Сборник нормативных актов по земельному праву с комментариями (стр. 1 )

СБОРНИК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

ПО ЗЕМЕЛЬНОМУ ПРАВУ С КОММЕНТАРИЯМИ

Е. А. СУХОВА

- к. ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права СГАП.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации

Закон РФ - Закон Российской Федерации

КоАП РФ - Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации

Конституция РФ - Конституция Российской Федерации

ЛК РФ - Лесной кодекс Российской Федерации

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации

ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации

ФЗ - Федеральный закон

ФКЗ - Федеральный конституционный закон

ВС - Верховный Суд РФ

Президент РФ - Президент Российской Федерации

Правительство РФ - Правительство Российской Федерации

ЦБ РФ - Центральный банк Российской Федерации

РФ - Российская Федерация

САПП - Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

г. - год

гл. - глава

кг - килограмм

п. - пункт(ы)

подп. - подпункт

руб. - рубль

ст. - статья(и)

т. д. - так далее

т. е. - то есть

т. п. - тому подобное

Глава I. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

12 декабря 1993 года

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Извлечение

Статья 9

Комментарий к статье 9

1. В России земля с древних времен интенсивно использовалась в качестве важнейшего ресурса жизни и деятельности человека. Процесс длительного активного использования земель приводит к их истощению и загрязнению. Если государство будет уделять такой серьезной проблеме меньше внимания, чем она требует, возникнет опасность необратимых последствий. В результате таких последствий земли на длительный срок будут лишены ценных свойств. Если земли не будут соответствовать востребованным качествам, они перестают быть востребованными в качестве средства производства как в сельском хозяйстве, так и в лесном, что недопустимо. В Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. <*>, отмечается, что Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это богатство страны используется крайне неэффективно. Неэффективность использования земельных участков приводит к порче земель и уничтожению плодородного слоя почвы, а в природе, как известно, все взаимосвязано. Нарушение правильного функционирования одного из звеньев - будь то лес, животный мир, земля - ведет к дисбалансу и нарушению целостности экосистемы. Поэтому правовое регулирование охраны земель представляет собой форму обеспечения публичных интересов.

<*> СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3379.

В качестве конституционного принципа в статье закрепляется отношение к природным ресурсам как к основе жизни и деятельности народов. На нем основано законодательство о защите хозяйственных интересов и образа жизни малочисленных народов Севера, охране места проживания и хозяйственной деятельности этих народов. Этот принцип особо важен для защиты населения, теснимого развитием промышленных и добывающих отраслей, загрязняющих территорию и препятствующих использованию природных ресурсов традиционным способом.

Ценность формулировки, подчеркивающей отношение к природным ресурсам как к основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, состоит в том, что при введении платности за пользование природными ресурсами население, проживающее на этих территориях, получило право на часть этой платы.

С принятием законодательства об охране окружающей природной среды новый смысл приобрел принцип охраны природных ресурсов, предусматривающий использование природных ресурсов с соблюдением всех установленных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды, неразрывность использования и охраны природных ресурсов. В процессе использования земель ухудшается не только состояние земель, но и других объектов природы (например, атмосферного воздуха, лесов, недр, растительного и животного мира и т. д.). Поэтому при обеспечении правовой охраны земель уделяется немалое внимание охране объектов окружающей природной среды в целом.

Проблема охраны земель возникает только в отношении тех земель, которые используются, т. е. неиспользуемые земли не нуждаются в правовой охране, поэтому такая проблема вообще не выделяется. Юридическая охрана земель представляет собой прежде всего соблюдение правил их рационального использования. Современное российское законодательство в равной мере пользуется и понятиями "рациональное использование земли", "охрана земель" и более общим понятием "рациональное использование и охрана земли". Понятия "рациональное использование земли" и "охрана земли" по существу различны и на первый взгляд самостоятельны. Но в процессе использования земли они неизбежно сливаются в более общее понятие, в единую категорию "рациональное использование и охрана земель". Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов, а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной власти и местного самоуправления в значительной мере уже известных функций по регулированию земельных отношений. Это:

1) всесторонний учет (кадастровый и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых и т. п.) по их качеству, назначению, использованию, правовому положению и иному, включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности, денежной) оценке, правовом режиме и т. п.;

2) регистрация сделок по поводу таких объектов;

3) определение и в необходимых случаях изменение целевого назначения земель и других природных объектов, связанное с территориально-устройственным планированием их использования и зонированием территории;

4) общественный и государственный контроль за использованием и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых случаях - законное государственное вмешательство в функционирование рынка природных ресурсов в различных формах;

5) ответственность за нарушение как частными лицами (физическими и юридическими), так и органами государственной власти или органами местного самоуправления законодательства о земле и природных ресурсах, об их использовании и охране, о правах граждан и предприятий в этой области и др. Без всего этого осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов невозможно.

