Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (стр. 23 )

Учитывая изложенное, нельзя утверждать, что в России приняты все меры для установления ответственности юридических лиц за правонарушения, связанные с коррупцией. Например, ст. 20 Конвенции ООН против коррупции требует установления уголовной ответственности за незаконное обогащение, но российское уголовное законодательство вообще не признает юридические лица субъектами преступлений.

Пункт 2 комментируемой статьи конкретизирует норму Конвенции ООН против коррупции (ст. 26) о том, что возложение ответственности на юридическое лицо не препятствует привлечению к уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления. В российском законодательстве это хорошо иллюстрируется на примере административной ответственности за непредставление налоговых деклараций, что может быть сопряжено с коррупционными нарушениями. Административная ответственность должностных лиц за это правонарушение предусмотрена в ст. 15.5 КоАП РФ, а самих организаций - в ст. 119 Налогового кодекса РФ. Причем Высший Арбитражный Суд РФ специально разъяснил, что поскольку в силу глав 15, 16 и 18 НК РФ в соответствующих случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их должностные лица, привлечение последних к административной ответственности не исключает привлечения организаций к ответственности, установленной НК РФ (Постановление Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <119>).

--------------------------------

<119> Вестник ВАС РФ. 2003. № 3 (с послед. изм.).

Относительно п. 3 комментируемой статьи см. комментарий к п. 2 ст. 4.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 5 марта 2009 г. № 000

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ

ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИНЫХ ДОКУМЕНТОВ В ЦЕЛЯХ ВЫЯВЛЕНИЯ

В НИХ ПОЛОЖЕНИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ

ДЛЯ ПРОЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ

Утверждены

Постановлением Правительства

Российской Федерации

от 5 марта 2009 г. № 000

ПРАВИЛА

ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИНЫХ ДОКУМЕНТОВ В ЦЕЛЯХ ВЫЯВЛЕНИЯ

В НИХ ПОЛОЖЕНИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ

ДЛЯ ПРОЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ

I. Общие положения

Комментарий к пункту 1

Идея проверки законодательства на коррупциогенность (потенциальную возможность способствовать коррупционным проявлениям) возникла в 2002 - 2003 гг. в экспертных кругах. Отличительным признаком коррупциогенного законодательства является наличие норм, допускающих их произвольную трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими.

Наиболее общим образом сформулированное основание для подобной деятельности содержит ратифицированная Россией 8 марта 2006 г. Конвенция ООН против коррупции: "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней" (ст. 5). В более конкретном смысле - непосредственно как об экспертизе нормативных актов на коррупциогенность - о данной деятельности говорится в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., где отмечена необходимость разработки методик первичной и специализированной (предметной) экспертизы, а также в Национальном плане противодействия коррупции.

Постепенно дело дошло и до закрепления института антикоррупционной экспертизы на уровне закона. 3 июня 2009 г. Государственной Думой РФ принят в первом чтении проект Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым определены субъекты проведения экспертизы - прокуратура, Минюст, органы, организации, их должностные лица, а также институты гражданского общества и отдельные граждане.

Первым документом, предусмотревшим механизм экспертизы на коррупциогенность (или антикоррупционную экспертизу), стала разработанная в 2004 г. в Центре стратегических разработок (ЦСР) Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта <1>. Она объединила правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы. В 2007 г. издана обновленная Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов <2>. Пилотные апробации названной Методики на проектах федеральных законов и законов субъектов РФ позволили убедиться в ее эффективности и возможности широкого применения, поэтому в комментируемом Постановлении используются предусмотренные ею принципы и подходы.

--------------------------------

<1> См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004.

<2> См.: , Южаков первичного анализа (экспертизы) на коррупциогенность нормативных правовых актов / Под ред. . М., 2007.

Экспертиза на стадии разработки и принятия проекта нормативного правового акта всегда является наиболее эффективной с точки зрения устранения выявленных недостатков, а также наименее затратной. Юридическая экспертиза всегда способствует повышению качества нормативного акта в целом, устранению пробелов и противоречий. Антикоррупционная экспертиза как разновидность юридической преследует более узкие и специальные цели - оценить возможности применения норм в процессе деятельности органов публичной власти с точки зрения потенциальных коррупционных возможностей для недобросовестных государственных (муниципальных) служащих. В этом плане очевидна связь антикоррупционной экспертизы с распространенной в ряде стран оценкой регулирующего воздействия, посредством которой прогнозируются различные варианты влияния акта на систему общественных отношений. Разница лишь в том, что при оценке регулирующего воздействия антикоррупционной составляющей вообще не отводится места, рассматриваются вопросы экономического прогнозирования, собираемости налогов, состояния рынка труда и пр. Таким образом, антикоррупционная экспертиза становится специальным этапом нормотворческой процедуры только в России (и некоторых странах СНГ), и тому есть несколько причин. Во-первых, масштабность коррупции в нашей стране и, самое главное, толерантное отношение граждан к ней. Во-вторых, отсутствие специальной действенной системы подготовки государственных и муниципальных служащих, позволяющей воспрепятствовать проникновению в государственный аппарат потенциальных коррупционеров. В-третьих, российские традиции конкретизации нормативных текстов (порой законы подобны инструкциям) действуют не всегда и деятельность власти описывается схематично, пробельно, дефектно, что может исправить именно антикоррупционная экспертиза. В-четвертых, оправданность введения антикоррупционной экспертизы обусловливается наличием множества нормативных ситуаций, по сути, легализующих коррупционное поведение, когда чиновник использует несовершенство законодательства. Следует добавить и такую особенность российской коррупции, как дачу взяток за действия, которые чиновник и так должен совершить в соответствии с законом, просто он "стимулируется" к более быстрому и качественному совершению этих действий.

Итак, избавиться от недостатков в нормативных актах проще всего на стадии их подготовки. Комментируемым Постановлением определен круг документов, подлежащих антикоррупционной экспертизе. В основе лежат следующие правила:

1. Экспертиза проводится в отношении только проектов нормативных правовых актов как законодательного, так и подзаконного уровня. Экспертиза действующих нормативных актов предполагается в будущем, но правила ее проведения пока на стадии разработки.

2. Комментируемое Постановление распространяется только на федеральный уровень власти. Высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

3. Экспертизе подлежат любые проекты федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, а также проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер. Антикоррупционной экспертизе подлежат также проекты федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов, а также проекты поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов.

4. Постановление распространяется также и на экспертизу иных документов, не являющихся нормативными, - концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов.

Для уяснения разницы между нормативным и ненормативным актом нужно обратиться к официальным дефинициям. Согласно Постановлению Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" <3> нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5506.

В судебном толковании под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации") <4>.