеки и попечительства направляет сведения о таком ребенке в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (региональный оператор государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей) в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке организует его устройство в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации. При отсутствии такой возможности региональный оператор государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, направляет указанные сведения в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации, для учета в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Региональные и федеральный банки данных о детях, оставшихся без попечения родителей, составляют государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Порядок формирования и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (включая связанные с этим функции органов опеки и попечительства), определяется Федеральным законом «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 000 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием», приказом Минобразования России от 01.01.01 г. № 000 «Об организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

Вместе с тем, передача сведений о ребенке в региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, не освобождает орган опеки и попечительства от ответственности за его устройство в семью. В связи с этим орган опеки и попечительства в пределах своей компетенции обязан продолжать работу по поиску возможностей для передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан.

В рамках своей деятельности по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны обеспечить поиск и подбор граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями), приемными родителями. Для этого, в частности, необходимо спланировать и организовать работу по информированию населения о возможностях семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Указанную информацию целесообразно размещать там, где она доступна практически каждому:

на телевидении и радио (как в виде роликов социальной рекламы, так и в специализированных программах, посвященных вопросам защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей); в сети Интернет; в печатных средствах массовой информации; в буклетах, брошюрах, распространяемых бесплатно, в том числе через почтовые отделения;

в общественных местах, в государственных, муниципальных и негосударственных учреждениях, организациях, предприятиях (на улицах, в транспортных средствах общего пользования, в лечебно-профилактических учреждениях, организациях культуры и досуга (кинотеатрах, театрах, библиотеках), зданиях местных администраций, организациях жилищно-коммунального хозяйства, в почтовых отделениях, отделениях Сберегательного банка Российской Федерации, организациях торговли и общественного питания и т. д.), в том числе в виде объявлений, наружной рекламы (плакатов, стендов, световых табло, иных технических средств стабильного территориального размещения).

Размещаемая информация, в частности, должна содержать сведения о различных формах семейного устройства детей; об органах и учреждениях, в которые следует обращаться гражданам, желающим принять ребенка на воспитание в семью (адреса, контактные телефоны, время приема и т. д.); о предъявляемых требованиях к кандидатам в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители; о законодательных и нормативных правовых актах, регулирующих вопросы передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью; о детях, которые могут быть устроены на воспитание в семьи граждан.

При создании и распространении информации о детях, оставшихся без попечения родителей, следует руководствоваться требованиями статьи 8 Федерального закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

Важным аспектом деятельности по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан является психолого-педагогическая подготовка лиц, желающих принять ребенка в свою семью. Такая подготовка необходима для снижения риска возникновения в дальнейшем проблем, связанных с воспитанием детей в новой семье, в том числе жестокого обращения с детьми, причинения вреда их жизни и здоровью, а также возвращения (изъятия) детей из семьи, что само по себе является травмирующим обстоятельством для ребенка.

В целях зашиты прав и законных интересов детей, переданных на воспитание в семьи граждан, органы опеки и попечительства по месту жительства детей осуществляют контроль за условиями их жизни и воспитания.

Помимо уже перечисленных законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по выявлению детей указанной категории и передаче их на воспитание в семьи граждан регламентируется и другими законодательными и нормативными правовыми актами, в том числе: Уголовным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовым кодексом, Федеральным законом от 01.01.01 г. «О гражданстве Российской Федерации», Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 г. № 000 «Об утверждении Перечня заболеваний, при которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью»; приказом Минздравмедпрома России и Минобразования России от 01.01.01 г. № 369/641 «О медицинском освидетельствовании детей, передаваемых на воспитание в семью», приказом Минздрава России от 01.01.01 г. № 000 «О порядке медицинского освидетельствования граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями», приказом Минздрава России от 8 июля 2002 г. № 000 «О порядке предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей», постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации и т. д.

Соответствующие правовые акты в пределах своей компетенции принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления.

При отсутствии возможности передать детей, оставшихся без родительского попечения, в семьи граждан орган опеки и попечительства вправе решить вопрос об устройстве таких детей в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения).

С учетом приоритетности права ребенка жить и воспитываться в семье указанная форма устройства должна рассматриваться в качестве временной меры, не исключающей продолжения поиска возможностей семейного устройства ребенка.

Помещение в учреждение осуществляется на основании решения соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления.

Обязанности законного представителя несовершеннолетнего, помещенного в соответствующее детское учреждение, возлагаются на администрацию этого учреждения.

Наиболее распространенным видом учреждения для детей, оставшихся без родительского попечения, являются образовательные учреждения для детей-сирот1 и детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с типовым положением об образовательном учреждении этого типа предусмотрены следующие виды образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: детский дом (для детей раннего (с 1,5 до 3 лет), дошкольного, школьного возрастов, смешанный), детский дом-школа, школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; специальный (коррекционный) детский дом и специальная (коррекционная) школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии.