Административное право (стр. 15 )

Работа с информацией в последнее время приобрела особую актуальность и значимость, без применения количественных методов, современных компьютерных средств и новых инфор­мационных технологий проблематично решать вопросы повы­шения эффективности управленческой деятельности в государ­стве и обществе в целом.

В связи с этим необходимо вести постоянную исследова­тельскую работу по совершенствования различных форм уп­равленческой деятельности органов государственной власти как основного гаранта обеспечения прав, свобод и законных инте­ресов физических и юридических лиц как субъектов админис­тративного права.

186

7.2. Административно-правовые методы

в осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления

Применительно к любому виду деятельности под методами обычно понимают способы, приемы или средства анализа, оцен­ки ситуаций и достижения поставленных целей, решения по­ставленных задач. Метод управления — это способ анализа и оценки состояния реализации функций и задач управления, средство и приемы воздействия органа исполнительной власти (субъекта управления) на управляемые объекты (физические и юридические лица). Принципиальная роль метода, его глав­ное предназначение состоит в том, что он служит наиболее эффективным подходом и средством достижения сформулиро­ванной цели управления. Методы управления тесно связаны с целями управления. Они характеризуют сам характер процес­са государственного воздействия на управленческие отноше­ния. Методы управления в какой-то мере зависят от полити­ческого режима в государстве.

Методы в деятельности исполнительной власти, государ­ственного управления, администраций органов МСУ показы­вают, как, каким образом государство выявляет актуальные проблемы, как формулирует цели и решает задачи по обеспе­чению демографически обоснованной социальной политики. По сути дела используемые методы в основном определяют каче­ственную характеристику государственного управления, осу­ществляемого в основном органами исполнительной власти, государственного управления. Совершенствование организации деятельности органами исполнительной власти, государствен­ного управления, администрации органов МСУ осуществляе­мого по предметам ведения и в объеме своих полномочий не­возможно без совершенствования существующих методов и средств управления.

Методы органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ можно классифици­ровать по различным основаниям. Например, в зависимости от реализации основных (предметных) функций всего процес­са управления (общие методы) или на его отдельных стадиях (специальные методы). Особенностью методов деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ является то, что они применяют­ся в процессе управления от имени и по поручению государ­ства в установленном законом порядке.

187

Они должны отвечать ряду требований: обладать реальной способностью обеспечивать реализацию воздействий на объек­ты управления; быть реальными и востребованными практи­кой; адаптируемыми (приспособленными) к реальным услови­ям; творческими, то есть использовать достижения науки и передовой практики.

Традиционно в административном праве общие методы уп­равления классифицируют на методы убеждения и методы принуждения по так называемому признаку властных полно­мочий, оказываемых со стороны субъекта управления на объек­ты управления,

К общим методам управления также относят методы кон­троля, наблюдения или административного надзора и разра­ботки мер воздействия (в зависимости от критериев и целей в управлении).

По способу воздействия со стороны субъекта управления метода общие методы можно подразделять на властное и сти­мулирующее воздействие. Например, административные ме­тоды, экономического или социально-психологического стиму­лирования.

Особое значение в настоящее время имеют методы, класси­фицируемые по степени управляющего воздействия наЪбъек-ты со стороны субъекта управления. Рыночные отношение ввели многих в заблуждение в плане понимания и примене­ния таких основополагающих терминов как «руководство», «го­сударственное управление», «хозяйственноеуправление», «ре­гулирование управленческих отношений». Сами по себе эти термины не имеют однозначной функциональной (рабочей) нагрузки и лишь субъекты управления при использовании конкретных способов и средств могут придавать им позитив­ную или негативную направленность. В этом отношении нам приходиться слышать, что статистика — «лукавая наука», ча­сто забывая при этом, что наука является, прежде всего, эф­фективным инструментом познания процессов и явлений при­роды и общества, а субъекты ее, используемые в силу своих профессиональных, экономических, нравственных, политичес­ких и других особенностей, придают результатам статистичес­ких исследований «лукавые» выводы. Следовательно, все эти названные методы, различные по степени управляющего воз­действия, необходимо применять комплексно с учетом харак­тера процессов, участвующих субъектов и объектов управле­ния, а также условий внешней среды, что зачастую не учиты­вается. Поверхностное или формальное отношение к примене-

