Казахстан: внешняя оценка программ ОФ «Бота» (стр. 2 )

Tаблица 2.1	Выбранные округи
Tаблица 3.2	Распределение видов бенефициаров по областям, ноябрь 2012 года (%)
Tаблица 4.1	Адаптационные механизмы респондентов
Tаблица 9.1	Длительность и стоимость проезда до ближайшего банкомата
Tаблица A.1	Полевые исследования
Tаблица A.2	Вопросы в ходе полевых исследований
Рисунок 3.1	Активные бенефициары по категориям, ноябрь 2012 года
Рисунок 3.2	Текущие и покинувшие Программу бенефициары по областям оценки, ноябрь 2012 года
Рисунок 3.3	ДХ с несколькими бенефициарами по областям оценки, ноябрь 2012 года

Сокращения

ОДП Обусловленные денежные пособия

ДОВ Дошкольное образование и воспитание

ОФГ Обсуждение в фокус-группе

УнД Уход на дому

Тенге Казахстанская валюта Тенге

ВТП Возможности трудоустройства и предпринимательства

ИСУ Информационная система управления

НКО Некоммерческая организация

OPM Oxford Policy Management

БКЖ Беременные и кормящие женщины

КОН Косвенная оценка нуждаемости

АСП Адресная социальная помощь

Качественная оценка Программы обусловленных денежных пособий ОФ «БОТА», 2013 год

ЧАСТЬ A: ВВЕДЕНИЕ

1 Контекст

1.1 Цель отчета оценки

Цель данного отчета по оперативной оценке – предоставить независимую качественную оценку процессов и воздействия Программы обусловленных денежных пособий (ОДП) ОФ «БОТА» в Акмолинской, Кызылординской и Алматинской областях. Данный отчет по оперативной оценке – лишь малая часть более масштабной оценки воздействия и деятельности Программы ОДП ОФ «БОТА», которая имеет следующие компоненты, основанные на качественных и количественных данных, собранных на местах:

1. Оценка воздействия Программы ОДП

2. Оценка процессов или деятельности в рамках Программы ОДП

3. Оценка того, насколько эффективно процессы обеспечения адресности Программы достигают домохозяйства, которые она намеревается поддерживать.

Оценка воздействия стремится понять влияние регулярной выплаты денежных пособий, предоставления обучения и требования выполнения ее условий от участников Программы. Оценка процесса направлена на то, чтобы оценить, каким образом Программа ОДП реализуется соответственно своему замыслу и в сравнении с другими ориентировочными показателями. Целевая оценка направлена на понимание того, являются ли получатели пособий ОДП именно теми, кого Программа намеревалась выбрать, и если нет, то определить, является ли это результатом ее планирования или реализации.

Данный отчет использует качественные полевые исследования в трех областях, проведенные в период с октября по декабрь 2012 года с тем, чтобы дать информацию по всем этим аспектам. Учитывая нерепрезентативную природы выборки ДХ, важно подчеркнуть, что предоставленная качественная информация является ориентировочной и не окончательной. Эта качественная оценка дает мнения от первого лица в отношении опыта и перспектив Программы ОДП, не утверждая, что эти мнения являются характерными для опыта всех схожих домохозяйств.

Тем не менее, качественные данные, собранные в ходе интервью для данной оценки, дают основу, на основании которой можно делать выводы и давать рекомендации о сильных и слабых сторонах Программы ОДП.

Настоящий отчет – это второй качественный отчет ПОДП. Он основан на предыдущем качественном отчете ПОДП, доработанном в январе 2012 года и на базовом отчете количественной оценки в трех частях (воздействие, реализация и адресность), завершенном в октябре 2012 года. За ним в 2013 году последует отчет количественной оценки в двух частях.

