Административное право (стр. 37 )

Государственные стандарты и иные нормативные докумен­ты в области охраны окружающей среды призваны обеспечить защиту от необратимого процесса загрязнения окружающей среды.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществля­ется в порядке, установленном Правительством РФ.

Перечень должностных лиц органов государственной влас­ти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологи­ческий контроль (государственные инспектора в области охра­ны окружающей среды субъектов РФ устанавливается в соот­ветствии с законодательством субъектов РФ.

Запрещается совмещение функций государственного конт­роля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного исполь­зования природных ресурсов.

Государственные инспектора в области охраны окружаю­щей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:

• посещать в целях проверки организации, объекты хо­зяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие госу­дарственной охране, оборонные объекты, объекты граж­данской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного эко­логического контроля материалами;

• проверять соблюдение нормативов, государственных стан­дартов и иных нормативных документов в области охра­ны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

476

• проверять соблюдение требований, норм и правил в об­ласти охраны окружающей среды при размещении, стро­ительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выво­де из эксплуатации производственных и других объек­тов;

• проверять выполнение требований, указанных в заклю­чении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;

• предъявлять требования и выдавать предписания юри­дическим и физическим лицам об устранении наруше­ния законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, вы­явленных при осуществлении государственного эколо­гического контроля;

• приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими за­конодательства в области охраны окружающей среды; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

• осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Государственные инспектора в области охраны окружаю­щей среды обязаны:

• предупреждать, выявлять и пресекать нарушение зако­нодательства в области охраны окружающей среды;

• разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

• соблюдать требования законодательства. Муниципальный контроль в области охраны окружающей

среды (муниципальный экологический контроль) на террито­рии муниципального образования осуществляется в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации и в поряд­ке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляет­ся в целях реализации права каждого на благоприятную окру­жающую среду и предотвращения нарушения законодатель­ства в области охраны окружающей среды.

Результаты общественного контроля в области охраны ок­ружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти РФ, органы

477

государственной власти субъектов РФ, органы местного само­управления, подлежат обязательному рассмотрению в поряд­ке, установленном законодательством.

Многие природоохранительные функции выполняет Ми­нистерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Согласно Положению о нем от 6 мая 1994 г.1, к числу таких функций относятся:

• руководство по поручению Правительства работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрез­вычайных ситуаций, в том числе их последствий;

• участие в подготовке предложений по разработке схем 'развития и размещения производительных сил, проектов

планировки и застройки территорий с учетом радиацион­ных, социально-экономических и других факторов, на­правленных на защиту населения и окружающей среды в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

• координация деятельности федеральных органов ис­полнительной власти по проведению поиска и спасения людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации раз­ливов нефти, нефтепродуктов, вредных химических и радиоактивных веществ на море и внутренних водоемах страны и др. Более подробно его функции рассмотрены выше.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1. Сущность и содержание межотраслевого государственного уп­равления.

2. Основные субъекты межотраслевого государственного управ­ления.

3. Система органов исполнительной власти в управлении налого­вой службой.

4. Административно-правовые основы регулирования отношений в системе налоговой службы.

5. Система органов исполнительной власти в управлении налого­вой полицией.

6. Административно-правовые основы регулирования отношений в системе налоговой полиции.

7. Система органов исполнительной власти в сфере экономичес­кого развития, финансов и кредита.

1 СЗ. 1994. № 4. Ст. 361.

478

8. Административно-правовые основы регулирования отношений в области экономического развития, финансов и кредита.

9. Система органов исполнительной власти в управлении в обла­сти антимонопольной политики и имущественных отношений.

10. Административно-правовые основы регулирования в области антимонопольной политики и имущественных отношений.

11. Система органов исполнительной власти в области таможенной

службы.

12. Административно-правовые основы регулирования отношений в области таможенного дела.

13. Система органов исполнительной власти в управлении в обла­сти охраны природных ресурсов и окружающей среды.

14. Административно-правовые основы регулирования отношений в области охраны природных ресурсов и окружающей среды.

Глава 20. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Только любовь является наличной валютой счастья, все остальное — кредитные билеты фи­нансовых пирамид.

Чевист

20.1. Административное право США

Понятие административного права США. Это отрасль пра­ва регулирует специфические общественные отношения, воз­никающие в результате осуществления полномочий государ­ственными учреждениями, порядок их деятельности, а также отношения, возникающие в процессе судебного контроля над администрацией. То есть нормы административного права ре­гулируют полномочия и структуру административных учреж­дений, а также включаются в административное право и нор­мы, регулирующие надзор как вид государственного контроля судебными органами за деятельностью администраций. В США особое внимание уделяется так называемому «внешнему адми­нистративному праву», то есть правовому регулированию осу­ществления внешних функций государственного управле­ния, а не внутриорганизационному аспекту управления.