Во исполнение данного конституционного принципа Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) устанавливает следующие цели охраны земель:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным воздействиям хозяйственной деятельности.

Приоритет охраны природных ресурсов основывается на их ограниченности в пространстве, невосполнимости, часто невозможности их восстановления при нерациональном использовании. Поэтому государство в обязательном порядке проводит политику, направленную на защиту земель, а также на выделение ценных и особо охраняемых земель и их исключение из хозяйственного оборота. Как следствие, сам процесс использования земель всегда должен быть вторичным и осуществляться после выполнения мероприятий по охране земель (или одновременно с ними).

Такая политика по охране земель направлена на избежание или хотя бы существенное снижение случаев деградации и иного ухудшения состояния земель.

Использование и охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех (в том числе природных, почвенно-климатических и др.) условий жизни и деятельности каждого народа России.

Представляется совершенно очевидной связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России и охраной окружающей среды (включая проблемы экологической безопасности). Если в основах конституционного строя РФ (в комментируемой статье, как и в ст. 7 Конституции РФ) это, хотя и явным образом, только подразумевается, то в ряде других, более конкретных статей Конституции об охране окружающей среды и экологии, о правах и обязанностях граждан и некоторых органов государственной власти говорится и в прямой форме (ст. 36, ч. 2, 3 ст. 41, ст. 42, 58, п. "д" ч. 1 ст. 72, п. "в" ч. 1 ст. 114). Поэтому важными конституционными проблемами (как и многими другими, основанными также на установленных в международном праве правилах) являются всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т. д. При этом очень существенным является разделение государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.

2. Часть 2 комментируемой статьи впервые закрепляет возможность существования многообразных форм собственности в отношении природных ресурсов.

Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы; в субъективном - совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и другими объектами собственности. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются Конституцией РФ, Гражданским кодексом (далее - ГК РФ), природоресурсовым и природоохранительным законодательством России и субъектов РФ, Федеральным законом от 01.01.01 г. "О разграничении государственной собственности на землю".

Субъектами права собственности являются: физические и юридические лица, в том числе иностранные; Россия, ее субъекты и муниципальные образования.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ виды объектов гражданских прав, находящихся в свободном обороте (свободно отчуждаются и переходят от одного лица к другому), изъятых из оборота (нахождение в обороте не допускается) или ограниченно оборотоспособных (ограничен круг участников оборота либо оборот допускается по специальному разрешению), должны быть прямо указаны в законе. В ст. 209 ГК РФ воспроизведено конституционное положение о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Общие ограничения оборота земельных участков содержатся в ст. 27 ЗК РФ от 01.01.01 г. Что касается земель сельскохозяйственного назначения, то в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" введена новелла, заимствованная из зарубежного законодательства, касающаяся размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административного территориального образования субъекта РФ и могут находиться одновременно в собственности гражданина и его близких родственников.

Статья 15 ЗК РФ закрепляет основы правового регулирования отношений частной собственности на землю. В частной собственности могут находиться те земельные участки, которые приобретены гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством, т. е. законно, причем все граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.

Новый ЗК РФ устранил практически все ограничения прав на приобретение в частную собственность земельных участков иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами и лицами без гражданства. Эти лица не могут иметь в собственности земельные участки лишь в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и в иных особых территориях, а также земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, на которые они могут приобретать лишь право долгосрочной аренды.

Собственник земельного участка вправе использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством РФ (ст. 40 ЗК РФ).

Данное положение определяет правовой характер отношений между гражданами, юридическими лицами, с одной стороны, и государством как основным собственником природных ресурсов - с другой.

После частной собственности на природные ресурсы в анализируемой статье (как и в ст. 8) названы государственная и муниципальная формы собственности.

Конституция РФ фиксирует право государственной собственности на землю. Это особенно важно при применении законодательства о федеральных землях и землях, являющихся собственностью субъектов Федерации. Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" определены правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.

В особую категорию выделяются природные ресурсы, являющиеся собственностью муниципальных органов, которые вправе сами распоряжаться ими, использовать их, передавать в собственность, пользование и аренду другим субъектам. При этом субъектом права собственности на природные ресурсы могут выступать как сам орган управления, так и от его имени граждане и юридические лица, в чье владение, пользование или аренду передан природный ресурс.

