Анализ регулятивного воздействия (стр. 2 )

По мнению экспертов, лицензирование является формой легитимации предпринимательства. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе. Пожалуй, с ней можно согласиться, но лишь отчасти. Точнее было бы сказать, что лицензирование является формой легализации отдельных видов предпринимательской деятельности.

Лицензирование — это правовой режим начала и осуществления отдельных, признанных законодательством, видов предпринимательской деятельности, предполагающий:

-          государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности;

-          государственный контроль за осуществлением деятельности;

-          возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства.

В данном определении речь идет о праве, которое появляется у юридического лица при лицензировании, однако не раскрывается содержание этого права.

По некоторым утверждениям, реальным содержанием лицензирования является организационно-корректирующее воздействие государства на управляемый объект и что лицензирование — это одна из функций государственного управления, то есть один из наиболее общих и типичных способов воздействия государства на хозяйствующих субъектов. Но и данное определение не раскрывает правового содержания лицензирования.

В целом эти точки зрения позволяют выделить несколько аспектов такого явления, как лицензирование.

Во-первых, лицензирование, как специфический вид деятельности компетентных органов, представляет собой комплекс мероприятий по предоставлению, отзыву, приостановлению действия лицензий и т.п., проводимых органами государства в рамках их компетенции. Наиболее близкое определение присутствует в действующем законодательстве.

Во-вторых, лицензирование, как правовой институт, представляет систему правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, надзора за выполнением субъектами лицензионных отношений правил лицензирования, привлечения к ответственности нарушителей этих правил. Сюда же можно включить особенности лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности.

В-третьих, лицензирование, как процедура, есть обязательное условие возникновения специальной правоспособности, дееспособности, деликтоспособности лицензиата в области осуществления лицензируемого вида деятельности.

В-четвертых, лицензирование, как форма государственного управления, инструмент государственной политики, рассматривается как определенный рычаг воздействия на деятельность предпринимателей при осуществлении им отдельных видов деятельности.

Закон о лицензировании (ст. 2) дает следующее легитимное определение: «Лицензией понимается выдаваемое гражданину или юридическому лицу компетентным государственным органом разрешение заниматься определенным видом деятельности или совершать определенные действия».

Здесь, нам представляется, сделан «бюрократический» уклон на то, что лицензирование является комплексом действий органов государства. Хотя, в большей степени, лицензирование представляет собой один из наиболее распространенных способов обеспечения общегосударственных интересов в сфере частноправовой деятельности. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности. Становление же рыночной экономики вызвало к жизни этот метод государственного управления.

В связи с тем, что не существует общепринятого определения, этот термин часто используется для описания предварительного процесса одобрения основного вида деятельности компании. Именно это определение лицензирования использовалось в рекомендациях политики Международной финансовой корпорации.

Выдача разрешения связана с лицензированием – в некоторых странах эти два термина используются взаимозаменяемо. Эта концепция различает эти термины следующим образом: если лицензия дает разрешение на основной вид деятельности, то разрешение санкционирует действия, имеющие отношения к основному виду деятельности.

Гипотетический пример может помочь понять эти определения. Используем в качестве примера будущего оператора частной медицинской клиники. В зависимости от применяемого лицензирования и правил предоставления разрешений, будущему оператору может потребоваться:

Нижеприведенная таблица суммирует различия между лицензированием и выдачей разрешений. Таблица также представляет информацию о регистрации бизнеса и проверках, которые очень тесно связаны с лицензированием и выдачей разрешений.

 

Таблица №1. Различия между лицензиями, регистрацией, разрешениями и проверками.

