Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (стр. 4 )

В то же время присоединение к международным актам означает необходимость приведения национального законодательства в соответствие с ними. Это необходимо для устранения излишних нормативных коллизий. Так, был принят Указ Президента РФ от 3 февраля 2007 г. № 000 "Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г." <18>. Подготовленные рабочей группой материалы легли в основу антикоррупционного пакета законов, включая комментируемый Закон.

--------------------------------

<18> СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 731 (утратил силу).

Во-вторых, это блок нормативных актов, посвященных организации и прохождению государственной и муниципальной службы. Они имеют собственную историю, начатую Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 000 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <19>. Поскольку в то время закон о государственной службе отсутствовал, названный Указ концентрировался не столько на борьбе с коррупцией, сколько на необходимости обеспечения социальной защищенности государственных служащих и на запрещении им совершать определенные действия. Впоследствии в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" <20>, эти запреты стали именоваться ограничениями в связи с государственной службой. Государственным служащим было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения и др. Ныне действующие Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" <21>, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <22> и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" <23>, регулируя правовой статус служащих, закладывают также и антикоррупционные требования (в частности, требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, требование о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера).

--------------------------------

<19> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.

<20> СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 (утратил силу).

<21> СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063 (с послед. изм.).

<22> СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215 (с послед. изм.).

<23> СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152 (с послед. изм.).

В мировой практике принято закреплять морально-этические требования к государственным служащим в особом Кодексе поведения служащих. Такой Кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающие принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности, ответственности и отчетности. В качестве примера можно привести Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН), Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), Модельный кодекс поведения для государственных служащих (принят Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г.). Но российская практика не восприняла опыт поведенческих кодексов, внедряя ряд морально-этических правил поведения непосредственно в законодательство о государственной службе. Единственной попыткой специального регулирования поведения можно считать Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 000 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <24>, большая часть которого содержательно вошла в федеральные законы о государственной гражданской и муниципальной службе.

--------------------------------

<24> СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196 (с послед. изм.).

Очевидно, что от правильного и детального урегулирования статуса государственных служащих зависит львиная доля успеха антикоррупционных мероприятий. Заранее донеся до будущего чиновника условия его деятельности, наделив его полномочиями, за выполнение которых он будет нести ответственность, законодательство выполняет превентивную функцию и создает условия для реализации (при необходимости) репрессивных мер.

В-третьих, иное российское отраслевое законодательство, которое также содержит меры по противодействию коррупции. Известно, что существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных сферах, связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 000 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" <25>. Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой процедуры совершения действий государственным заказчиком. Разумеется, этого мало, и потому Федеральные законы о поставках продукции для государственных нужд 1994 и 1999 гг. постепенно, но все еще недостаточно совершенствовали обозначенный аспект. Действующий с изменениями Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <26> в числе прочего имеет целью предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

--------------------------------

<25> СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.

<26> СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3105 (с послед. изм.).

Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" <27>: "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

--------------------------------

<27> СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434 (с послед. изм.).

Это же значение имеет и ст. 1015 ГК РФ (имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления). К специальным мерам противодействия коррупции в гражданском законодательстве следует отнести ст. 575 ГК РФ "Запрещение дарения". Действовавшая ранее редакция статьи связывала стоимость допустимых подарков с минимальным размером оплаты труда. Редакция ст. 575 ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. <28> допускает дарение обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Кроме того, статья по-прежнему распространяет запрет дарения на субъектов так называемой бытовой коррупции - работников образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

--------------------------------

<28> СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235.

Таким образом, в результате внесенных в Гражданский кодекс изменений поменялась возможная стоимость обычных подарков - до трех тысяч рублей независимо от экономической ситуации в стране - и одновременно расширился круг субъектов за счет высших должностных лиц (замещающих государственные и муниципальные должности) и служащих Банка России.

Кроме того, ст. 575 ГК РФ дополнена пунктом 2 следующего содержания: "Запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, установленный пунктом 1 настоящей статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность".

С этим правовым режимом подарков корреспондирует и норма, появившаяся в ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" в результате принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. . Отныне гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.