Главный акцент действия норм административного права в США сводится не к тому, что это право создано администраци-

479

ей (так называемое у нас исполнительно-распорядительная деятельность), а основной смысл в том, что с помощью этих норм права контролируется сама администрация, так как все ее полномочия и порядок осуществления регламентирован ад­министративными нормами.

Источниками норм административного права являются: конституции, законы, судебные решения и акты администра­тивных учреждений (здесь по тексту слова административный и государственный равнозначны).

Нормами административного права регулируются отноше­ния о прохождении гражданской службы и службы в органах МСУ.

Например, с 1946 г. федеральными законами и нормами ад­министративного права была установлена ответственность фе­деральной казны за вред, причиненный государственным и му­ниципальным служащим. Начиная с 1960 г. в США шире ста­ли обжаловать решения административных учреждений в суд.

Администрация в США классифицируется как организа­ция администрации (то есть учреждение, осуществляющее внут­реннее организационное управление) это прежде всего: ^феде­ральные административные учреждения; 2)административные учреждения штатов и учреждений МСУ. Каждый штат разде­лен по административно-территориальному принципу пример­но на 3 тысячи графств и примерно 19 тыс. муниципалитетов (учреждений МСУ).

Гражданская служба в США (федеральная) имеет свою пра­вовую историю с 1883 г., когда был принят закон «О граждан­ской службе».

Регулирование административной деятельности осуществ­ляется в двух формах:

• разработка и принятие нормативных актов;

• рассмотрение отдельных дел конкретных лиц и вынесе­ние решений (индивидуальных актов).

Принятие и введение в действие административных ак­тов в США осуществляется официальными и неофициальны­ми способами:

1) петиции коллективные обращения граждан в целях при­нятия административных правовых актов. Например, в ст. 79 Устава города Москвы предусмотрены обращения и петиции граждан в органы власти или к их должностным лицам. Ини­циативная группа в составе не менее 50 человек регистрирует гражданскую инициативу в городской Думе и получает офи­циальный образец подписного листа.

Предложения, содержащиеся в петиции, вносятся в повес­тку заседаний городской Думы без голосования, а также на­правляются городской Думой Мэру города Москвы. 1) Дума и Мэр принимают по ним решения в пределах своих полномо­чий в двухмесячный срок со дня официального внесения пети­ции. 2) потом идет оповещение и подготовка акта: 3) представ­ление гражданам свободный доступ к материалам учреждений, касающихся их прав и законных интересов; 4) граждан кон­сультируют по вопросам деятельности учреждений; 5) откры­то (публично) ведется обсуждение принимаемого акта учреж­дения (органа государственного управления); 6) обязательная регистрация и опубликование актов учреждений; 7) отсрочка вступления в действие актов учреждений при наличии основа­ний, высказанных гражданами.

Все эти официальные и неофициальные способы обеспечи­вают и гарантируют права и законные интересы граждан.

Согласно поправке № 1 к Конституции США граждане име­ют право официально обращаться к Правительству США с пе­тицией о прекращении злоупотреблений в административных учреждениях. В течение 30 дней Правительство США должно ответить по существу, либо отклонить петицию, либо принять к слушанию, то есть определить время, место и характер нор­мативной процедуры рассмотрения петиции, ссылки на акт и его цель.

С 1872 г. административно-правовые акты в США стали опубликовываться. С этого времени появилась самостоятель­ная административная юстиция, так называемая квазисудеб­ная деятельность, то есть многофункциональная внесудебная (то есть административная) деятельность.

Особую роль в организации управленческой деятельности американских учреждений играет административная процеду­ра. Как сказал член Верховного Суда США Ф. Франкфуртер (1943 г.), «История свободы была обязана во многом истории соблюдения процедурных гарантий». Большую роль в этом процессе сыграли принципы гласности и доступности админи­стративного процесса. Административно-процессуальными нор­мами был четко установлен порядок ответа на запрос частного лица в учреждение и выдача ему документов в течение 10 ра­бочих дней. Отказ может быть обжалован в суде в течение 20 рабочих дней. Строгое соблюдение сроков и разрешение по су­ществу самого дела, в результате которого виновному должно­стному лицу учреждения может быть вынесен штраф до 5 ты­сяч долларов. Широко используются досудебные совещания

480

15*

16—Административное право

481

или консультации, например, с целью упрощения рассмотре­ния вопросов для суда; изменения текста в заявлении; воз­можность признания предоставленных фактов и документов; ограничение числа экспертов и сроков экспертиз — все это вме­сте гарантирует надежную защиту прав и законных интересов граждан, обращающихся в суд.

До 1946 г. административные решения принимались раз­личными должностными лицами, после же только специалис­тами по этим вопросам или жалобам.

Особое значение имеет судебный контроль над решениями и действиями администраций учреждений. Например, в 1980 г. из 10 тыс. поданых гражданами жалоб примерно 20% было удовлетворено по существу.

Суды осуществляют контроль в двух формах: 1) статутный (законный); 2) нестатутный - в основном, неправомерные при­казы администрации.

Основной акцент в административном праве США делается на вопросах административно-правового регулирования стату­са учреждений и их должностных лиц в осуществлении своих управленческих функций и задач и осуществление судебного и общественного контроля за деятельностью администраций учреждений.

20.2. Административное право Великобритании

Особенностью административного права Великобритании является то, что его до конца 18 века вообще не признавали.

Это, в основном, объяснялось спецификой системы управ­ления страной. Верховенство законодательной власти (парла­мента), разделение полномочий между администрацией и су­дами, ответственность министров и полное господство права. Англичане считают, что сфера деятельности министров - это принятие и осуществление только политических решений. Сфера же судебной деятельности наоборот — не политика, а только право. Министры в своей сфере и объеме полномочий представляют политику государства. Они отвечают за свои дей­ствия и действия своих подчиненных. В конце 18 века А. Дай-си сформулировал следующие требования к министрам:

1) недопущение злоупотреблений со стороны администра­ции своей властью;

2) подчинение всех законам и судам;

3) защита прав и свобод граждан судами (несмотря на то, что там нет конституции как единого документа и боль-

482

16-2

шая роль принадлежит обычаям или общественному праву.

Источниками административного права являются:

1)законы;

2)обычаи и судебные прецеденты.

Среди конституционных законов к источникам относятся: Закон (Акт) «О хабеас», «Корпус 1679 г.» и «Закон (Билль) о правах 1689 г.». Эти законы налагают на административную власть обязанность уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность. К источникам также относят­ся и обычные законы:

1) 10 законов о МСУ, принятых в 1972 г. с изменениями и дополнениями в 1985 г.;

2) Закон об актах делегирования законодательства в 1946 г., устанавливающий порядок применения опубликованных административных нормативных актов, изданных по уполномочию Парламента;

3) Закон о Трибуналах и расследованиях, принятый в 1958 г., и замененный в 1971 г. общим законом;

4) Законы об исках к короне (1947 г.), где административ­ную ответственность за вред, нанесенный гражданам, несет федеральная казна.

По-прежнему большую роль в защите прав граждан имеют обычаи и судебные прецеденты.

Источниками административного права являются: прика­зы короны в Совете; циркуляры, инструкции, приказы и иные нормативные акты министерств и ведомств, а также акты ад­министраций органов МСУ.

Организация администрации

Формально власть принадлежит короне, возглавляющей весь административный аппарат страны.

Центральными административными органами помимо ко­роны является премьер-министр, кабинет, правительство, Тай­ный Совет, министерства и ведомства.

Премьер-министр является главным советником короны с 1721 г. Он занимает ключевое положение в системе исполни­тельной власти, потому что он является лидером партии боль­шинства в парламенте. Он сам назначает министров и возглав­ляет правительство, руководит кабинетом, министерствами и ведомствами. Решает вопросы о составе кабинета, числе мини­стерских постов, назначает главных руководителей мини-

16-

483

стерств, ведомств, высших судей, высшее командование воо­руженных сил и иных должностных лиц государства. (Поэто­му совершенно безграмотно в наших средствах массовой ин­формации председателя Правительства РФ называют Премьер-министром, так как полномочия Премьер-министра выше пол­номочий Президента страны). Кабинет, образованный в конце 17 века имеет в наше время 20 членов. Премьер-министр ру­ководит кабинетом в который входят: премьер-министр, лорд-канцлер (председатель палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари (министры) внутренних дел, иностранных, обороны, промышленности, торговли и др. Созывает и ведет заседание кабинета Премьер-министр. Протокол на заседании обычно не ведется. Важные решения кабинета оформляются законопроектом и направля­ются в палату общин или в виде приказов короны в Тайный Совет. Другие решения для министров рекомендуются (см. 1, с. 65).