1.2 Введение в ПОДП Фонда «БОТА»

Программа ОДП ОФ «БОТА» направлена на улучшение жизни детей в малообеспеченных семьях Казахстана путем расширения доступа детей к услугам здравоохранения, образования и социальной защищенности. ОДП ОФ «БОТА» является программой, поддерживающей спрос и направленной на устранение денежных и не денежных препятствий для доступа к существующим услугам. Программа ОДП действуют в рамках ряда ограничений, связанных с происхождением денег на финансирование программы и процедурами, установленными правительствами, которые контролируют распределение средств. Наиболее важными ограничениями, по словам одного из НКО-партнеров, были и продолжают быть:

· Установленный интервал времени. Программа была разработана на период не более пяти лет и должна быть завершена в 2014 году. Это означало, что она должна была быстро начаться. Было сильное давление со стороны финансирующих сторон и Совета, чтобы распределение средств по трем программам как можно раньше.

· Требование оставаться независимым от правительства. «БОТА» не разрешалось тесно сотрудничать с правительственными органами во время запуска или реализации программ, так как управляющие документы требовали, чтобы Фонд оставался независимым от правительства Республики Казахстан. Это означало, например, что стандартные данные, собираемые местными органами власти (акиматами), такие как списки детей дошкольного возраста, не могли использоваться при организации работы ПОДП.

Программа ОДП выдает регулярные пособия четырем категориям бенефициаров из малообеспеченных домохозяйств: ДХ с детьми 4-6 лет; ДХ с беременными женщинами или женщинами с детьми не старше шести месяцев; ДХ с детьми с особыми потребностями в возрасте до 16 лет. До августа 2010 года последняя категория предназначалась для детей 4-16 лет; нижний возрастной предел был позднее снят. Четвертая категория целевых бенефициаров была введена в середине 2011 года, а именно молодежь в возрасте 16-19 лет, не посещающая школу и находящаяся в поисках работы. Поддержка этой категории длится шесть месяцев; эти бенефициары не являются частью данной оценки.

ПОДП «БОТА» в настоящее время реализуется в шести областях, выбранных из-за высокого уровня бедности в них, но с небольшими различиями в способах и графике реализации. В Акмолинской и Кызылординской областях — первых двух областях, где Программа была запущена в 2009 году — она реализуется командами, напрямую нанятыми «БОТА». В Алматинской области она реализуется двумя НКО партнерами, нанятыми Фондом, и стартовала в начале 2011 года. Одна НКО отвечает за северную часть области (Талдыкорган), а вторая – за южную часть (Есик)1. В каждой области роль волонтеров является решающей по многим аспектам реализации Программы, включая адресность, стимулирование спроса на услуги, мониторинг, проведение тренингов и поддержку бенефициаров.

В каждом районе, где реализуется ПОДП, команда «БОТА» и волонтеры должны информировать людей о Программе и поощрять ДХ к участию. Когда свыше 10 ДХ готовы подать заявку на участие, специалисты по зачислению приезжают в район и ДХ могут подать заявку в своем поселке или окружном центре, пройдя Косвенную оценку нуждаемости (КОН). Этот тест был разработан «БОТА» в качестве инструмента для оценки того, соответствуют ли потенциальные бенефициары критериям «бедности» в рамках ПОДП и Программы образовательных грантов. По определению Save the Children (США) КОН «экономит время, упрощает администрирование и … обеспечивает эффективность и прозрачность решений о включении индивидов или семей» в программу. С 2012 года было введено дистанционное зачисление по телефону. Правомочные ДХ, желающие подать заявку на участие, могут быть зачислены по телефону, при этом волонтер сидит с заявителем, а региональная команда по зачислению звоним им, задает вопросы заявителю и вводит ответы в онлайн систему ИСУ в ходе разговора. Отобранные ДХ должны соответствовать основным демографическим критериям и пройти КОН (набрать балл ниже установленного для порога бедности).