Впервые введенное в законодательство понятие "иные формы собственности на природные ресурсы" требует дальнейшей регламентации и толкования. Можно предположить, что упоминание о других формах собственности означает возможность законодательного признания не упомянутых в Конституции РФ форм собственности - частной (собственности различных объединений граждан - кооперативной, семейной и др.), публичной (совместной собственности нескольких муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например, объединения граждан и муниципалитеты).

30 декабря 2001 года N 195-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Принят

Государственной Думой

20 декабря 2001 года

Одобрен

Советом Федерации

26 декабря 2001 года

Извлечение

Статья 7.1. Самовольное занятие земельного участка

Комментарий к статье 7.1

Данное правонарушение посягает на порядок приобретения прав на землю и прав на осуществление хозяйственной деятельности на земле, установленный Земельным кодексом Российской Федерации. Объективная сторона правонарушения выражается в самовольном занятии земельного участка или его использовании без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Самовольное занятие земельных участков, как это видно из практики, наиболее распространено при разработке полезных ископаемых, строительстве гаражей, установке торговых киосков, производстве ремонтных работ без соответствующего временного отвода земель. Прокуратурой в ходе проводимых проверок ежегодно выявляются многочисленные факты занятия земель как физическими, так и юридическими лицами. Для Российской Федерации это правонарушение является распространенным. Однако даже когда случаи самовольного занятия земельных участков выявляются и нарушения устраняются, виновные не всегда привлекаются к ответственности. Таким образом, эффективность работы оказывается невысока, а безнаказанность только порождает увеличение числа указанного правонарушения.

Статья 7.2. Уничтожение специальных знаков

Комментарий к статье 7.2

Межевые знаки устанавливаются на границах участков собственника, владельца, землепользователя в натуре для отграничения земель одних субъектов права от других. Знаки создают условия для устойчивости права на землю и, как правило, представляют собой деревянные столбы (высотой 1,5 м, толщиной не менее 15 см), которые закапываются в землю на глубину 0,75 м. Уничтожение их ведет к нарушению прав субъектов на землю. Таким образом, объектом правонарушения являются права собственности и иные права на земельные участки. Состав данного правонарушения образуют действия по разрушению межевого знака путем выкапывания, сжигания, повала, раздробления в результате наезда транспортным средством и т. д., причем совершаться они могут как умышленно, так и по неосторожности. Неосторожное уничтожение межевых знаков может произойти в процессе вспашки и других работ по обработке почв. Таким образом, уничтожение межевых знаков - это действия, приводящие к утрате в натуре (на местности) границ земельных участков (запахивание, хищение или уничтожение межевых знаков, другими способами) и к необходимости проведения работ по их восстановлению.

Статья 7.10. Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом

Комментарий к статье 7.10

Согласно ст. 24 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) переход права пользования участками лесного фонда оформляется посредством внесения изменений в договор, лесорубочный билет, ордер, лесной билет, а в соответствии со ст. 47 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) право пользования водным объектом может переходить от одного лица к другому только в тех случаях, если указанные лица осуществляют водопользование для собственных нужд и цели использования водных объектов при переходе указанных прав не меняются.

В ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" от 01.01.01 г. N 2395-1 (с изм. и доп. от 01.01.01 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) предусмотрено, что право пользования недрами не может быть передано пользователями третьим лицам. Объективную сторону правонарушения составляют действия по самовольной, т. е. без надлежащего оформления, переуступке права пользователя другому лицу.

Статья 8.6. Порча земель

Комментарий к статье 8.6

Данные правонарушения посягают на общественные отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации. ЗК РФ был провозглашен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Обычно снятие или перемещение плодородного слоя почвы производится в процессе рекультивации почвенного слоя. Совместным Приказом Минприроды и Роскомзема от 01.01.01 г. "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" было определено, что нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород устанавливаются при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв с учетом заявок и соответствующих гарантий со стороны потребителей на использование потенциально плодородных слоев и пород. При этом снятый верхний плодородный слой почвы используется для рекультивации нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий. Ответственность за самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы наступает независимо от того, повлекли эти действия опасные последствия или нет.

Следует отметить, что ни в одном законодательном акте не дается определение понятия "порча земли". Лишь в п. 8 Определения основных понятий видов нарушений земельного законодательства, утвержденного Роскомземом от 01.01.01 г. N 3-14-1/404, текст которого официально опубликован не был, под порчей и уничтожением плодородного слоя почвы понимается частичное или полное разрушение почвенного покрова, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель, для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв. Характеристика данного правонарушения дополнена в Приложении N 1 к Инструкции Минприроды от 01.01.01 г. "По организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России". В нем под порчей и уничтожением плодородного слоя понимается и изменение качественных характеристик, произошедших в результате нарушения правил обращения с химическими и биологическими веществами, в тех случаях, когда плодородный слой невозможно восстановить либо для его восстановления требуется значительное время.