нию различных методов управления принесет больше негатив­ных последствий, нежели позитивных результатов. При изу­чении и обобщении зарубежного опыта следует всегда помнить, что положительные качества разных социально-политических систем не могут арифметически складываться, они интегриру­ются в новое качество в соответствии с учетом объективных закономерностей и условий внешней среды.

Руководство в процессе деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администрации ор­ганов МСУ чаще понимается как командный или властный метод воздействия. Его достоинства, как правило, быстрое при­нятие и исполнение управленческих решений. К числу недо­статков можно отнести подавление творческой инициативы снизу. Однако применение этого метода, как правило, более предпочтительно для жестко централизованных структур го­сударственного управления. Например, руководство обороной, безопасностью государства.

Государственное управление в нормативных актах чаще используется как руководство в определенной сфере государ­ства по предметам ведения и в объеме компетенции, но этот термин больше учитывает обратную связь снизу для осуществ­ления целостного процесса управления делами государства и общества.

Хозяйственное управление как термин переходный от го­сударственного управления к правовому регулированию озна­чает, прежде всего, самостоятельность в распоряжении полу­ченными доходами субъектом управления в той или иной со­циально-экономической сфере. Правовое регулирование — это, прежде всего, нормотворческая и правоприменительная дея­тельность органов исполнительной власти, государственного управления по осуществлению функций регистрации юриди­ческих лиц, осуществления налоговой политики, лицензиро­вание, аккредитация, контроль, административный надзор, стандартизация, сертификация, квотирование и оказание дру­гих административных услуг физическим и юридическим ли­цам.

Метод убеждения является основным методом в деятель­ности органов исполнительной власти, государственного уп­равления, администраций органов МСУ, что предполагает по­вседневную разъяснительную и воспитательную работу по убеж­дению масс, формированию правосознания в целесообразнос­ти, обоснованности и необходимости, установленных государ­ством правил, норм и проводимых властью мероприятий.

188

189

Разъяснение основных целей государства, законов, подзакон­ных актов и других мероприятий необходимо, прежде всего, потому, что они затрагивают коренные интересы большинства граждан. Метод убеждения выступает и как средство форми­рования правосознания граждан и должностных лиц органов государственной власти и МСУ, укрепление государственной дисциплины, профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка в государстве.

К мерам убеждения относятся: обоснование, объяснение, обсуждение, внушение, поощрение, привитие заинтересован­ности, демонстрация положительных примеров управления и многое другое, что должно позитивно формировать духовный мир гражданина и человека.

В условиях радикального изменения общественных отно­шений, становление и развития рыночной экономики, намере­ние развиваться по пути к демократии и правовому государ­ству ставят на первый план решение сложной задачи — форми­рование в нашей стране единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех государственных и негосударственных структур общества и граждан. В этом отношении принят рад нормативно-право­вых актов. Одним из основных является Федеральный закон, принятый 4 июля 1996 г. «Об участии в международном ин­формационном обмене» (СФКЗ и ФЗ РФ. 1996.Выпуск 10(28). Здесь возникают две проблемы: преодоление отставания и ин­теграция в мировое информационное пространство и одновре­менно обеспечение безопасности государственной и иной ком­мерческой тайны.

Одним из механизмов и средств реализации методов убеж­дения является создание автоматизированной системы инфор­мационно-правового обеспечения правотворческой и правопри­менительной деятельности, правового образования и воспита­ния граждан, что позволит существенно повысить эффектив­ность государственного управления. Созданная система будет представлять многоуровневую совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации, реализованных в виде тер­риториально распределенной сети банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социально-экономической инфор­мации.

