Проблемы административного управления (стр. 2 )

Каким образом образуется указанный разрыв? Ответ на этот вопрос дает теория социальной самоорганизации (социосинергетика). К ее предмету относится выявление закономерностей возникновения новаций в жизни общества, которые приобретают значение параметров порядка, вовлекающих социальных индивидов в общее движение (сингрессию) и прокладывающих новое русло в развитии как индивидов, так и их сообществ, а в крупных социальных масштабах – выход общественных процессов на новый виток социальной эволюции. Возникая спонтанно в условиях существенного неравновесия, такие новации «проходят проверку» на эволюционную целесообразность устойчиво действующими в обществе долгоживущими параметрами порядка (верования, культура, национальный характер и др.), составляющими своеобразный гомеостатический центр. В процессе этой «проверки» новации утрачивают свою избыточную активность, но в то же время, согласуясь в контексте эволюционной целесообразности с гомеостатическим центром, и встраиваясь в него, они преодолевают его сопротивление и становятся социальной нормой. С этого момента и определяется разрыв между новым социально-нормативным состоянием общества и правовыми нормами системы государственного управления, которые сформировались в прежних социальных условиях и в силу присущей управленческим структурам консервативности вступают в противоречие с социальными инновациями. Консерватизм административной системы тем выраженней, чем несовершеннее способность субъектов государственного управления диагностировать социально-инновационный процесс и отличать возникающие в нем параметры порядка, имеющие конструктивное для развития общества значение, от тех, которые угрожают целостности национального сообщества и его продуктивной жизнедеятельности. Последние, по своей разрушительной сущности более «живучи». Они в масштабе реального времени подавляют социально-конструктивные новации, что и вызывает объективную необходимость административной реформы. Задержка в проведении этой реформы чревата тем, что возникает опасность фиксирования в правовых нормах деструктивных для общества параметров порядка. Другими словами, государство в такой ситуации может стать инструментом правовой защиты антисоциальных структур, преследующих только своекорыстные цели.

1.2. Ситуация необходимости и критерий успешности административной реформы.

По замыслу начатой в России административной реформы, ее результатом «станет новая структура федеральных органов исполнительной власти с ясными и исчерпывающими функциями, полномочиями и регламентом работы (порядком принятия решений) каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом»[3]. Эта посылка, являясь атрибутивной, может стать составляющей общей оценки успешности реформы при раскрытии меры реализации ее необходимости, которая «обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования системы исполнительной власти в стране»[4]. Принимая во внимание эти ориентиры, оценить успешность административной реформы можно по какой-то совокупности признаков, характеризующих приведение административной системы в соответствие с потребностями в ней общества. Но как определить эту «совокупность признаков»? Традиционно можно пойти по пути выведения этих признаков исходя из анализа потребностей общества в регулировании отношений субъектов административного права и характеристиками их удовлетворения по каждому из видов этих потребностей. Решение такой задачи крайне затруднительно. Во-первых, этих признаков явно окажется такое множество, что для их анализа даже при использовании самых совершенных информационных технологий потребуется громадный информационно-аналитический аппарат и значительные временные затраты. Во-вторых, в трансформирующемся обществе конкретные его потребности постоянно изменяются, и, соответственно, придется непрерывно пересматривать признаки их удовлетворения.

Возможен другой путь – найти целостное выражение совокупности признаков, определив ту потребность, которая бы фундаментально характеризовала состояние граждан и общества в целом в соотношении с государственной административной деятельностью. Такую потребность можно определить, исходя из знания того, что наиболее ценно для человека в его жизнеустройстве, что необходимо обществу, чтобы отношения в нем были бы благоприятной средой для жизнеустройства человека, и наконец, что граждане и их сообщества в своей жизни и деятельности могут сами сопряжено организовать и регулировать, а в чем требуется соответствующее участие государства.

Жизнеустройство человека классически рассматривается в контексте категории бытия. Скоростная динамика современной социальной жизни вызвала необходимость переноса акцента в этом вопросе на категорию становления. С позиции теории социальной самоорганизации, человек и общество рассматриваются как непрерывно становящиеся тем, чем они могут стать соответственно своему потенциалу, наследуемому и обретаемому. Для человека – индивида самореализация его потенциала имеет императивное значение, независимо от того, осознает он это или нет. Если жизненный потенциал индивида не реализуется оптимально, человек останавливается в своем развитии и теряет свои способности адаптироваться к изменяющимся условиям жизни. Продуцируемая на этом основании фрустрация разрушительна для человека не только в социальном, но и физическом отношении.

Развивающийся и оптимально реализуемый потенциал человека – основной ресурс потенциала развития общества. Инновационный вклад в социальный потенциал интеллектуальной деятельности, коммулятивно проявляющийся в каждой смене поколения людей, является движителем социальной эволюции, в процессе которой общество становится тем, каким оно объективно необходимо как среда становления человека будущего.