По данным Главного управления природных ресурсов Саратовской области, основными загрязнителями земель являются предприятия нефтедобывающей промышленности. Это, по мнению экологов, связано со значительным износом трубопроводов и оборудования, их несвоевременным ремонтом. Только за 2001 г. на объектах нефтегазового комплекса произошло 19 аварий, общая площадь загрязнения земель нефтепродуктами составила 2,75 га, ущерб окружающей среде - 2982,4 тыс. руб. Официально зарегистрировано около 10 районов, где почва загрязнена тяжелыми металлами и нефтепродуктами.

Порча земель, используемых в сельском и лесном хозяйстве, агрохимикатами связана с увеличением их содержания свыше предельных или ориентировочно-допустимых концентраций в почве. Под порчей земель в результате нарушения правил обращения с отходами производства и потребления, по-видимому, следует понимать одно из самых распространенных земельных правонарушений - захламление земель. Захламление земель - накопление (складирование) на земельных участках коммунально-бытовых отходов, отходов производственной деятельности предприятий и транспорта, порубочных остатков на проселках и лесных делянках, складирование строительных материалов, оборудования и тому подобного в не предусмотренных для этих целей местах. Необходимо сказать, что при совершении данного вида правонарушения не происходит изменения качественных характеристик земельного участка в отличие от загрязнения земли, и правонарушитель, использующий землю для складирования отходов (или он не собственник, владелец, пользователь или арендатор), не преследует цели завладения земельным участком в отличие от самовольного занятия.

Таким образом, данное нарушение заключается в том, что поверхность участка или территории захламляется, что наносит определенный вред правообладателю, так как такой участок становится невозможно использовать по назначению без его восстановления. Как видно из практики проведения проверок соблюдения природоохранного законодательства, захламление земли металлоломом, сухостоем, кирпичом, навозом и другими отходами выявляется практически на каждом предприятии, поэтому первостепенной задачей на ближайшую перспективу является принятие мер по предотвращению порчи земель промышленными и бытовыми отходами. В связи с этим представляется более целесообразным выделить захламление земель в самостоятельный вид правонарушения, закрепив его в отдельной статье и установив конкретные санкции за его совершение, поскольку объединение захламления, загрязнения, заражения в одно понятие "порча" создает неудобства для квалификации правонарушений.

Статья 8.7. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению

Комментарий к статье 8.7

Временный землепользователь обязан не только вернуть участок по истечении срока, но и вернуть его в пригодном для использования состоянии, причем не просто в пригодном, а для использования именно по целевому назначению. Согласно земельному законодательству предприятие (организация), получившее землю для временного сельскохозяйственного использования, обязано снять и хранить верхний плодородный слой и после завершения работ восстановить его на прежнем месте либо употребить для повышения продуктивности других земель. Предприятия, учреждения и организации, осуществляющие изыскательные работы, обязаны за свой счет приводить земельные участки в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению, и сдавать их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам под контролем органов, осуществляющих государственное управление земельными ресурсами. Земельные участки приводятся в пригодное состояние в ходе работ, а при невозможности этого - в срок, предусмотренный в договоре.

Обязанностью, которую не выполняет виновное в совершении данного правонарушения лицо, является рекультивация. Рекультивация - сложное слово, образованное от латинского re (обратно, назад, снова) и kultus (культивировать - обрабатывать, возделывать, развивать). Однако у этого понятия более широкий смысл. Рекультивация - это комплекс мероприятий по восстановлению плодородия почвы, возвращению народному хозяйству участков земли, нарушенных горными, строительными работами и т. д. Рекультивация нарушенных земель осуществляется в два этапа. На этапе технической рекультивации, осуществляемой временным землепользователем, нарушившим почвенный покров, проводятся работы по выравниванию земельной поверхности, проведению дренажных работ, нанесению плодородного слоя почвы. На втором этапе проводится биологическая рекультивация земель, осуществляемая собственниками земли, землепользователем, арендатором, которому возвращен нарушенный участок. Биологическая рекультивация, в отличие от технической, более растянута во времени и имеет своей задачей восстановить плодородие нанесенного слоя почвы с помощью удобрений, известкования земель, проведения циклов севооборотов. Все входящие в рекультивацию работы выполняются временным землепользователем, как уже говорилось, за свой счет. Если же он не делает этого, то собственник (владелец) земельного участка может выполнить работы из собственных средств, а затем взыскать с временного пользователя убытки, включая упущенную выгоду. Необходимо сказать, что невыполнение обязанностей по восстановлению нарушенных земель создает опасность для экологического благополучия населения и причиняет экологический вред землям как объекту окружающей среды. Например, нерегулируемость этой группы отношений в сфере недропользования ведет к нарушению целостности природного ландшафта, оставлению карьеров, срезов, уничтожению природных памятников. Недостаточная ответственность недропользователей и слабый контроль со стороны местной администрации приводят к тому, что последствия разработки месторождения полезных ископаемых не ликвидируются, часто создавая угрозу жизни и здоровью населения, проживающего в данном регионе.

