Административное право (стр. 9 )

Экономические гарантии включают в себя создание мате­риальных условий для практической реализации прав и сво­бод граждан. Они базируются на экономической системе Рос­сии, что в настоящее время является наиболее слабым звеном в системе гарантий обеспечения прав и законных интересов граждан.

К политическим гарантиям относятся:

• народ — носитель и источник власти, он реализует кон­ституционное право в форме «избирать и быть избран­ным» (ст. 3);

• участие граждан в управлении государственными и об­щественными делами (ст. 32);

• признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан государством (ст. 2,15,18 и др.).

Юридические гарантии - это система правовых норм, оп­ределяющих условия и порядок реализации прав, свобод и за­конных интересов граждан, а также средства их защиты.

Как видно, между последними двумя гарантиями нет четко­го разграничения в используемых методах и формах, так как по существу политические гарантии закреплены в соответству­ющей правовой форме в названных статьях Конституции РФ, но они от этого не утрачивают своего политического смысла.

Юридические гарантии реализуются государством, уполно­моченными должностными лицами специальными способами в виде прокурорского надзора, судебного контроля, государ­ственного и общественного контроля, а также правом на обжа­лование незаконных решений и действий органов и должност­ных лиц с правом на судебную защиту и возмещение государ­ством ущерба, причиненного незаконными действиями либо бездействиями органов государственной власти.

Главная черта состоит в том, что граждане как субъекты административно-правовых отношений выступают как частные лица, реализующее свои субъективные права и несут право­вые обязанности в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администраций орга­нов МСУ.

106

4.2. Административно-правовой статус

иностранных граждан и лиц без гражданства

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регламентирован Федеральным законом от 01.01.01 г. «О порядке выезда из Российской Феде­рации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. Федераль­ных законов от 18.07.98 , от 24.06.99 ), (с изм., внесенными Постановлением Конституционного суда РФ от 01.01.2001 ) и международными договорами и согла­шениями и Федеральным законом от 01.01.2001 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан».

Административная правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, приезжающих в страну, имеют свои особенности по времени (оформление документов, пребывания в стране и выезд или изменение гражданства). Администра­тивная дееспособность зависит от того, какие права и обязан­ности ими реализуются своими действиями на общих основа­ниях, а какие на основании положений, указанных в между­народных договорах и соглашениях. На основании ст. 62 Кон­ституции РФ эта категория лиц пользуется всеми правами и несет обязанности наравне с гражданами России, кроме случа­ев, установленных Федеральным законом или международны­ми соглашениями. Иностранные граждане, в том числе и боль­шинство граждан из стран СНГ, имеют меньший объем адми­нистративной провосубъектности, чем граждане России. Они не могут занимать государственные должности, а также зани­маться деятельностью, которая связана с принадлежностью к гражданству России или связана с государственной тайной. В отношении этой категории лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства в целях обеспече­ния государственной безопасности. На иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяется действие законо­дательства о воинской обязанности и воинской службе. На­хождение этой категории лиц также различается в зависимос­ти от цели: на постоянное проживание с получением докумен­тов на право жительства и на временно пребывающих или про­езжающих через территорию России транзитом.

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях. Кро­ме этого к ним могут быть применены меры административ­ной ответственности за проживание без документов на право жительства в России или проживание по недействительным

107

документам, несоблюдение установленного порядка регистра­ции либо передвижения и выбора места жительства, уклоне­ние от выезда по истечению срока пребывания, несоблюдения правил транзитного проезда через территорию России. В соот­ветствии с ст. 3.10 Ко АП РФ эти лица могут быть выдворены за пределы РФ. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административного наказания устанавливается и назначается судьей, а в случае совершения административного правонарушения при въезде в Россию — соответствующими уполномоченными должностны­ми лицами.

Иностранные граждане, обладающие дипломатическим им­мунитетом или в соответствии с международными договорами не подпадающие под действие административной юрисдикции, а признанные в законном порядке беженцами или вынужден-\ ными переселенцами, имеют особый административный статус.

Выезд из России и въезд в РФ (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией РФ, между­народными договорами РФ и указанным выше Федеральным ' законом.

В случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, действуют правила международного договора.

Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Россию и выезде из РФ предъявить действитель­ные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Россией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреж­дением РФ за пределами территории РФ либо органами внут­ренних дел или Министерством иностранных дел РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных граж­дан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое предста­вительство или консульское учреждение РФ.