По критериям и целям методы управления различают: общие методы контроля, наблюдения или административного надзора и разработки комплекса мер воздействия на управля­емые объекты.

190

Общие методы контроля можно классифицировать по субъектам (по их компетенции):

• органы общей компетенции (Правительство РФ, прави­тельства республик в составе России, администрации субъектов РФ);

• отраслевой компетенции (Государственные комитеты РФ, Министерства и иные ФОИВ);

• межотраслевой (надведомственной) компетенции, напри­мер, Федеральные надзоры России.

Самостоятельным методом контроля является судебный контроль. Государственный контроль осуществляют также за­конодательные органы государственной власти. Конституци­онно (ст. 32, 33) определен общественный контроль за состоя­нием управления делами государства и общества.

Наблюдение является необходимым, но относительно пас­сивным методом. До тех пор пока процесс организации управ­ления не выходит за рамки допустимых показателей, осуще­ствляется режим наблюдения. Этот метод в какой-то мере на­поминает административный надзор, который осуществляется пассивно, пока не обнаружены отклонения от требований норм и правил и применяются уже методы административного на­казания. Когда зафиксировано отклонение от заданных норм и правил, то встает на повестке дня активный метод воздей­ствия, такой как разработка мер или программ восстанавлива­ющего воздействия, то есть приведение процесса управление в рамки допустимых параметров, способствующих достижению сформулированной цели управления.

По способу воздействия на управляемые объекты различа­ются: административные (прямые) методы, (государственно-властные) и экономические (косвенные) методы, например, стимулирующие.

Экономические методы - это методы косвенного воздей­ствия, влияющие на объекты управления (льготы, цены, нало­ги, премии, проценты, экономические санкции, квоты и др.).

К методам административного (прямого) воздействия относятся: общее и непосредственное руководство, государствен­ное управление, хозяйственное управление, правовое ре­гулирование, государственный контроль, прокурорский и ад­министративный надзор.

Во времена плановой экономики методы административ­ного воздействия были основными. В ходе становления в го­сударстве рыночной экономики все большее применение при­обретают экономические методы. Однако опасны представле-

191

ния, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания государственных органов вообще не нужны. Как показал зарубежный опыт, рыночная экономика не должна быть природной стихией, не регулируемой государством. Го­сударство должно выработать комплекс форм и методов ра­ционального регулирования. Несмотря на то, что основным методом является проявление творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает примене­ния в строго ограниченных законодательством пределах, и метода обязательных предписаний. Например, это отражено в указе Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 « О мерах по обеспечению государственного управления закрепленными в федеральной собственности акций Российского АО «Газпром».1 По существу, мы оказались позади многих зарубежных стран по применению методов правового регулирования экономи­ческих отношений, где рыночные отношение более развиты, чем в России.

В числе административно-правовых методов особое место занимают средства принудительного характера, которые состав­ляют институт административного принуждения. В широ­ком смысле административное принуждение призвано обеспе­чить исполнение правил поведения, выраженных в нормах и правилах. Этим мерам характерен внесудебный (подведомствен­ный юрисдикционный) порядок реализации.

Меры административного принуждения подразделяются на четыре группы:

• административно-предупредительные меры, например, проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр вещей, регистрация документов и проверка ручной кла­ди при посадке на самолет;

Ш меры административного пресечения, например, проверка на трассе инспектором ГИБДД состояния автомобиля и в случае выявления неисправности, создающей реаль­ную опасность для окружающих запрещается его даль­нейшая эксплуатация;

• меры, обеспечивающие административное производство по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ), в которой определено 9 мер обеспечения, име­ющих характер административного принуждения;

• меры административной ответственности, например, при­менение меры административного наказания, их ст. 3.2. определено 8 видов.

1 СЗ РФ.1997. № 20, ст. 2236.

