Система закупок для нужд Государственной корпорации «Росатом»: оценка коррупционных рисков (стр. 1 )

Центр антикоррупционных исследований и инициатив

«Трансперенси-Интернешнл – Р»

«Система закупок для нужд Государственной корпорации «Росатом»:

оценка коррупционных рисков»

Москва - 2011

Оглавление

Введение. 2

Анализ деятельности по размещению заказов госкорпорации «Росатом». 5

1.1 Выбор способа размещения заказа. 6

1.2. Обоснование начальной цены.. 22

1.3 Требования к участникам размещения заказов. 31

1.4 Информационная открытость и прозрачность. 36

1.5 Указание на средства индивидуализации товаров, работ, услуг. 40

1.6 Планирование при размещении заказов. 43

Заключительные положения. 46

Приложения. 49

Рекомендации по совершенствованию системы закупок для нужд Государственной корпорации «Росатом» 51

Введение

Данный доклад содержит в себе результаты повторного мониторинга и анализа закупок, размещаемых для нужд госкорпорации по атомной энергии «Росатом» (далее по тексту – госкорпорация «Росатом»). Первый мониторинг проводился экспертами Центра «Трансперенси Интернешнл – Р» в ноябре 2010 года. Доклад по результатам первого мониторинга был опубликован и обсуждён с представителями госкорпорации «Росатом» и экспертами в области государственных закупок.

В данном докладе кратко изложены нормативные положения Единого отраслевого стандарта закупок (далее по тексту – ЕОСЗ) с учетом принятых изменений и дополнений, отражены основные выводы, связанные с оценкой коррупционных рисков и факторов.

Результаты повторного мониторинга позволяют утверждать следующее.

Развитие нормативной базы

В Единый отраслевой стандарт закупок госкорпорации «Росатом» ежемесячно вносятся поправки, которые в ряде случаев направлены на снижение коррупционных рисков и вероятности возникновения коррупционных ситуаций. В качестве примера можно привести:

·  часть 9 ст.9 ЕОСЗ устанавливает запрет на дробление заказчиком требуемых объемов одного вида продукции на несколько процедур закупок с целью вывода из-под регламентации Единого стандарта и иных правовых актов госкорпорации «Росатом»;

·  в главе «Термины и определения» усовершенствовано определение понятия «начальная (максимальная) цена контракта» с указанием ссылки на конкретную методику расчетов, опубликованную в открытом доступе на сайте www. zakupki. rosatom. ru;

·  пункт 5 части 3 ст.53 и пункт 5 ч.2 ст.60 в случае отсутствия сведений о начальной цене при размещении заказа путем запроса предложений или проведения конкурентных переговоров устанавливают обязанность указания ссылки в извещении к заказу на решение Центральной закупочной комиссии госкорпорации «Росатом».

Кроме указанных примеров следует указать, что в ЕОСЗ была включена глава, которая подробно регламентирует процесс размещения заказов путем редукциона в электронной форме, что, по сути, является аналогом электронного аукциона, существующего в системе государственного заказа.

Повышение уровня информационной открытости

Помимо положений ЕОСЗ процесс размещения заказов регулируется иными внутренними правовыми актами госкорпорации «Росатом», которые опубликованы в открытом доступе в сети Интернет. Кроме того, опубликованы обзоры рассмотренных жалоб за 2010 год, а также результаты рассмотрения ряда жалоб, размещенных на официальном сайте по закупкам госкорпорации «Росатом». Данный факт позволяет утверждать, что контроль за осуществлением размещения заказов происходит, хотя на данном этапе отсутствует полная информация о каждой поданной жалобе, а также не публикуются тексты решений по рассмотренным жалобам, как это осуществляется, к примеру, в системе государственных и муниципальных закупок.

Несмотря на положительные результаты развития системы закупок для нужд госкорпорации «Росатом», существует ряд неразрешенных вопросов, связанных с обеспечением уровня прозрачности и информационной открытости, а также наличием коррупциогенных факторов. Результаты мониторинга показали, что существуют факты нарушения положений ЕОСЗ и иных внутренних документов госкорпорации «Росатом», что в ряде случаев вызвано наличием пробелов в механизмах, регулирующих те или иные процедуры размещения заказов. Данный доклад посвящен выявлению подобных пробелов и несоответствий, анализу норм ЕОСЗ с учетом принятых изменений и дополнений, выявлению и оценке коррупционных рисков в сфере закупок госкорпорации «Росатом».

Выводы, содержащиеся в данном докладе в отношении системы закупок госкорпорации «Росатом», представляют исключительно мнение и оценку экспертов Центра «Трансперенси Интернешнл – Р», не имеют целью нанесение ущерба репутации как учреждений и организаций госкорпорации «Росатом», так и должностных лиц, ответственных за размещение заказов, а также за методологическую разработку системы размещения заказов госкорпорации «Росатом». Все выводы, либо иные суждения носят рекомендательный характер, любое упоминание понятия «заказчик» адресовано неперсонифицированному кругу лиц, что не преследует собой целью нанесение материального или морального вреда.

