Административное право (стр. 7 )

3. По методу воздействия на поведение субъектов управ­ленческих отношений.

Они могут быть:

1) обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6. Кодекса РФ об АП ). Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2) уполномочивающими; например, в главе 23 Кодекса РФ об АП перечислены субъекты права, уполномоченные рас­сматривать дела об административных правонарушениях;

3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной ко­миссии, комиссии референдума (ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);

4) стимулирующие; создавать условия должного поведе­ния в сфере управленческих отношений или наличие обстоятельств, смягчающих административную ответ­ственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют зако­нопослушность граждан;

5) согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании управленческих отношений.

4. По форме предписания административно-правовые нор­мы бывают:

1) категорические (императивные);

2) рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-ме­тодических семинаров, обмен опытом и др.);

3) диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

5. По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):

1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;

2) по времени — с определенным сроком действия, бессроч­ные, не имеющие предварительного срока действия;

3) по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управ­ления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреж­дений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отно­шений субъектов, на который распространяется действие адми­нистративно-правовых норм и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений. Важ­ным средством в совершенствовании механизма административ­но-правового регулирования управленческих отношений явля­ются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практичес­кого осуществления или выражения воли субъектов управлен­ческих отношений, регулируемой административно-правовы­ми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.

В теории права обычно различаются четыре формы реа­лизации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.

1) наиболее широко используемая форма реализации — это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений тре­бований, предписываемых административно-правовой нормой. То есть в этой ситуации как бы действует метод убеждения, который считается, основным методом госу­дарственного управления, так как если методы принуж­дения у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности ресурсов для этих целей. 2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключа­ется в активных правомерных и позитивных действи­ях как субъектов, так и объектов управленческих отно­шений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведе­ние субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дис­циплинарной ответственности.

80

81

3) использование права есть активное и добровольное со­вершение субъектами и объектами управленческих от­ношений правомерных действий, которые связаны с ре­ализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, их должностных лиц. Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государ­ственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект или объект управленческих отно­шений сам решает, как и в какой форме воспользовать­ся этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эф­фективности управленческой деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании \ управленческих отношений действует не только прин-

цип «на основании закона» (т. е. требование подзакон­ное™ акта управления), но принцип «во исполнение за­кона» (то есть акт управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесооб­разности акта управления. Анализ правоприменитель­ной практики актов управления позволяет выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть вне­сение изменений и дополнений, позволяющих в даль­нейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу дол­жны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.

4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осу­ществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномочен­ными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого ре­шения.

Следовало бы разработать и принять Служебно-процессу-альный Кодекс РФ, регламентирующий порядок и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок выработки, научного обоснования и принятия управ-

82

ленческих решении органами исполнительной власти, государ­ственного управления и их должностными лицами, предусмат­ривающий юридическую ответственность за негативные резуль­таты, полученные в процессе реализации функций и задач го­сударственного управления и правового регулирования.

Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме реализации норм к ним предъявляется ряд основных требований (которые сле­довало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:

1. Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетен­ции, особенно если это касается защиты прав и свобод челове­ка и гражданина. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).

Примером нарушения конституционных прав и свобод че­ловека и гражданина может служить постановление Прави­тельства РФ от 8 июля 1997 г. № 000 «Об утверждении Поло­жения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ».

Образец бланка и описание паспорта гражданина РФ не содержит графы «национальность», что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ «Каждый вправе определять и ука­зывать свою национальную принадлежность». Право «опреде­лять» предоставлено всем гражданам, а вот право «указывать» только предоставлено тем, кто не желает указывать свою наци­ональность, так как нет графы «национальность» в бланке — описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражда­нин, желающий осуществить свое конституционное право «ука­зать» свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа «национальность». В соответствии с ст. 26 Конституции РФ в бланке описания паспорта должна быть графа «национальность (заполняется по желанию)».

2. Оптимальность применения нормы в соответствии с це­лью, сформулированной в норме закона и в связи с конкрет­ными условиями реализации нормы акта управления субъект и объекты управления осуществляют государственные функ-

83

ции и задачи с минимально возможными затратами финансо­вого, временного, экономического, кадрового, материально-тех­нического, информационного и иного ресурса.

Субъект управления, контролируя объекты управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на них не только за невыполнение государственных функций и задач, но и за ненадлежащее или неоптимальное решение.

Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в пункте 2 ст. 4.2. Кодекса РФ об административных правона­рушениях «Судья, орган, должностное лицо, рассматриваю­щее дело об административном правонарушении, могут при­знать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоя­щем Кодексе или законах субъектов РФ об административных правонарушениях».