В случае, если иностранные граждане или лица без граж­данства намерены въехать в РФ по приглашению российского физического или юридического лица, порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных граж­дан или лиц без гражданства является также надлежащим об­разом оформленный договор о туристической поездке.

108

Въезд в РФ иностранным гражданам или лицам без граж­данства не разрешается в случаях, если:

1) это необходимо в целях обеспечения безопасности госу­дарства;

2) в период своего предыдущего пребывания в РФ они были осуждены в соответствии с законодательством РФ за со­вершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке, — в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступле­ние или в течение одного года со дня выдворения в при­нудительном порядке;

3) они не представили документы, необходимые для полу­чения российской визы в соответствии с законодатель­ством России — до их представления;

4) они ходатайствуют о российской визе на срок более трех месяцев и не представили сертификат об отсутствии у них ВИЧ-инфекции — до представления такого сертифи­ката.

Выезд из России иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они:

1) в соответствии с законодательством России задержаны по подозрению в совершении преступления либо при­влечены в качестве обвиняемых — до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;

2) осуждены за совершение преступления на территории России — до отбытия (исполнения) наказания или до ос­вобождения от наказания;

3) уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом — до исполнения обязательств либо до дос­тижения согласия сторонами;

4) не выполнили предусмотренные законодательством Рос­сии обязательства по уплате налогов - до выполнения этих обязательств.

Транзитный проезд через территорию России без визы раз­решается иностранному гражданину или лицу без граждан­ства в случаях, если они:

1) совершают беспересадочный полет воздушным транспор­том через территорию России;

2) следуют на самолете международной авиалинии с пере­садкой в аэропорту на территории России и имеют над­лежащим образом оформленные документы на право

109

въезда в государство назначения и авиабилет с подтвер­жденной датой вылета из аэропорта пересадки на терри­тории России в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; 3) проживают на территории государства, с которым Рос­сия имеет соответствующий международный договор. Вынужденной остановкой признается пребывание более 24 часов в пределах населенного пункта вследствие наступле­ния следующих обстоятельств:

1) стихийных бедствий, задерживающих движение поез­да, автотранспортного средства, судна или самолета;

2) необходимости ремонта соответствующего транспортно­го средства, поврежденного в результате порчи каких-либо его частей или в результате транспортного проис­шествия;

3) болезни, если по заключению врача дальнейшее следо­вание больного представляется опасным для его жизни и здоровья;

4) непредусмотренных задержек при пересадке с одного вида транспорта на другой в пункте пересадки.

Должностные лица, по вине которых нарушены права граж­данина РФ, иностранного гражданина или лица без граждан­ства на выезд из РФ и (или) въезд в РФ, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в поряд­ке, установленном законодательством России.

' Вопросы для самоподготовки и контроля

1. Административно-правовой статус граждан РФ.

2. Административная правоспособность граждан РФ.

3. Административная дееспособность способность граждан РФ.

4. Административно-правовой статус иностранных граж­дан и лиц без гражданства.

110

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления

Позор, когда теорию охраняют не факты, а милиция.

Чевист

5.1. Понятие органов исполнительной власти, система и структура

Специфику и правовой статус органа государственной влас­ти определяют его функции и задачи, формы и методы, кото­рые он реализует от имени государства, в объеме и пределах своей компетенции. Эти полномочия состоят в праве органа исполнительной власти, государственного управления, их дол­жностных лиц издавать нормативные правовые акты обяза­тельные для тех, кому они адресованы, и применять меры го­сударственного воздействия (убеждения, стимулирования и принуждения), обеспечивающие их реализацию.

В действующем законодательстве термины «орган исполни­тельной власти» и «орган государственного управления» исполь­зуются как равнозначные в основном только в положениях о ФОИВ, утвержденных указом Президента РФ или постановле­нием Правительства РФ (например, МВД России является фе­деральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление...). На уровне субъектов Российской Федерации органы исполни­тельной власти имеют структурные подразделения (отрасле­вые, линейные и функциональные), которые также осуществ­ляют в своей сфере и в объеме полномочий задачи государ­ственного управления. Также государственное управление осу­ществляют администрации органов МСУ, предприятий, учреж­дений и организаций с государственной формой собственнос­ти.

Орган исполнительной власти является частью государствен­ного аппарата, имеет установленную законом или другим нор­мативным правовым актом компетенцию, структуру, метод образования, территориальный масштаб деятельности и упол­номочен выступать от имени государства, реализовывать ис­полнительно-распорядительную деятельность при повседнев­ном регулировании управленческих отношений в сфере хозяй-

111

ственной, социально-культурной, а также осуществление го­сударственного управления в административно-политической сфере и межотраслевыми комплексами.