Все эти перечисленные меры административного принуж­дения используются в интересах более эффективного решения задач и функций исполнительной власти и государственного управления. Эти меры не утрачивают своего значения и в на­стоящее время, даже возможно приобретают дополнительное значение для ряда правонарушений и, в первую очередь, для юридических лиц. При этом административное наказание на юридическое лицо, не освобождает от административного на­казания руководителя или собственника юридического лица и наоборот.

7.3. Понятие, основные признаки и виды актов, порядок их подготовки и регистрации

Правовой формой реализации задач и функций органов исполнительной власти, государственного управления, адми­нистрации органов МСУ являются их правовые акты управле­ния, принятые уполномоченным органом, должностным ли­цом на основании и в порядке определенном законом. Акты управления, принимаемые на основании закона, являются под­законными актами. Самым высоким по силе актом управле­ния является указ (нормативный) Президента РФ, потом по­становление Правительства РФ, нормативные акты ФОИВ, органов МСУ, аналогично на уровне субъектов РФ. Требование подзаконности к акту управления является необходимым, но не достаточным условием. Достаточным условием является то, что акт управления принят не только во исполнение цели или целей, сформулированных в преамбуле закона, но и реально работает на их достижение. В этом главный смысл правового механизма актов управления, т. к. они регулируют управлен­ческие отношения с целью достижения конечных или проме­жуточных результатов государственного управления.

Под актом управления понимается 'подзаконное офици­альное решение, принятое органом исполнительной власти, го­сударственного управления, администрацией органа МСУ в односторонне-властном порядке и с соблюдением установлен­ной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Основные признаки (черты) административно-правового акта:

• является подзаконным актом управления;

192

'"Административное право

193

• имеет официальный, государственно-властный характер и исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается государственными мерами принуждения;

• исходит от компетентного органа в односторонне-власт­ном порядке;

• принимается уполномоченным субъектом управления по предметам ведения и в объеме полномочий и носит в значительной мере творческий характер управленческо­го решения;

• устанавливает обязательные правила и нормы поведе­ния или регламентирует определенный порядок управ­ленческих отношений;

• юридическая сущность акта управления заключается в том, что он содержит обязательное правовое разрешение различных вопросов государственного управления.

Без решения акт управления носил бы бессодержательный, абстрактный характер. При этом не всякое решение управлен­ческого свойства является правовым актом управления. В ка­честве акта управления может рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено, об­ладает всеми отмеченными выше признаками.

Исполнительная деятельность — подзаконная, подконтроль­ная и подотчетная деятельность. В соответствие с этим акт управления должен быть принят полномочным органом в объе­ме полномочий и в порядке, определенном законом.

Правовой акт управления является юридическим актом, регламентирующим различные управленческие отношения или решающий конкретный управленческий вопрос, определяет поведение субъектов, носит государственно-властный характер, принимаемый в одностороннем порядке в соответствии с при­нятой административной правовой процедурой.

По содержанию административно-правовые акты являются по существу управленческими решениями, содержащими в сво­ей сути цели, задачи, методы и функции субъектов органов исполнительной власти, государственного управления и адми­нистраций органов МСУ. Посредством актов разрешаются мно­гие управленческие ситуации.

Юридическое значение актов управления сводится к следу­ющим функциям (видам деятельности), они:

1) устанавливают, изменяют либо отменяют правила или

нормы;

2) возлагают обязанности на субъектов управления или на­деляют их полномочиями распоряжаться государствен-

ными финансовыми и материально-техническими сред­ствами;

3) акты управления могут быть основанием для принятия других актов управления (принцип иерархии или сопод-чиненности нормативных актов);

4) отдельные акты управления носят юрисдикционный ха­рактер, то есть содержать в себе правовую оценку фак­тов, разрешения конфликтных ситуаций, споров о пра­ве или оценки правомерности административных нака­заний. Например, наложение штрафа на физическое или юридическое лицо за совершенное административного правонарушения.

5) могут выступать в качестве юридических фактов в пла­не возникновения, изменения и прекращения админис­тративных правоотношений;

6) могут служить доказательством в суде. Например, не­правомерное увольнение работника;

7) могут быть условием реализации других актов. Напри­мер, выдача лицензии на приобретение газового оружия и др.