В отличие от правительства Тайный Совет при Короне (на­считывает около 300 членов) принимает управленческие ре­шения. В его состав входят все министры кабинета и другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы англий­ской церкви, почетные члены и приглашаются 3 советника правительства. На Тайном Совете решения оформляются в виде приказов короны в Совете, то есть принимаются нормативно-правовые акты и индивидуальные акты. Суды признают лишь приказы короны в Совете, которые не выходят за пределы ком­петенции королевской власти или за рамки законов, делегиру­ющих полномочия короне.

Министерства и ведомства чаще всего функционируют как публичные корпорации.

Особенность британской администрации: наличие терри­ториальных министерств: по делам Шотландии, Уэлса и Ир­ландии.

Министерства и ведомства Великобритании являются пуб­личными (то есть выражающими интересы большинства граж­дан государства) юридическими лицами, к ним могут быть предъявлены иски в судебном порядке. Управление в сфере народного хозяйства осуществляют министерства и публичные (тот же смысл отражения интересов большинства в организа­ции) корпорации. Частный сектор мягко регулируется норма­ми административного права.

Используется социальное (общественное) регулирование в сфере: 1) землепользования, 2) оказание денежной помощи фи-

484

16-4

зическим и юридическим лицам, 3) оказание нефинансовой помощи.

Кроме того, государство оказывает социальную денежную помощь в виде:

1) национального страхования;

2) возмещение вреда;

3) помощь бедным с 1975 г.;

4) помощь матерям, вдовам, безработным, больным, пенси­онерам по старости и др.

Особые изменения в процессе реформирования системы ор­ганов исполнительной власти в Великобритании происходят за последние 30 лет. До конца 20 века система органов испол­нительной власти состояла из двух подсистем министерств и государственных корпораций.

Несмотря на появления третьего звена в системе управле­ния в форме «регулирующих агентств», осуществляющих кон­троль за деятельностью государственных корпораций и состо­ящих наполовину из правительственных чиновников (осталь­ные представители научных кругов), численность государствен­ных служащих за последние 25 лет сократилась на 30% (5, с. 100), при этом управляемость системой улучшилась. Кабинет министров больше занимается вопросами внутренней и внеш­ней политики государства.

Коренное изменение системы государственного управления в Великобритании происходит в отношении ее составных частей: Шотландии, Северной Ирландии (Ольстер) и Уэлса. С 1997 г. исполнительная власть реформируется с передачей многих функций государственного управления этим составным частям. В настоящее время все составные части Великобритании име­ют свои законодательные органы и правительства. В части осу­ществления внешних государственных функций управления они по объему функций государственного управления превос­ходят Англию. Наибольших прав добилась Шотландия (5, с. 101). Региональные органы государственной власти с 2000 г. избираются муниципальными советами из числа муниципаль­ных активистов всех уровней. Сокращение муниципального аппарата органов МСУ (на 20% за последние 25 лет, в том числе сокращение советников — почти в двое). При всем этом качество управления государственного и муниципального уп­равления улучшается. Правительство субсидирует выборочно деятельность МСУ и контролирует их работу. Среди конт­рольных органов особое место занимает Инспекция ценности и качества муниципальной работы; Комиссия по вопросам ме-

485

стного самоуправления; инспекция жилищная, питьевой воды и др. (5, с. 103).

Основы современной гражданской службы в Великобрита­нии заложены в 1850—1870 гг.

Методом открытых конкурсных экзаменов формируется аппарат гражданской службы.

Основной принцип гражданской службы — отделение про­фессионализма в управлении от политики. У нас в России, наоборот, из средних политиков делают непрофессиональных управленцев. Администраторы в учреждениях несменяемые, кроме сменяемых политиков, которых насчитывается пример­но около 100 человек (это премьер-министр, министры, гос­секретари и др., то есть те, кто уходит с должности в случае ухода правительства в отставку).

Вопросы гражданской службы регулируются в основном не законами, а приказами короны в Совете, циркулярами мини­стерства финансов и других министерств, так как служба счи­тается прерогативой короны.

С 1987 г. Управление гражданской службой осуществляет­ся министерством финансов и Управлением министра граж­данской службы, которую с 1968 г. возглавляет Премьер-ми­нистр. Прием на службу осуществляется в форме открытого конкурса для всех желающих. Выбранный служащий осуще­ствляет свои функции пожизненно (до пенсионного возраста — 60 лет). Они называются служащими Комиссии гражданской службы. Оплата труда служащих установлена с учетом ставок оплаты в частных организациях и зависит от: категории, груп­пы, разряда, стажа, ценности и сложности труда и др.