Анализ деятельности по размещению заказов госкорпорации «Росатом»

Для целей исследования был проведен мониторинг закупок госкорпорации «Росатом» за 1 квартал 2011 года, опубликованных на сайте www. zakupki. rosatom. ru. При этом фиксировалась и анализировалась примерно каждая пятая закупка, избираемая в случайном порядке из числа заказов, размещаемых путем запроса котировок, запроса предложений и открытых конкурсов.

Помимо мониторинга проведен анализ действующих положений Единого отраслевого стандарта, вносимых в него изменений и поправок, а также внутренних документов и методик, опубликованных на указанном сайте.

В рамках анализа оценивалась эффективность применения нормативно-правовых документов, регламентирующих размещение заказов для нужд госкорпорации. Анализ выявленных нарушений позволил определить нормативные пробелы и коллизии, а также основные коррупционные риски. Также проводился анализ эффективности работы механизмов, снижающих уровни коррупционных рисков. Так, в частности в докладе анализируются следующие вопросы:

Выбор способа размещения заказа; Обоснование начальной цены; Установление требований к участникам размещения заказа; Информационная обеспеченность и прозрачность; Указание на средства индивидуализации товаров, работ, услуг; Планирование размещения заказа.

Анализ зафиксированных нарушений, а также выявленных нормативных пробелов и связанных с ними коррупционных рисков позволил сделать выводы, указывающие на способы снижения выявленных рисков.

1.1 Выбор способа размещения заказа

Нормативное регулирование

Полномочия заказчика при выборе способа размещения заказа регулируются Единым отраслевым стандартом закупок госкорпорации Росатом (далее по тексту ЕОСЗ).

Так статья 13 ЕОСЗ устанавливает перечень видов процедур, а также ограничения при их использовании. В силу данной нормы основными закупочными процедурами являются открытый конкурс, открытый редукцион, открытый запрос котировок цен. Кроме этого ЕОСЗ позволяет размещать заказы путем запроса котировок, если начальная цена не превышает 3 миллионов рублей, либо 5 миллионов рублей – в случае размещения заказа путем запроса котировок в электронной форме. Помимо указанных процедур существуют такие процедуры размещения заказа, как запрос предложений и конкурентные переговоры, закупка у единственного поставщика.

Кроме норм Единого отраслевого стандарта (ЕОСЗ) выбор способа размещения заказа регламентируется внутренним Приказом госкорпорации «Росатом» от 01 декабря 2009 № 000, который опубликован на официальном сайте www. zakupki. rosatom. ru.[1] Положения данного приказа устанавливают перечень товаров, которые должны закупаться путем проведения электронных процедур закупок.

Индикаторы коррупционных рисков

Несмотря на то, что полномочия заказчика при выборе способа размещения заказа нормативно регламентированы и доминирующая тенденция позволяет говорить о развитии нормативной базы в сторону снижения коррупционных рисков, существующие нормы в совокупности позволяют осуществлять размещение заказов за пределами юрисдикции общих ограничений.

Анализ норм Единого отраслевого стандарта позволяет выделить следующие индикаторы коррупционных рисков:

·  Фактически установленная возможность для заказчика осуществлять размещение заказов по своему усмотрению менее прозрачным и менее эффективным способом. Формулировка перечня товаров, работ и услуг, которые возможно закупать путем запроса предложений (ч.5 ст.13 ЕОСЗ) свидетельствует об открытости данного перечня, что создает возможность фактически закупать любые товары, работы или услуги данным способом на усмотрение заказчика. Иными словами, возникают риски проявления такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий. Возникновение данного риска обусловлено тем, что нормативно не определены объективные критерии и основания для принятия решений о размещении заказов данным способом.

·  Размещение заказов путем запроса предложений или путем конкурентных переговоров возможно и за пределами нормативно установленных ограничений, но «по согласованию с разрешающими органами, определенными приказом Госкорпорации «Росатом», в соответствии с их полномочиями» (ч.6.1 ст.13 ЕОСЗ). Нормы ЕОСЗ не устанавливают форменное выражение такого согласования, отсутствуют и не определены сроки, условия и основания для принятия решения о таком согласовании, что может привести к проявлению такого коррупциогенного фактора как широта дискреционных полномочий. Неясным остается вопрос об обязанности публиковать документы о подобном согласовании в открытом доступе.

·  Возможность размещения заказов любым способом без учета установленных ограничений на закупку продукции, необходимой для обеспечения своевременного ввода в эксплуатацию строящегося (реконструируемого, модернизируемого) объекта атомной отрасли в завершающий год строительства (реконструкции, модернизации). Установление подобной возможности для заказчика, без сомнений, необходимо для достижения положительного экономического эффекта и снижения фактических затрат. Однако в данном случае решение о проведении закупки принимается самим заказчиком, обязанности по какому-либо согласованию с разрешающими органами положения ЕОСЗ не содержат. Кроме этого отсутствуют условия принятия такого решения, а также не принимается во внимание возможное существование «конфликта интересов» при принятии соответствующих решений. Отсутствие норм, регулирующих перечисленные вопросы, может привести в действие коррупционный фактор широта дискреционных полномочий.