Основное отличие актов управления от других актов госу­дарственных органов власти прежде всего в том, что они име­ют подзаконный характер и работают на цель, сформулиро­ванную в законе, т. к. принцип целесообразности в управлен­ческих отношениях имеет важное значение, однако он не дол­жен противопоставляться принципу законности, т. к. они дол­жны быть взаимодополнимы в целях повышения эффективно­сти государственного управления.

Подзаконный характер акта органа (уполномоченного дол­жностного лица) исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ означает, что по юридической силе он уступает закону, разрабатывается и при­нимается на основе и в соответствии с законами, должен стро­го соответствовать по содержанию, форме и порядку их изда­ния, установленным законом требованиям. Например, Прави­тельство РФ издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, норма­тивных указов Президента РФ. На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои нормативно-правовые акты, а также по собственной ини­циативе.

194

7-2

195

Нормативно-правовые акты управления детализируют нормы конкретного закона, регламентируют деятельность ор­ганов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ по их реализации. Администра­тивно-правовые нормы направлены на обеспечение повседнев­ного, оперативного и дифференцированного управления и ре­гулирования различными аспектами государственной и обще­ственной жизни. При помощи актов управления органы ис­полнительной власти, государственного управления, админис­трации органов МСУ реализуют права и обязанности субъек­тов управленческой деятельности, ими обеспечивается их дол­жное поведение, удовлетворяются или отклоняются требова­ния юридических лиц, граждан к органам исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Такие акты должны издаваться лишь тогда, когда они действительно необходимы в процессе повседневного и опера­тивного осуществления функций и задач государственного уп­равления и работать прежде всего на публичные интересы. Поэтому отсюда исходит властный характер актов управления, обязательность исполнения содержащихся в них предписаний, обеспеченность их реализации соответствующими гарантиями. Акты управления общественных организаций не носят го­сударственно-властный характер, хотя являются обязательными для выполнения всеми членами этих организаций, так как опираются на властную волю ее членов. Порядок же принятия решений, их исполнение и виды ответственности за их нару­шения регламентируются уставом, принятым на общем собра­нии этого общественного объединения.

По содержанию акт органа исполнительной власти, госу­дарственного управления, администрации органов МСУ -это управленческое решение, реализующее задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности от имени государства и обеспечивается государственными гарантиями и мерами административного принуждения. Субъекты управле­ния принимают их в процессе повседневного оперативного ру­ководства хозяйственной, социально-культурной, администра­тивно-политической сферами и отраслями, а также межгосу­дарственного управления. К ним относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, пре­кращения) конкретных правоотношений в сфере исполнитель­ной власти, государственного управления.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной вла­сти, государственного управления, администрации органов МСУ классифицируются на виды по: юридическим свойствам; уровню государственных органов, их издающих; компетенции органов; наименованию актов управления.

По юридическим свойствам их можно подразделить на нормативно-правовые акты, индивидуальные акты и смешан­ные.

Нормативно-правовые акты отличаются от иных право­вых актов тем, что они устанавливают, изменяют и отменяют общие нормы и правила, рассчитанные на многократное при­менение ко всем предусмотренным ими случаям, — например, правила противопожарной безопасности, безопасности дорож­ного движения, нормы сертификации, стандартизации и каче­ства продукции, правила воинского учета, таможенные и на­логовые правила, санитарно-эпидемические и другие правила. Нормативно-правовые акты являются важнейшими источни­ками в любой отрасли права. Нормативные-правовые акты рег­ламентируют порядок организации и деятельность не только органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, но и органов государственного власти в целом.

В отличие от нормативных актов индивидуальные акты органов исполнительной власти, государственного управления не содержат общих правил и норм. Они носят разовый, адрес­ный характер и применяются на основании нормативного пра­вового акта.