3. Обоснованность применения нормы на основе досто­верных фактов. Субъект управленческих отношений в объеме своих полномочий контролирует обоснованность применения административно-правовых норм уполномоченными на то объектами управления (представителями государственной вла­сти), например, в процессе осуществления последними функ­ций государственного контроля или административного надзо­ра. Всесторонность проверки достоверности фактов и обстоя­тельств дела, их обоснованность — это требование тесно связа­но с законностью рассмотрения дел об административных пра­вонарушениях (ст. 1.6). Обоснованность назначения админис­тративного наказания исчерпывающе регламентирована в Ко­дексе РФ об АП в Главе 4. «Назначение административного наказания».

4. Научная организация правоприменительной деятель­ности выражена:

а) оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;

б) рациональным разделением труда между субъектами от­ношений;

г) обоснованным распределением полномочий и компетен­ции между субъектами административно-правовых от­ношений;

д) использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных тех­нологий;

е) использованием передового опыта.

5. Целесообразность применения норм административ­ного права объясняется творческим характером деятельности

84

органов исполнительной власти, государственного управления на основании закона и во исполнение закона, то есть акт уп­равления должен работать на цель, заложенную в законе, в этом его основное предназначение как основного элемента ме­ханизма правового регулирования управленческих отношений.

6. Стабилизация управленческих отношений является од­ной из основных целей административно-правового регулиро­вания деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления. В этих условиях каждый субъект адми­нистративно-правовых отношений имеет наибольшую вероят­ность и возможность реализовать свои права, свободы, закон­ные интересы, знания, опыт в любой не запрещенной сфере деятельности.

Позитивные результаты в управленческой деятельности могут быть только тогда, когда каждый гражданин России, независимо от национальности, вероисповедания реально бу­дет равноправным, иметь равный доступ к государственной службе, когда прием будет осуществляться в форме открытых конкурсных экзаменов, принимаемых квалифицированным жюри, а основным критерием будут только профессиональные знания, опыт работы, уровень квалификации, исполнения своих гражданских обязанностей.

3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды

Административные правовые отношения - это регулиру­емые и охраняемые нормами административного права управ­ленческие отношения сторон (субъектов и объектов управле­ния), складывающиеся в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осу­ществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управлен­ческие отношения, которые возникают в сфере негосударствен­ного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственно­го управления.

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуали­зируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции,

85

задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздей­ствуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат со­гласованности управляющего, упорядочивающего и преобра­зовывающего воздействия со стороны субъекта управления (на­чальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может быть реализовано без приме­нения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного уп­равления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и за­дачи государственного управления, наделяются государствен­но-властными полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

Исходя из выше сказанного основными признаками адми­нистративно-правовых отношений являются:

1) в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленчес­ких отношений при реализации внешних и внутренних функ­ций и задач государственного управления.

Субъект управления (орган исполнительной власти, госу­дарственного управления, администрации органов МСУ, их должностные лица) при этом оказывает сознательное (воле­вое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления (подчиненных) в форме и методах, опре­деленных законодательством, используя при этом методы убеж­дения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом;

2) административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в мас­штабе государства, примером тому является ФКЗ «О Прави­тельстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управле­ния как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, орга­нов государственного управления. Кроме того, административ­ные правовые отношения возникают в процессе реализации

86

управленческих отношении, возникающих в деятельности ор­ганов законодательной власти, судебной власти, их обслужи­вающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

3) основным объектом воздействия административно-пра­вовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено со­знанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и ис­ключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект — честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и ох­раняют в основном публично-правовые интересы, возника­ющие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как госу­дарственный интерес. Однако это не совсем так: при осуществ­лении государственного управления это понимается как адек­ватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-эко­номической защиты, нуждающихся в этом граждан и осуще­ствления эффективной правоохранительной деятельности;

5) административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (орга­нов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате не­удовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жа­лоб физических и юридических лиц);

6) административно-правовые отношения иногда характе­ризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральны­ми органами исполнительной власти органами исполнитель­ной власти субъектов РФ или между соответствующими орга­нами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют харак­тер равенства сторон перед законом при разрешении управ­ленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномо­ченными на то органами, должностными лицами в ходе адми­нистративного процессуального производства;

87

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются органи­зационно-правовыми, то есть с помощью норм права упоря­дочивается процесс организации управления с целью оптималь­ного функционирования органов исполнительной власти, го­сударственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридичес­кие факты.

Субъектами административно-правовых отношений явля­ются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основ­ном являются:

• органы исполнительной власти;

• органы государственного управления;

• администрации органов МСУ;

• их уполномоченные должностные лица;

• административные комиссии при органах МСУ;

• предприятия, учреждения и организации государствен­ной и муниципальной формы собственности, их долж­ностные лица;

• государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объе­динений;

• негосударственные организации и общественные объе­динения;

• физические лица (в основном это граждане России, ино­странные граждане и лица без гражданства);

• представители общественных формирований и иных не­государственных организаций уполномоченные на осно­вании закона осуществлять некоторые правоохранитель­ные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере администра­тивного права основаны на конституционных правах и обязан­ностях и детализированы во многих законах и актах управле­ния.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредствен­ным объектом — поведение субъектов этих правоотношений. В каждом административно-правовом отношении его участники

88

реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения (поведением сторон).