 

Идеальная практика	Регистрация	Лицензии	Разрешения	Проверки
Цель	Организовать бизнес как юридическое лицо.	(1) Гарантировать, что оператор имеет квалификацию, необходимую для ведения деятельности, которая не нанесет вреда общественному благосостоянию и/или (2) распределить дефицитные ресурсы.	Гарантировать, что структуры и действия соответствуют стандартам, которые направлены на сохранение здоровья населения, безопасность и чистоту окружающей среды.	Обеспечить постоянное соответствие стандартам, которые направлены на сохранение здоровья населения, безопасность и чистоту окружающей среды.
Отличительные характеристики	«Общая» процедура, которую должны пройти все компании (процедура может меняться в зависимости от вида юридического лица).	Разрешение на основной вид деятельности.	Разрешение на завершение отдельных этапов деятельности (например, строительство склада)	Периодические проверки инспекторами для подтверждения того, что все стандарты строительства или ведения деятельности выдерживаются.
Соответствующие уполномоченные органы	Национальные и/или местные (здесь должен быть использован принцип «одного окна»).	Национальные (или органы штатов в федеральных системах).	Местные/городские (хотя могут быть разрешения, выдаваемые органами штата или национальным и органами для определенных видов деятельности).	Местные/городские или национальные.
Частота	Только один раз	Требует периодического обновления.	Один раз на определенном этапе деятельности.	Происходят на постоянной основе, но включают и внеплановые визиты.
Относительно начальной стадии развития	Предварительно	Предварительно: выдается перед началом деятельности. Выдача лицензии является следующим шагом после регистрации бизнеса.	Предварительн о/после: для деятельности, которая осуществляется как до, так и после начала ведения бизнеса.	После: периодические проверки после начала деятельности (Предварительно, если это необходимо для выдачи лицензии/разреш ения)

 

Лицензия на оказание медицинских услуг.

Разрешения, включая:

Разрешение на строительство для строительства клиники.

Разрешение на установку и использование сенсорного оборудования, такого как например машины, производящие радиацию.

Таким образом, лицензий будет как правило меньше по количеству, чем разрешений, и они часто могут рассматриваться как показатель более высокой оценки государством рисков нарушения общественных и национальных интересов как следствие более жестких требований относительно выдачи лицензий и их мониторинга. В конце концов различие между лицензиями и разрешениями – это зачастую выбор политики относительно количества правил, касающихся определенного вида деятельности.

 

1.2.   Принципы лицензирования бизнеса

 

Принципы лицензирования, представленные здесь, основаны на опыте стран, где процедура лицензирования отлажена: Нидерланды, Польша и Мексика.

Лицензии должны служить законным регуляторным целям. Существует только две основных причины для лицензирования – защитить интересы населения и управлять ограниченными природными ресурсами.

Защита общественных интересов: общественная безопасность и защита окружающей среды. Определенные виды деятельности должны регулироваться для того, чтобы гарантировать здоровье, защиту и безопасность потребителей, а также защищать окружающую среду. Ясно, что такие виды деятельности должны соответствовать определенным стандартам – ни правительство, ни горожане не хотят иметь дело с производителями неконтролируемых запасов пищи, несоответствующей требованиям гигиены. В настоящее время методы контроля соответствия требованиям различны в зависимости от сектора: в некоторых случаях акцент падает на последующий мониторинг и наказание, тогда как в других местах основной упор делается на предварительное одобрение, включая лицензирование.

Защита общественных интересов: национальная безопасность. Часто используют лицензии для того, чтобы ограничить и проконтролировать производство потенциально опасных веществ и продуктов (например, оружие и ядерные материалы) или проконтролировать ввод в деятельность жизненно важных для безопасности государства структур (например, функционирование энергетической инфраструктуры).

Ограниченные ресурсы. Лицензирование также свойственно для многих секторов с ограниченными ресурсами. Это такие секторы, где ресурсы ограничены и являются невосстанавливаемыми (например, добыча минералов или ископаемого топлива), или где грамотный менеджмент может позволить возобновление или замещение ресурса, как, например, в лесной промышленности. Эта реабилитация также подходит к секторам инфраструктурной службы, таким как телекоммуникации, где существует лимитированная подача полосы пропускания.

Существует два вида мотивации лицензирования, которые неуместны: