Проблемы административного управления (стр. 4 )

Физиология риска проявляется при анализе пришедшего в теорию и практику управления из медицины принципа «не навреди». Совершая какие-либо действия с благой целью улучшить состояние объекта управления, всегда можно получить результаты четырех основных градаций: а) стало лучше, б) ничего не изменилось, в) стало хуже, г) произошла катастрофа (разрушение, гибель объекта управления). Классическая парадигма управления однозначно относит к риску возможность вариантов «в» и «г». С синергетических позиций, «вредный» для самоорганизующейся системы результат возможен и в первых двух вариантах. Улучшение может оказаться временным эффектом, вызванным предельной мобилизацией жизненно важных ресурсов со следующим их истощением и, соответственно, стойким ухудшением состояния системы. «Ничего не изменилось» – может означать, что организм находится в состоянии запредельного угнетения (глубокий шок) и никак не реагирует на посылаемые ему сигналы, или отвечает на упорные попытки его оптимизации углублением болезненного безразличия. И, наоборот, то, что воспринимается как ухудшение, на самом деле может быть проявлением внутреннего неравновесия, необходимого для самооздоровления, а катастрофа может оказаться необходимой системе для возрождения на основе ее жизнеспособных компонентов нового, более продуктивного образования.

Таким образом, представление о риске при управленческом воздействии на самоорганизующуюся систему должно формироваться не по предположению о возможном появлении непосредственно после этого воздействия признака «хуже», а по вероятности продукции в процессе взаимодействия факторов ухудшения и улучшения «третьего фактора» с устойчиво деструктивными для системы свойствами. В предшествующей части главы на основе тринитарного подхода рассмотрен процесс формирования «третьего фактора» в варианте его позитивного влияния на повышение эффективности реформируемой административной системы. Однако, в зависимости от условий генезиса этого фактора он может, как спонтанно, так и под управленческим взаимодействием продуцироваться в деструктивном для общества варианте и, соответственно, определять риски административной реформы.

Рассмотрим такого рода процесс на приведенном выше примере взаимодействия в пространстве странного аттрактора факторов власти и свободы. Исходные условия: резкий переход от жесткого централизованного планового государственного управления народным хозяйством и тотального контроля общественных отношений к децентрализации управления и многоукладной экономике с либерализацией всех видов общественных отношений; правовые нормы, установленные прежней государственной системой, в большинстве своем утратили силу, а новые не сформированы; структура органов государственной власти рыхлая в связи с функциональной неопределенностью; аппарат управления (государственная служба) деквалифицирован из-за отсутствия знаний и опыта управленческой деятельности в новых условиях; в обществе идет ожесточенная борьба за захват бывшей государственной собственности. Общая характеристика условий: предельно слабая государственная власть, с одной стороны, и максимальная свобода отношений в обществе с другой стороны. В этих условиях государственная власть растворяется в хаосе общественных отношений. Значительная часть ее номинальных субъектов включена в общий процесс передела собственности, в форме как открытого ее захвата, так и коррупционных действий. В обществе устанавливается господство олигархических корпораций, конкурентные отношения которых носят истребительский характер.

Такого рода взаимодействия продуцируют третий фактор – «управление по понятиям» (жесткое неформальное управление, свойственное организованному криминальному миру). Попытки государства пресечь такую форму саморегулирования общественных отношений путем формирования репрессивно ориентированной административной системы не могут быть продуктивными из-за слабости государственной власти на этом этапе ее становления. Но даже если бы они и состоялись, то породили бы риск либо возвращения страны к тотальному господству в обществе государственной власти, либо разрушительного для страны столкновения сил власти и олигархии. При затянувшейся слабости государства административная система будет формироваться, фиксируя в праве и управленческих структурах нормы, продуцируемые социально-патологическими отношениями.

Кристаллизация в хаосе общественных отношений социально-конструктивных настроений и выборы нового Президента РФ определили возможность возрождения российской государственности, адаптации системы государственного управления к деятельности в принципиально новых социально-экономических условиях. В сравнительно короткий срок достигнуто определенное сдерживание социально контрпродуктивных потенций олигархов и радикально ориентированных политических партий, восстановлен баланс «ветвей» власти, укреплена административно-контрольная вертикаль, начато формирование конструктивных для России международных отношений, наметился некоторый экономический подъем.