К ним можно отнести: решения органов исполнительной власти, государственного управления и администрации орга­нов МСУ по определенным вопросам, входящим в объем их полномочий. Это могут быть и правоприменительные акты в решении спорных вопросов или решении индивидуальных ад­министративных дел, рассматриваемых в отношении конкрет­ных лиц и в определенных случаях. Индивидуальные акты могут выступать в качестве юридических фактов: порождать, изменять и прекращать определенные административные пра­воотношения. Индивидуальными актами назначаются на дол­жность в аппарат управления, оперативно устраняют выявлен­ные недостатки в организации и осуществляют воздействие на нарушителей государственной дисциплины. Однако на прак­тике встречаются часто акты управления смешанного харак­тера, которые содержат в себе и нормы права, и указания по конкретным вопросам персональным должностным лицам.

196

7-4

197

Например, во многих приказах МВД РФ (да и во многих при­казах иных федеральных органов исполнительной власти), кроме общих, норм содержатся конкретные предписания дол­жностным лицам на реализацию определенных мероприятий по осуществлению внутриорганизационной деятельности.

По компетенции можно выделить акты органов исполни­тельной власти общей компетенции, например, постановление Правительства РФ; межотраслевой компетенции, например, принятие правовых актов (правил) Федеральным горным и промышленным надзором России по предметам ведения и в объеме компетенции, а также отраслевой компетенции, напри­мер, принятие акта управления обязательного для исполне­ния в своей отрасли. Эти правовые акты часто издаются как федеральными органами исполнительной власти, так и орга­нами исполнительной власти субъектов РФ.

По наименованию акты органов исполнительной власти и их должностных лиц весьма разнообразны.

Президент России издает указы и распоряжения; Правитель­ство РФ — постановления и распоряжения; федеральные мини­стерства и иные федеральные органы исполнительной власти — постановления, приказы, инструкции, распоряжения, указания и иные акты; главы администрации — постановления и распо­ряжения; руководители органов администрации — приказы; руководители предприятий — приказы и указания и др.

Акты управления, принятые уполномоченными органами и должностными лицами, отличаются от других правовых до­кументов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре их принятия. Принимаются они только по во­просам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах и объеме своих полномочий. В 1997 г. Пре­зидентом РФ принят указ «Об утверждении Правил подготов­ки нормативных правовых актов федеральных органов испол­нительной власти и их государственная регистрация»1. Ана­лиз этой нормотворческой деятельности ФОИВ предопределил принятие приказа Минюста РФ от 14.07.99 г. № 000 «Об ут­верждении Разъяснений о применении правил подготовки нор­мативных правовых актов федеральными органами исполни­тельной власти и их государственной регистрации».

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти (ФОИВ) издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,

1 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

198

федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе ФОИВ по предметам ведения и в объеме полно­мочий.

Нормативно-правовые акты ФОИВ издаются в виде: по­становлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и указаний. Как правило, нет нормативно-право­вых актов в виде писем и телеграмм. Структурные подразделе­ния и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать нор­мативно-правовые акты.

Нормативно-правовой акт может быть издан совместно не­сколькими ФОИВ или одним по согласованию с другими.

Проект нормативно-правового акта согласовывается в фор­ме виз фиксируемых на обороте последней страницы первого экземпляра.

Виза включает фамилию, имя, отчество, должность, под­пись и число, месяц и год.

Одновременно с разработкой проекта нормативно-правово­го акта готовятся предложения об изменении и дополнении, или признания утратившим силу прежнего нормативно-право­вого акта.

При подготовке нормативно-правового акта должны быть соблюдены следующие реквизиты:

• наименование органа, издавшего акт;

• наименование вида акта и его название;

• дата подписи акта и его номер;

• наименование должности, фамилия, имя, отчество дол­жностного лица, подписавшего акт.

Государственная регистрация и опубликование норматив­но-правового акта затрагивающая права, свободы и обязаннос­ти человека и гражданина, устанавливающего его правовой статус, имеющие межведомственный характер, обязательна.