Затем отобранные ДХ получают регулярные пособия (3,300–4,700 тенге в месяц с января 2011 года по январь 2012 года; потом размеры пособий были увеличены на 10% до 3,600-5,200 тенге в месяц). Ожидается, что, ДХ, в свою очередь, будут выполнять определенные условия. ДХ с детьми 4-6 лет должны записать их в дошкольное учреждение, посещение детей ДУ должно составлять не менее 85% времени, в течение которого

1 Оставшиеся три области, где «БОТА» работает, - Жамбылская, Мангистауская и Атырауская. Они не входят в оценку, потому что «БОТА» начал работать в них в 2012 году после того, как был завершен полный раунд качественной оценки.

ДУ открыто в любом месяце. Беременные и кормящие женщины должны посещать дородовые и послеродовые медицинские осмотры, предусмотренные государством, а также занятия, проводимые волонтерами «БОТА». Представители ДХ с детьми с особыми потребностями должны посещать занятия по уходу на дому, проводимые волонтерами «БОТА». Молодежь в возрасте 16-19 лет, окончившие школу, должны посещать занятия по профориентации, проводимые волонтерами «БОТА». Ожидается, что сочетание пособий и тренинги для малообеспеченных ДХ различных видов будет стимулировать спрос на услуги и даст ДХ возможность оплачивать их.

Наложение условий на получение ДХ пособий вместе с мониторингом их выполнения волонтерами запланировано для оказания воздействия на посещение ДУ, медицинских учреждений беременными и уход на дому. Если эти услуги эффективны, то ожидается, что это будет благоприятно воздействовать на развитие человеческого капитала. Кроме того, ответственность получателя следовать определенной линии поведения может также влиять на социальную включенность и гражданскую активность. И наконец, пособие, развитие человеческого капитала и социальные последствия могут привести к снижению уровня бедности.

1.2.1 Изменения в ОДП с момента проведения первого раунда качественной оценки

Между первым и вторым раундами качественного исследования «БОТА» внесла некоторые корректировки в то, как работает Программа ОДП.

Во-первых, Фонд изменил критерий выхода из Программы детей с особыми потребностями, которые теперь перестают быть правомочными через 2 года после зачисления или раньше, если достигают 16-летия до этой даты. Ранее не было ограничения на срок участия в ПОДП, при условии, что ребенку нет 16 лет. Это изменение было внесено с целью уравнивания различных категорий бенефициаров и чтобы избежать необходимости продлевать тренинги для родителей детей с особыми потребностями спустя два года, что не являлось необходимым, по мнению команды ПОДП, поскольку главной целью тренингов было мотивировать бенефициаров обращаться за профессиональной помощью при необходимости. Предстоящее закрытие Программы ОДП также было весомым фактором в данном решении. Команда «БОТА» посчитала, что более ранее выведение из Программы детей с особыми потребностями сгладит закрытие и поможет свести к минимуму длительную зависимость от пособий среди таких ДХ.

Во-вторых, «БОТА» сделал некоторые изменения в процедурах зачисления ПОДП. Фонд начал принимать телефонные заявки, известные также как «дистанционное зачисление». Волонтеры, находясь вместе с заявителем, передают ответы заявителя для КОН по телефону специалистам в областном офисе. Специалисты вводят результаты в компьютер и информируют волонтера, прошел ли тест заявитель. Это означает, что заявители больше не должны ждать приезда специалистов по зачислению в сообщество. «БОТА» также ввел «активацию» - изменение в процедуре зачисления для ДХ, уже зачисленных по одной категории бенефициаров, и которое позже становится правомочным по другой категории бенефициаров. Эти ДХ больше не должны снова проходить КОН, а зачисляются автоматически, когда волонтер подтверждает, что их материальное положение не изменилось с момента первой сдачи КОН, и что они выполняют условия по новой категории бенефициаров (такие как зачисление в ДУ, посещение медицинских центров до родов и др.).