Административная правосубъектность органов исполнитель­ной власти возникает одновременно с их образованием, а пре­кращается в связи с их упразднением. Объем компетенции органов исполнительной власти (задачи, функции, права и обя­занности, формы и методы деятельности) находит свое выра­жение и закрепление в соответствующих законах, положени­ях, уставах и других нормативно-правовых актах.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по:

• характеру компетенции;

Ш основаниям и порядку образования;

• порядку решения подведомственных вопросов; Ш территориальной деятельности.

По характеру компетенции органы исполнительной влас­ти подразделяются:

1) общей компетенции, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности населения на определен­ной территории (Правительство РФ; правительства рес­публик в составе России, краев, областей, городов фе­дерального значения; администрации областей других субъектов РФ);

2) отраслевой компетенции, решающие вопросы в преде­лах одной отрасли управления (в основном все мини­стерства, некоторые государственные комитеты, депар­таменты и др.), то есть субъекты принимающие в боль­шей части правовые акты, обязательные для исполне­ния внутри отрасли;

3) межотраслевой компетенции, решающие вопросы межот­раслевого характера, то есть принимающие норматив­ные правовые акты по предметам ведения и в объеме полномочий, обязательные для исполнения неподчинен­ными им органами (например, министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, го­сударственные комитеты стандартизации и метрологии, по статистики и др.).

По основаниям образования органы исполнительной вла­сти классифицируются:

1) конституционные или уставные органы государственной власти (президенты и их администрации, правительства, главы субъектов федерации и их администрации);

112

2) создаваемые на основе законов и подзаконных актов (ми­нистерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные комиссии, агентства, департаменты, управления и другие ведом­ства). По порядку образования:

1) избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ и др.);

2) образуемые путем издания указа Президента РФ, ука­зов президентов республик, распоряжений глав прави­тельств, администраций субъектов федераций.

По порядку решения вопросов:

1) коллегиальные органы (Правительства РФ, правитель­ства субъектов РФ, большинство государственных ко­митетов);

2) единоначальные органы, в которых руководителем в под­ведомственных вопросах единолично принимается реше­ние (например, министерства, агентства, службы, над­зоры и др.).

С учетом территориального масштаба деятельности орга­ны исполнительной власти могут быть двух уровней: 1) фе­дерального и 2) субъектов Российской Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти

(ФОИВ)

Система ФОИВ — это совокупность государственных орга­нов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих цело­стное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ ос­нована на принципе федерализма и административно-террито­риального деления, и в пределах ведения и полномочий Рос­сийской Федерации и по предметам их совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Государство как социальная система реализует множество функций по обеспечению динамической устойчивости и суве­ренитета своего существования как по отношению к внешней среде (другим государствам), так и к регуляции отношений между гражданами (организациями) и государственными струк­турами. При реализации своих функций государство как цело­стная система может выступать в различных формах. Напри-

113

мер, как субъект международного сообщества; как форма объе­динения людей на определенной территории посредством юри­дической связи (гражданства); как выразитель и гарант об­щих интересов и целей; как средство или механизм легитим­ного принуждения в интересах общей воли граждан; как спе­цифическая форма самоуправления в обществе и др.

Исполнительная власть как одна из ветвей государствен­ной власти оперативно и повседневно реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем фун­кций и задач государственного управления.

В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от 01.01.2001 г. № 000 входят: министерства Российской Федерации, Государственные комитеты РФ, Федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, Федеральные комиссии, а также иные Федеральные органы исполнительной власти при Президенте РФ.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществля-• ющий управление в установленной сфере деятельности, а так­же координирующий в случаях, установленных федеральны­ми законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федераль­ных органов исполнительной власти. Министерство возглав­ляет входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительной власти, осуще­ствляющие на коллегиальной основе межотраслевую коорди­нацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функ­циональное регулирование в определенной сфере деятельнос­ти. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию Рос­сии возглавляют соответственно председатель Государственно­го комитета РФ, председатель Федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, Российское агентство, Фе­деральный надзор России — федеральные органы исполни­тельной власти, осуществляющие специальные (исполнитель­ные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную служ­бу России возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство — генеральный дирек­тор Российского агентства, Федеральный надзор России — на­чальник Федерального надзора России.