Однако развитие этого процесса с выходом на синергию государства и свободных отношений в обеспечении динамичного продвижения российского общества и граждан к достойному качеству жизни в настоящее время продолжает сдерживаться несовершенством государственной административной системы. Начатая по решению Президента РФ административная реформа, жизненно необходима для страны, но ее реализация в условиях беспрецедентно сложных общественных отношений в современной России сопряжена не только со столь же беспрецедентными организационными трудностями, но и производимыми реформой социально-управленческими рисками.

Основные риски и возможные социальные и социально-управленческие потери в процессе административной реформы могут проявляться в следующих областях:

Основополагающими в производстве рисков являются избыточное укрепление или ослабление административной власти. В первом варианте возникает риск связывания адаптационных процессов в аппарате административного управления (господство структуры над функциями) и свободы граждан, их организаций в личностном и социально-экономическом развитии. Во втором (несогласующееся с функциональной потребностью сокращение штатной численности, преждевременный отказ от сохраняющих свою актуальность функций, популистки обусловленная либерализация норм административного права и т. д.) – риск активизации социально непродуктивных и социально повреждающих процессов самоорганизации в обществе и в системах управления.

Несоблюдение принципа системности реформирования. Выделенное реформирование административного аппарата без необходимых трансформаций в государственной политике, в содержании законодательной деятельности (изменение норм административного управления) и судебной практике связано с риском безуспешности административной реформы.

Нерациональный алгоритм реформирования. Имеется в виду необходимость движения в программировании административной реформы от социальных проблем, требующих включения административных регуляторов, к основным направлениям и функциям управленческой деятельности, структурированию аппарата, правовому обеспечению и организации его функционирования. Нарушение этого алгоритма – риск социальной непродуктивности реформы и флуктуации в деятельности государственных служащих.

Слабая направленность административной реформы на сдерживание и преодоление патологических аномалий в аппарате государственного управления. Без целенаправленного и решительного включения норм и мер их реализации в отношении бюрократизма, карьеризма, коррупции и непрофессионализма в аппаратах административного управления реформа не состоится и сохранится риск ускоренной деградации административной системы.

Риск обратной отрицательной связи реформы. Если административная реформа не учитывает готовности граждан, их организаций и общества в целом к ее восприятию и следованию нормам административного права, она заведомо обречена на провал. Если же этот фактор учитывается, но одновременно включаются правовые рычаги жесткого подчинения субъектов административного права вводимым нормам, возникает риск социального напряжения. Снятие этого риска возможно путем расширения гласности административной реформы с регулярным информированием населения о социальном значении вводимых норм, дифференцированном их применении в целях обеспечения прав и свобод, плодотворных не только для себя, но и для общества деятелей. Другой вариант: если административная реформа проявляет лояльность к социальной патологии и значимо не обеспечивает повышение социальной (правовой) защищенности граждан, определяется ее неприятие обществом, что будет сопровождаться развивающимся снижением доверия граждан к государственной власти.

Осуществление разработки концепции административной реформы и программы ее реализации представителями органов исполнительной власти и подведомственных им научных учреждениях предполагает риск «усеченного» реформирования (фактор потребности административного аппарата в самосохранении). В связи с этим необходимо привлечение к этой работе параллельной группы независимых экспертов, действующих под эгидой Администрации Президента РФ.

Представленные здесь основные области рисков административной реформы не исчерпывают перечня всех возможных зон рискового пространства. Многие риски могут проявляться неожиданно и незнакомо как производные от базисных рисков в названных областях.

Проблема минимизации возможных в процессе административной реформы социальных и социально-управленческих потерь прямо связана с разработкой методики диагностики рисков административного реформирования, прогнозирования характера кризисных процессов как следствия реализации рисков и предопределения способов управления этими процессами с целью направления выхода из кризисов в прогрессивный для граждан и общества вектор. Необходимо подчеркнуть, что такая работа должна проводится не ситуационным методом, а в мониторинговом режиме.

Глава 2. Основные направления научных исследований.

В предыдущей главе очерчены основные составляющие предметной области научного и учебного сопровождения административной реформы. Их обоснование осуществлено в контексте четырех, на наш взгляд, базисных ориентаций в процессе реформирования: социально - эволюционного основания правовых трансформаций, гуманитарной интерпретации успешности административной реформы, социально-управленческого представления о ее эффективности и превентивной компоненты - рисков реформирования.