Проблемы административного управления (стр. 1 )

В. Л. РОМАНОВ

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………….	4
Глава 1. Предметная область научного и учебного сопровождения административной реформы……………………………………………	6
1.1. Социально-эволюционный контекст правовых трансформаций….	7
1.2. Ситуация необходимости и критерий успешности административной реформы………………………………………………	9
1.3. Факторы и условия повышения эффективности административной реформы…………………………………………………………………….	13
1.4. Физиология и основные области рисков административного реформирования……………………………………………………………	19
Глава 2. Основные направления научных исследований……………	27
2.1. Концептуальные основания продвинутого административного реформирования……………………………………………………………	28
2.2. Проблема дифференциаций в методологии государственного административного управления…………………………………………..	32
2.3. Транссингрессивный подход к единению дифференциаций в стуктурогенезисе административной системы…………………………..	38
2.4. Адаптивность и проактивность в процессе административного реформирования…………………………………………………………….	45
2.5. Узловые научные проблемы, требующие теоретико-прикладной разработки…………………………………………………………………..	49
Глава 3. Модернизация государственного кадрового корпуса: профессионально-организационные и образовательные ориентиры………………………………………………………………….	53
3.1. Государственный кадровый корпус: понятие и значение…………..	54
3.2. Кадровая политика в системе административного управления: от реформы к модернизации………………………………………………….	58
3.3. Основания модели проактивного государственного деятеля………	63
3.4. От учебы к образованию……………………………………………….	71
Заключение………………………………………………………………….	76

ВВЕДЕНИЕ

Любое реформирование является тяжелым испытанием как объекта, так и субъекта реформ. Для реформируемого объекта – это стресс от своеобразного хирургического вмешательства в его организм, для реформаторов – это проверка их знания оперируемого организма, умения оперировать и выхаживать его в послеоперационном периоде.

В контексте этой метафоры административная реформа на высшем государственном уровне вполне соотносится с острым вмешательством в центральную нервную систему социального организма страны, ответственную за обеспечение согласованного функционирования всех его органов. Различия только в том, что врач учится своему мастерству специально и на сформировавшейся научной основе, а теория социального реформирования и соответствующие программы подготовки специалистов в этой области пока не разработаны.

Суровые уроки истории революций и радикальных реформ свидетельствуют, что подготовить и совершить правительственный переворот или начать существенные изменения в действующей системе государственного управления и социальной жизни – не самое сложное дело. А вот управлять рисками и кризисами, этими неизбежными производными крутых социальных поворотов, профессионально направлять выход из системного кризиса в социально-конструктивное русло – задача, требующая научного решения и специальной подготовки государственных деятелей.

Но обратим внимание еще на один вывод из уроков истории. «Хватит революций и радикальных реформ!» – этот призывный тезис все чаще звучит и с высоты руководства страны, и в неамбициозных политических кругах, и

в научных сообществах, и в суждениях «простых людей», на плечи которых ложится прежде всего тяжелый груз революционных и реформистских свершений.

Реальна ли эта идея отказаться от способа движения в будущее рывками с системными сопротивлениями? Не реальна, если будут и дальше сохраняться основания повторяющегося наращивания разрыва между динамично изменяющейся потребностью общества в правовом регулировании отношений, возникающих в процессе постоянного и ускоряющегося обновления способа деятельности, и способностью государственной администрации удовлетворять эту потребность. Основания этого разрыва кроются в противоречиях между социальной самоорганизацией как движителем и проявлением ускоряющейся социальной эволюции и системой государственного управления, все более отстающей в адаптации своих структур и функций к происходящим изменениям общественных отношений. Реальна, если речь идет о непрерывном приведении системы государственного административного управления в соответствие с особенностями самоорганизации эволюционирующего общества, т. е. о реформировании «на марше». При этом, учитывая, что социальная самоорганизация – это креативный процесс, административное реформирование должно также включать в себя творческие новации, развивая тем самым готовность системы государственного управления к встрече с неожиданностями и способность действовать не вслед происходящим в общественных отношениях изменениям, а в их предвидении, т. е. с опережением.