Реализация прав и обязанностей субъектов администра­тивного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие от­ношения возникают и по поводу вещей, продуктов творче­ства, а также по поводу личных нематериальных благ (охра­на чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не пове­дение сторон, а вещи, продукты творчества или личные не­материальные блага — честь, достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникнове­ния, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (без­действия) людей. Юридические факты имеют простой и слож­ный состав. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридичес­кий факт — это поступление гражданина, окончившего сред­нюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, меди­цинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохожде­ние конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие — это независящее от воли людей со­бытие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъект­ности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отно­шений.

Содержание административно-правовых отношений опреде­ляется, как правило, разным объемом административной пра­восубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, ус­тановленным в судебном порядке социальным статусом и др.

Правосубъектность — это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии.

Административная провоспособность — это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридичес-

89

ких лиц с момента регистрации и до ее прекращения в поряд­ке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государ­ственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность — это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобре­тать субъективные права и исполнять обязанности, предусмот­ренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсто­ронний характер: например, праву субъекта управления со­ответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязан­ность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и t по существу и в срок сообщить результат по жалобе, кроме этого также регламентировано законом право любого гражда­нина на обращение в орган исполнительный власти, государ­ственного управления, корреспондируется с обязанностью дол-| жностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соот­ветствующее решение по этому вопросу в определенном зако­ном порядке.

В реализации административно-правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная, принадлежит субъек­там органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администраций органов МСУ, их должностным лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплексны­ми и сложными публичными отношениями, так как своими результатами затрагивают весь спектр жизненно важных свя­зей между государством и его гражданами.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, пове­дение и характер деятельности субъектов этих отношений.

Виды административных правовых отношений классифи­цируются по разным основаниям. Наиболее общая классифи­кация видов административно-правовых отношений, по наше­му мнению, дана в работе по1: 1) содержанию;

1 См.: указ, работа С. 53-54

90

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

3) характеру порождающих их юридических фактов.

1. По содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные и процессуальные.

Материальными административно-правовыми отношения­ми называются такие общественные отношения, которые воз­никли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ регламентируемыми материальными нормами административ­ного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного права.

Нормы административно-процессуальные, наоборот, рег­ламентируют равноправное отношение сторон, например, в процессе производства по обращениям граждан в органы госу­дарственной власти, государственного управления, админист­рации органов МСУ, а также в процессе разрешения индиви­дуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений сле­дует отнести отношения административно-договорного ха­рактера, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 66, 78 Конституции РФ).

2. По соотношению прав и обязанностей участники отно­шения делятся на властные или субординационные (по верти­кали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали).

Властные отношения (субординационные), возникающие между субъектом и объектом в сфере реализации функций и задач деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ, как пра­вило, являются вертикальными отношениями (соподчиненно-сти), реализующими управляющее воздействие субъекта уп­равления (руководителя) на объект управления (подчиненно­го). При этом государственно-властные отношения возникают не только по вертикали, имеющей непосредственную соподчи-ненность, но и при отсутствии последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органов испол­нительной власти, государственного управления своих полно-

91

мочий. Например, такие властные отношения от имени госу­дарства по предметам ведения и в объеме полномочий реали­зуют органы внутренних дел, налоговые инспекции, таможен­ные органы и другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также орга­ны, осуществляющие функции надзорного характера за соблю­дением административно-правовых норм и правил, обеспечи­вающих безопасность личности, общества и государства.

3. По характеру юридических фактов делятся на отноше­ния, порожденные правомерными и неправомерными факта­ми (действиями или бездействиями).

Административно-правовые отношения обуславливают та­кое поведение их участников, которое соответствует принятым законом или другим нормативным актом (предписанием или требованием). В преобладающих случаях административно-\ правовые отношения возникают, изменяются или прекраща­ются на основании юридических фактов, порожденных право­мерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в > административном или судебном порядке.

Значительное большинство административно-правовых от­ношений защищается в административно-процессуальном по­рядке. Процедура такой защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам веде­ния и в объеме полномочий.

Уполномоченные органы исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ в уста­новленном законом случаях и в порядке, определенном зако­ном, непосредственно воздействуют на участников админист­ративно-правовых отношений, способствуя оперативному вос­становлению нарушенных норм и правил.

Однако в настоящее время еще достаточно большой объем нарушенных административно-правовых отношений защища­ется в судебном порядке. Этот способ защиты прав и свобод граждан является более квалифицированным и лишен субъ­ективного фактора ведомственной необъективности. Поэтому в новом Кодексе РФ об АП среди уполномоченных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях судьи стоят, на первом месте, потом органы и должностные лица.