Статья 8.8. Использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв

Комментарий к статье 8.8

Целевое назначение предоставляемых субъектам земельных участков определяется в процессе предоставления их в собственность или пользование и фиксируется в правоустанавливающих документах. Предоставленный субъекту земельный участок может быть использован им только в соответствии с установленным назначением. Признаки целевого назначения обозначены в самом его определении - например, для сельскохозяйственного использования (для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, личного подсобного хозяйства, иных конкретных целей); для несельскохозяйственного использования (дачного строительства, жилищного строительства, гаражного строительства, сооружения иных объектов). Отклонение от этих признаков в процессе использования земли указывает на совершаемое правонарушение. Таким образом, использование земельных участков не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, - это изменение режима земель, нарушение землеустроительных проектов, целей предоставления земельных участков, зафиксированных в соответствующих постановлениях и решениях (например, когда вместо производства сельскохозяйственной продукции осуществляется строительство какого-либо объекта). Правонарушение совершается субъектом с прямым умыслом.

Предотвращение и устранение таких негативных процессов, как ветровая и водная эрозия, также является первейшей обязанностью землепользователей. Ветровая и водная эрозия распространена на двух третях пахотных земель России. Основная причина сокращения площадей сельскохозяйственных угодий заключается в том, что не используются продуктивные земли. Причиной вывода угодий из разряда продуктивных является также их полная деградация в результате нерационального использования и влияния негативных процессов, получивших широкое развитие в связи с резким сокращением мероприятий по защите ценных земель от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания и других процессов. Более 50 млн. га сельскохозяйственных угодий, в том числе свыше 35 млн. га пашни, подвержено водной и ветровой эрозии. Кроме того, 66 млн. га сельскохозяйственных угодий являются эрозионно опасными. Практически все земли сельскохозяйственного назначения Центрально-Черноземного и Северо-Кавказского районов эродированы и эрозионно опасны, в Поволжье, Западной Сибири и на Южном Урале каждый третий-четвертый гектар пашни подвержен эрозии. Эрозия является одной из главных причин деградации почв. Ежегодный вынос плодородной почвы в атмосферу вследствие ветровой эрозии составляет 0,37 т/га. В результате ветровой эрозии продолжается процесс опустынивания Черных земель и Кизлярских пастбищ. Водная эрозия приводит не только к потере гумуса, но и к образованию оврагов и балок, ежегодный рост площади которых составляеттыс. га.

Иные процессы, ухудшающие состояние почв, определяются с помощью различных терминов: засоление, заболачивание, опустынивание, иссушение, переуплотнение и т. д. Все эти процессы вызывают деградацию земель, которая может привести к значительным экономическим потерям, ущербу окружающей природной среде.

Выполнение обязательных мероприятий по улучшению земель возможно в связи с установленными, необходимыми и разнообразными видами научно обоснованной деятельности по улучшению состояния земель для повышения их экономического потенциала. К ним в первую очередь относится мелиорация земель, осуществляемая путем искусственного изменения водного, солевого, физико-химического, биохимического, теплового режимов с помощью различных мероприятий (систем мероприятий), представляющих сложную в техническом и правовом отношении деятельность. Невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель может заключаться в бездействии, т. е. в проведении указанных выше и иных действий, операций и процедур, направленных на улучшение состояния и повышения качеств почв, а в ряде случаев - в действиях, когда соответствующие мероприятия проводятся, но с нарушением сроков, технологий и других требований, что фактически не дает ожидаемого или требуемого результата.

Статья 23.21. Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель

Комментарий к статье 23.21

Государственный контроль за использованием и охраной земель призван обеспечить исполнение земельного законодательства, соблюдение установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнение мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. В своевременных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше.

Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 833 утверждено Положение о государственном земельном контроле, устанавливающее порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. В соответствии с Положением государственный земельный контроль осуществляют Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель является руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Государственный земельный контроль осуществляется, в частности, за:

1) соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

2) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

3) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

4) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель; использованием земель по целевому назначению;

5) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года. Внеплановые проверки проводятся:

1) для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

2) в случае обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.

Государственный земельный контроль осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы. Федеральная служба земельного кадастра России и его территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за:

1) соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;