Перемещение по службе и из министерств и групп затруд­нено, так как переквалификация стоит дорого и на практике неэффективна. У нас все наоборот. Так как бюджетные день­ги, как показывает практика частых изменений структуры ФОИВ, не жалеют. Обязательно государственное страхование служащих, однако необязательно делать взносы в пенсионный фонд, у нас только на это и делается ставка, так как за эти собранные деньги также никто не будет отвечать, как показа­ла практика.

Минимальная пенсия служащих с 10 летним стажем равна одной трети заработной платы.

Служащий может быть уволен администрацией досрочно, ее решение может быть обжаловано в Апелляционный Совет гражданской службы и в суд.

486

В Англии преобладает делегированное административное правотворчество. Парламент и суд строго следят за делегиро­ванными законодательными полномочиями администраций.

Административная юстиция существует в двух формах: 1) трибунал (административный неформальный суд) и 2) ми­нистерское расследование.

Контроль осуществляется Парламентом и судами над адми­нистрацией.

Обращаться в суд предоставлено каждому.

Суды принимают два решения:

• учреждение превышает свою власть.

• неправильно применяет правовую норму.

20.3. Административное право Франции

История административного права Франции насчитывает более 200 лет. Особые признаки административно-правового регулирования:

1) децентрализация управления;

2) наличие обособленных административных судов;

3) высокая правовая культура.

Объектом административно-правовых отношений являют­ся отношения, возникающие между субъектами частно-пред­принимательской деятельности и государственными учрежде­ниями. Административное право регулирует правовые отно­шения в сфере действия публичного права (отражающего волю большинства граждан), одним из обязательных субъектов пра­ва почти всегда является государственное учреждение. Госу­дарственные учреждение отделены от политики и судебной деятельности.

Особенностью управленческой деятельности во Франции является наличие особых административных судов, разреша­ющей споры государственной администрации с другими субъек­тами права. Объектом административно-правового регулиро­вания является деятельность учреждений и их должностных лиц, то есть управленческие отношения, а также статус госу­дарственных служащих.

Административные органы проводят в жизнь политичес­кие решения, принимаемые законодателем, и от результатов их деятельности зависит социально-экономическое и полити­ческое положение в стране. У нас же формально вроде бы так, но на практике политические решения законодательной влас­ти не только не проводятся исполнительной властью, а скорее

487

наоборот. Во Франции административно-правовые нормы иг­рают исключительно важную роль в системе права Франции. Принцип законности в административном праве, как считает французский ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязан­ных обязанностей: действовать в соответствии с законом и про­являть инициативу для обеспечения закона. Исполнительная власть связана с законом, и соблюдение ею законов контроли­руется как законодательной, так и судебной властями1. Каза­лось бы, формально и у нас акты есть управления, принимае­мые органами исполнительной власти на основании закона и во исполнение целей заложенных в законах, но реально дале­ко не так.

Источники административного права Франции: Консти­туция, законы, нормативные акты административных органов и решения судов, в основном, административных.

В настоящее время законодательная власть во Франции ос­лаблена и усилена роль Президента и Правительства Фран­ции. Однако там высокая правовая культура и такая ситуация в целом нормальная. При нашей же правовой культуре и пра­восознании такая ситуация грозит ухудшением администра­тивно-правового регулирования управленческих отношений. Основная же роль актов управления не только приниматься на основе законов, но что особо важно, работать на цели, зало­женные в законы, то есть, упорядочивая и стабилизируя уп­равленческие отношения. Без решения этой актуальной зада­чи не разрешить проблемы стабилизации экономики, тем бо­лее существенного ее оживления и роста. Во Франции законо­дательно предусмотрена децентрализация административной власти. В административном праве отсутствует даже кодекс. Административно-правовых актов больше, чем законов. Их из­дают президент, правительство, министерства, ведомства и ад­министрации органов МСУ, а также публичные юридические лица — государственные учреждения и их должностные лица.

Премьер-министр и министры образуют правительство — Совет министров Франции. Конституция Франции не разгра­ничивает четко полномочия президента и премьер-министра, что, к сожалению, мы у них взяли на вооружение, но резуль­таты значительно хуже из-за низкого уровня и не только пра­вовой культуры. Количество и полномочия министров не уста­навливается конституционным законом, а определяется пре­мьер-министром. Министр обладает высшей административ-

Французское административное право. М., 1988. С.171

488