В соответствии с обозначенными здесь проблемами, рассмотрение вопроса о научном и учебном сопровождении административной реформы планируется провести в процессе поиска подходов к такому проектированию и осуществлению реформы, которое, во-первых, результировалось бы продвижением в развитии человека и общества с минимизацией рисков социальной самоорганизации, во-вторых, было бы направлено на сокращение в последующем необходимости повторных реформ в связи с существенным рассогласованием системы административного управления с процессами социальной самоорганизации. Особенностью такой концепции научного и учебного сопровождения административного реформирования является по существу слияние процесса научных исследований и подготовки административных деятелей, поскольку регулирование современных общественных отношений должно быть поисковым на научной основе, а не базироваться на заученных стандартных технологиях применительно к «штатным» ситуациям.

Глава 1. Предметная область научного и учебного сопровождения административной реформы.

Сопровождение какой-либо реформы предполагает наличие ее программы и конкретного содержания соответствующей деятельности. В обыденном представлении так это и происходит – «цели определены, задачи поставлены, за работу, товарищи». И «товарищам», в нашем случае – ученым и преподавателям, остается облекать принятые решения в научную форму, обучать исполнителей и разъяснять массам – что и как нужно делать. Предметная область сопровождения такой реформы определяется ее программой.

На самом деле реформа начинается не с момента введения в действие санкционированных установок. Как любой управленческий процесс, она проходит стадии определения необходимости, разработки гипотезы, проектирования, реализации проекта в программном документе и планах конкретных дел, кропотливой работы по организации исполнения, непосредственному исполнению, а также оценке эффективности реализации теперь уже имеющихся заданий. Соответственно, предметная область научного и учебного сопровождения реформы расширяется в пространстве всего процесса реформирования. Отраслевые (частные) реформы имеют свои локальные особенности и соответствующие им предметные области научного и учебного сопровождения. Но, когда реформа осуществляется в какой-либо отрасли государственной власти и управления, она не может быть отдельно программируемой, поскольку обязательно влечет те или иные изменения во всех без исключения компонентах системы госуправления. Административная система, как правовой регулятор общественных и внутригосударственных отношений, пронизывает своими функциями все структурно-функциональное пространство социума. Она многоотраслевая по структуре и действию и ее реформа необходимо требует трансдисциплинарного подхода к научному и учебному сопровождению, и соответственно определяет многомерность и пластичную конфигурацию предметной области этого сопровождения.

Соответственно такому представлению о предметной области научного и учебного сопровождения административного реформирования, ее содержание целесообразно рассматривать, начиная с процессов «естественных» изменений в обществе, продуцирующих необходимость социальных реформ, в т. ч. административных.

1.1. Социально-эволюционный контекст правовых трансформаций

Традиционно теория права определяет основополагающим признаком права то, что оно исходит от государства, а не от общества, выступая воплощением воли государства, т. е. государственной воли политических сил, стоящих у власти, а не воли всего общества.[1] Есть и другая точка зрения, которой придерживается, например, известный российский ученый и политический деятель : «Возникновение права непосредственно обусловлено «требованиями» самого общества, вступившего в эпоху цивилизации, прежде всего требованиями обеспечения его целостности, товарно-рыночной экономики, гуманитарными началами».[2]

Во второй точке зрения обращает на себя внимание социальный контекст генезиса права, который может рассматриваться не только в изначальном аспекте (когда и как появилось право), но и в длящемся становлении права, во всем его историческом континууме. Да, без государства право невозможно. Да, только санкционированные государством социальные нормы становятся правовыми. Но сами-то нормы как источник права есть выражение потребности общества в обеспечении его целостности и порядка, необходимого для его нормального функционирования. Если же государство в каких-то его формах не считается с этим естественным требованием, оно на определенных этапах эволюционного развития общества вынужденно менять свои формы и содержание деятельности и устранять разрыв между новым социальным заказом на право и правовой системой, сохраняющей отмирающие устои прошлого. Устранение этих разрывов и проявляется как правовая трансформация, обусловленная изменением потребностей общества.