Однако общество не всегда готово к такой позитивной для человека сингрессии. Являясь (по К. Марксу) совокупностью отношений, общество на определенных этапах своего развития может переживать или избыточное фиксирование параметров порядка отношений в структурах и институтах, или наоборот, их рассеивание в социальном пространстве. В первом варианте развитие и реализация потенциала человека тормозится, во-втором – может давать всплески активности, но разрозненные и быстрое затухающие в размытой социальной среде. Результат – круговая причинно-следственная негативная зависимость: общественные отношения социально не продуктивны для развития и реализации потенциала человека, в связи с этим снижается потенциал развития общества и т. д. и т. д. Приобретая конфигурацию “социальной воронки”, этот процесс, по мере углубления, ускоряется и втягивает в провальное движение все большее число социальных индивидов и структур ( негативная социальная сингрессия).

Что может противостоять такому движению? Самоорганизация проявляет себя здесь явлением обратного спиралевидного движения – из глубины «воронки» на поверхность, где достаточно активные социальные индивиды вырвутся за пределы сил повторного втягивания в провал, а часть пассивных – может оказаться вынесенной за эти пределы общим движением или погибнуть. Но в целом человеческие и социальные потери будут, если уповать только на самоорганизацию, значительными.

Максимально уменьшить эти потери – задача управленческая. Однако «спасение утопающих» – необходимый в этой ситуации, но крайне трудный и затратный управленческий паллиатив. Важнее – своевременно разорвать формирующийся «порочный круг», не допустить образования «социальной воронки». Вот здесь и определяется необходимость реформы системы государственного управления, ее основной – административной - компоненты, социально ответственной за регулирование общественных отношений в той их части, которую самоорганизация в масштабе реального времени отрегулировать не может. Содержательно, исходя из представленного выше обоснования взаимозависимости развития и реализации потенциала человека и социального потенциала, административная реформа должна быть направлена на правовое формирование таких общественных отношений, которые бы актуализировали потенциальную энергию и способности социальных индивидов и одновременно направляли их в конструктивное для человека русло развития общества.

Ориентируясь на такое представление необходимости и направленности административной реформы, можно определить, что целевым конечным результатом и, следовательно, искомым критерием успешности реформы должны быть такое преобразование системы административного права, функций и структур исполнительной власти и соответствующая трансформация общественных отношений, которые проявлялись бы сопряженным прогрессивным развитием потенциала человека и общества, его реализацией с продвижением на более высокий уровень качества жизни граждан страны.

Принципиально важным в этом определении является то, что в нем ориентиром оценки успешности административной реформы является не произведенные трансформации в структуре и функциях органов государственной власти и управления, а их результат – конкретные социально позитивные изменения в процессе саморазвития и самореализации человеческого потенциала страны в условиях действия произведенных реформой новых правовых регуляторов общественных отношений. Это положение относится и в целом к процессу нынешних реформ в России. Люди положительно оценивают реформы не по тому, насколько увеличился темп роста ВВП или промышленного производства, а по динамике изменений в лучшую сторону их собственной жизни в результате этих перемен.

1.3. Факторы и условия повышения эффективности административной реформы

Сопровождение административной реформы означает включение в ее процесс сил и средств, повышающих эффективность правовых регуляторов общественных отношений. Эта задача решается путем сопряжения властно-управленческого механизма и механизмов самодвижения в жизни человека и общества.

Можно силой власти заставить гражданина или организацию соотносить поведение и деятельность с установленными государством нормами, но можно, оперируя факторами и условиями, влияющими на поведение и деятельность людей, получать кратно более высокий результат управления с меньшим расходом материальных ресурсов и времени. Это – формула эффективности менеджмента. Административная реформа в демократическом государстве может считаться эффективной, когда административно-правовая система сменяет акцент в регулировании общественных отношений с принудительных методов на побудительные, включающие механизмы социально-конструктивной самоорганизации и саморегулирования. Какие же факторы и условия могут способствовать решению этой задачи? Фактор ( от лат. factor - делающий, производящий) – движущая сила, существенные обстоятельства в каком - либо процессе, явлении. В социологии это понятие корреспондируется с понятием «социальный факт», который Э. Дюркгейм определил как нечто, образовавшееся в результате взаимодействия индивидов и влияющее на их поведение и деятельность из надиндивидуального (социального) пространства. Здесь мы будем использовать понятие «факторы» в синергетическом их значении как параметров порядка, возникающих в процессе социальной самоорганизации, и определяющих программы становления и саморазвития социальных субъектов в пространстве общественных отношений. Часть этих параметров порядка фиксируется в структурах и нормах управления. Факторы могут конкурировать между собой или кооперироваться в зависимости от их характера и условий, в которых происходит их взаимодействие.