В-третьих, примерно с середины 2011 года Фонд представил тренинг по родительским навыкам для родителей дошкольников, который предлагается, но не является обязательным для ДХ-бенефициаров в категории ДОВ.

В-четвертых, некоторые сообщества создали ДУ как мини-центры или еще более неформальные группы, предлагая несколько часов занятий в неделю. Это явилось следствием необходимости выполнять условия ДОВ в поселках, где совсем нет детских садов, их мало или они очень дорого стоят.

В-пятых, с сентября 2012 года «БОТА» установил лимит на новые зачисления в Акмолинской и Кызылординской областях, где региональным командам разрешено зачислять не более 500 новых бенефициаров ежемесячно.

Воздействие этих изменений описано в данном отчете.

1.3 Области исследования для данного отчета

Основываясь на заключениях из количественной базовой оценки ПОДП и качественной оценке за январь 2012 года, настоящий отчет охватывает четыре конкретные области (МакОслан и Рождерс, 2012; OPM 2012a, b, c):

1. Воздействие на:

- Затраты – каково воздействие ОДП на затраты в получающих ДХ? Как оно меняется в зависимости от сезона?

- Адаптационные механизмы – каково воздействие ОДП на адаптационные стратегии в ДХ-бенефициарах? Как оно меняется в зависимости от сезона?

- Дородовые и послеродовые медицинские услуги – как Программа ОДП улучшает знания и способствует ранней постановке на учет беременных и кормящих женщин? Как развивались тренинги для кормящих женщин?

- Дошкольное образование – Дает ли Программа ОДП преимущества детям 4-6 лет при помощи лучшего посещения ДУ или родительские тренинги? Какова роль условий? Количественная базовая оценка выявила, что примерно четверть бенефициаров ДОВ знала об условиях во время проведения базового исследования, т. е. после зачисления, но до получения первого пособия. Как ПОДП влияет на обеспечение услугами дошкольного образования, и как ДХ воспринимают ДУ, созданные специально для Программы «БОТА»? Они устойчивые и экономически эффективные?

- Уход за детьми с особыми нуждами (ОН) – Программа ОДП улучшает качество ухода на дому за детьми с ОН, интеграцию детей с ОН и ДХ, а также способность ДХ справляться с трудностями? Как программа обучения развивалась на 2 и 3 год?

- Непредусмотренное – каково воздействие, непредусмотренное в проекте Программы, в частности, касающееся пола, интеграции и мобилизации?

2. Пересекающиеся аналитические вопросы:

- Есть ли дифференцированное воздействие на ДХ, получающие несколько пособий?

- Воздействие сохраняется среди ДХ, чьи права на участие в Программе истекли, например, когда младшие братья и сестры идут в ДУ или избегаются негативные адаптационные стратегии?

3. Реализация ПОДП:

- Региональный подход к мобилизации сообществ

- Причины, почему не-заявители не подают заявку на участие и должны ли они это делать. Данный вопрос встает, потому что менее половины ДХ, которые были правомочными получать ОДП на момент проведения базового количественного исследования в 2011 году, подали заявки на участие к 2012 года?

- Приемлемость КОН

- Роль волонтера и ее долгосрочная устойчивость.

4. Устойчивость Программы ОДП в плане модели для системы государственной социальной защиты и релевантность выбора групп бенефициаров.

Эти области были разработаны в полуструктурированных интервью и руководствах к обсуждению фокус групп, переданных «БОТА» и предоставляемых по запросу.

Эти области не входят в анализ стоимости затрат ПОДП, т. е. оправданы ли затрат на выполнение условий, волонтеров, обучение и пособия (или любые индивидуальные составляющие) той выгодой, которую получают бенефициары и сообщество. Однако данный отчет может внести свой вклад в более развернутый анализ.

Рамка 1.1 Заключения из отчета качественного исследования ПОДП 2012 года

Программа ОДП оказывает значительное положительное воздействие, хот я и с некоторыми различиями по категориям бенефициаров и географическим зонам:

· Как говорят ДХ, пособия положительно влияют на их потребление, несмотря на то, что представляют собой небольшую сумму по сравнению с другими социальными выплатами. Как правило, получатели не тратят эти деньги иначе, чем другие доходы, но имеют возможность покупать больше товаров и услуг, которые они обычно приобретают, или могут покупать их чаще. Нет свидетельств, указывающих на то, что получатели меньше работают, получая пособия.

· Получатели раньше встают на учет по беременности и чаще посещают дородовые занятия. Воздействие на послеродовые занятия ниже. Беременные женщины и кормящие матери положительно отзываются о социальной и медицинской пользе тренингов «БОТА».

· Получатели более склонны отправлять детей в ДУ или делают это раньше, оплачивая эти услуги при помощи пособий. В некоторых случаях пособие стимулирует the provision of pre-school.

· ОДП «БОТА» приносит явную социальную помощь ДХ с детьми с особыми нуждами, но обычно пособие составляет лишь малую часть их расходов. Воздействие, оказываемое волонтерами, условиями и тренингами, обычно положительное, но сложно разграничиваемое и смешанное, так как навыки волонтеров разнятся (а соответственно и польза от тренингов).

· Работа ПОДП, в целом, проходила хорошо, но возникали некоторые вопросы по выявлению и зачислению.

Источник: МакОслан и Рождерс, 2012.

1.4 Структура отчета

Раздел 2 резюмирует методологию исследования.

В части B мы представляем заключения исследования. Раздел 3 вкратце резюмирует самые последние цифры, предоставленные Фондом, по числу текущих и бывших бенефициаров. Последующие разделы представляют результаты по различных областям:

· Раздел 4: Затраты и адаптационные стратегии

· Раздел 5: Понимание и информированность о дородовых и послеродовых медицинских услугах

· Раздел 6: Понимание образовательных услуг

· Раздел 7: Уход за детьми с особыми нуждами

· Раздел 8: Непредусмотренное воздействие

· Раздел 9: Реализация Программы

Часть C содержит некоторые заключения и рекомендации для дальнейшей работы ПОДП.

2 Методология

Полевые исследования для данного отчета проводились в сельской местности в Акмолинской, Кызылординской и Алматинской областей с октября по декабрь 2012 года, когда Программа уже устоялась и выплаты производились на протяжении более года, а иногда и гораздо дольше. Следовательно, это дает прекрасную возможность оценить работу ПОДП.

Не все виды воздействия определяемы через качественное исследование. Эта методология использовалась для изучения вопросов воздействия, которые в большей степени относятся к качественному исследованию (например, изменения в поведении или социальных связях, либо непредусмотренное воздействие Программы), и позволяет изучить опыт и восприятие, как типичные, так и исключительные, поскольку оба аспекта могут дать ценные проекции на Программу. Эта информация в дальнейшем также будет использована для дополнения количественного исследования, когда оно будет завершено.

Реализация оценивалась качественно посредством:

· Выявления и изучения восприятий членами сообщества (получатели и не-получатели) процессов Программы (в частности, в области адресности) с точки зрения эффективности, честности, отзывчивость и др.

· Обсуждения работы Программы с должностными лицами на уровне населенного пункта с тем, чтобы выявить неэффективность на уровне населенного пункта и область для улучшений.

· Обсуждение работы и проекта Программы с творцами политики в «БОТА» и других организациях.

2.1 Выбор населенных пунктов

Были отобраны три области для продолжения существующего исследования в зонах, где реализуется ПОДП. Во всех трех областях отбирались по одному району и округу из предыдущего раунда исследования для продолжения изучения воздействия. Второй район и округ в каждой области отбирались намеренно с целью максимально увеличить ширину охвата качественного исследования, обеспечивая адекватный охват бенефициаров и наличие разных бенефициаров. Отобранные округи в Таблице 2.1.