114

Создание ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуще­ствляются Президентом России по предложению Председате­ля Правительства России.

Положения о ФОИВ, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, утверждаются указом Президента РФ, а положение о других федеральных органах исполнительной власти утверждается постановлением Правительства России.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти утверждаются Правитель­ством РФ.

Федеральные министры назначаются на должность и осво­бождаются от должности указом Президента РФ по предложе­нию Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на дол­жность и освобождаются от должности Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Руководители федеральных органов исполнительной влас­ти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреп­ленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституци­онными законами и федеральными законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавли­ваемом порядке.

Система органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и административно-территориально­го деления, что нашло отражение в Конституции РФ, консти­туциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ.

В соответствии с принципом система органов исполнитель­ной власти включает два уровня:

• федеральные органы исполнительной власти РФ;

• органы исполнительной власти субъектов РФ (респуб­лик в составе России, краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области и автономных окру­гов).

Являясь единой системой исполнительной власти в РФ, эти органы призваны, в пределах своих полномочий, решать ос­новные социально-экономические задачи, защищать основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный поря­док и безопасность граждан.

115

Особое положение у нас занимает институт президентуры, что, в конечном счете, существенно отражается на разреше­нии многих экономических и организационно-правовых про­блем не только на теоретическом, но и на практическом уров­не. Некоторые авторы, например, относит Пре­зидента РФ к федеральным органам исполнительной власти. по удельному весу полномочий и их характеру считает его «особым субъектом исполнительной власти» (2,11).

Правовой статус Президента России как главы государства, согласующего действия трех самостоятельных ветвей власти и как де-факто высшее должностное лицо исполнительной влас­ти (отменяет постановление Правительства РФ и отправляет его в отставку, имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ), требует конституционного разрешения его взаимоотношений с Правительством России, что не нашло чет­кого правового закрепления в ФКЗ «О Правительстве РФ», принятом 17.г., в ред. 31.12.1997 г.

Структура федеральных органов исполнительной власти

Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи элементов (органов) систе­мы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государ­ственного служащего.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной вла­сти осуществляется после консультаций с органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации. Финансиро­вание этих органов в основном осуществляется из средств фе­дерального бюджета.

Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвида­ция осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Прези­дентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Действующая структура ФОИВ утверждена указом Прези­дента РФ от 01.01.01 г. № 000 в текущей ред. указа Прези­дента РФ от 25.г. № 000.

В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ «О систе­ме ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структу-

116

ру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной вла­сти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;

• 23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;

• 7 Государственных комитетов РФ;

• 2 Федеральные комиссии;

• 10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены не­посредственно Президенту РФ;

Ш 7 Российских агентств;

• 2 Федеральных надзора России.

Иные ФОИВ (структурные подразделения института прези­дентуры):

1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*

2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*

3) Управление делами Президента Российской Федерации;*

4) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*

5) Комитет РФ по финансовому мониторингу.*

6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.

Наличие в администрации Президента РФ иных федераль­ных органов исполнительной власти, а также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции РФ) — все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной власти в России и создает сложности в определении места и роли института пре­зидентуры в основах конституционного строя России.

На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффектив­ности государственного управления и, как следствие, не спо­собствует социально-экономическому развитию России.

В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения правового статуса

Примечание - знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.

117

Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе испол­нительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упо­рядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Консти­туции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управ­ленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы административного судопроизводства»; «Админист­ративные суды» и др.

Президент РФ как глава государства осуществляет пред­ставительные функции и обеспечивает согласованное функци­онирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Орган исполнительной власти как целостная система уп­равления должен при этом иметь научно-обоснованную орга­низационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организа­ционная структура имеет вертикальную связь между соподчи­ненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.

Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллеги­альный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распре­деление должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федераль­ных органах исполнительной власти. Они вырабатывают про­екты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют ре­комендательный характер, но, будучи объявленными прика­зом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подраз­деления и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.

Штатное расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что

118

отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.

Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных под­разделений, их наименование, должности и оклады.

5.2. Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти

Президент РФ как субъект административного права в сфе­ре исполнительной власти имеет исключительные полномочия.

В главе 4 Конституции РФ за Президентом РФ закреплен большой объем реализации полномочий в сфере исполнитель­ной власти. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ закреплены в главе V Федерального конституционного за­кона «О Правительстве РФ», принятого 17.г., с изме­нениями и дополнениями, принятыми 31.12.1997 г. № 3- ФКЗ.