Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (стр. 1 )

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

КОММЕНТАРИЙ

К ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

Э. В. ТАЛАПИНА

- кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Борьба с коррупцией - вечный лозунг любой власти. В России нынешнего периода антикоррупционная политика стала едва ли не главной составляющей политической жизни. Отрадно, что с принятием антикоррупционного пакета законов и подзаконных актов этап "говорильни" получил все шансы перейти в этап реальных дел. Но случится ли этот переход, зависит от многих компонентов - политической воли, разумности исполнителей, активности общества. Теоретически и методически все подготовлено, нормативная база создана, предвыборные обещания розданы.

В настоящем издании представлен комментарий к Федеральному закону "О противодействии коррупции", а также к двум Постановлениям Правительства РФ об антикоррупционной экспертизе. Эти тексты объединены под одной обложкой, посвященной законодательству о противодействии коррупции, хотя мы и придерживаемся более точного понимания законодательства как собрания только законодательных актов.

Чтобы разнообразить комментарий и уйти от традиционного буквального толкования норм через смежные нормативные акты, мы использовали самые разнообразные источники - федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные акты, тексты международных документов, научную литературу, материалы круглых столов, собственные наблюдения автора, методические разработки, в том числе созданные при участии автора. Последнее в особенности относится к комментарию об антикоррупционной экспертизе, которая апробировалась и внедрялась с 2004 года. Институтом модернизации государственного и муниципального управления с участием автора были организованы тренинги для гражданских служащих федерального, регионального и местного уровня, независимых экспертов, представителей бизнеса, которые проводились в 2006 - 2009 годах. Всего состоялось около 40 тренингов, из них более половины - в субъектах РФ. Вопросы обучаемых в ходе тренингов, результаты их анкетирования послужили ориентиром при составлении комментария.

Представленный комментарий отражает авторскую оценку и подходы, порой весьма критичные. Сознавая, что комментируемые нормативные акты свежие, во многом "сырые", мы попытались "обнажить" их слабые места и пробелы в надежде на последующую активность законодателя. Так, при обсуждении этих нормативных актов 29 апреля 2009 года в Республике Татарстан обнаружилась неоднозначная ситуация, связанная с понятиями независимой и общественной антикоррупционной экспертизы. Представители органов исполнительной власти задали справедливый вопрос: если Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 000 различает только два вида антикоррупционной экспертизы - проводимую Минюстом России и независимую (при этом независимые эксперты должны пройти аккредитацию в Минюсте), - как быть с общественной экспертизой, которой занимается Общественная палата? Считается ли такая экспертиза независимой, и, если да, должна ли Общественная палата проходить аккредитацию в Минюсте? По нашему мнению, общественная экспертиза есть разновидность независимой, а вот идея с аккредитацией (и не только Общественной палаты) "выбивается" из нацеленной на общественную поддержку антикоррупционной политики.

Вообще, в нашей стране чрезвычайно важно учитывать федеративный аспект и понимать, что противодействие коррупции происходит как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Антикоррупционная политика затрагивает все грани разграничения властных полномочий, и важно соблюсти региональные и местные интересы при хорошо настроенном федеральном камертоне. Здесь, как с законностью по Ленину, антикоррупционная политика не может быть калужской или казанской, это общая задача.

Надеюсь, что представленный комментарий облегчит понимание нормативных актов в сфере противодействия коррупции, сориентирует в разработке актов подзаконного уровня, позволит учесть имеющуюся и спрогнозировать будущую практику применения норм права, использовать возможности устранения предпосылок коррупции из нормативных текстов, поможет в формировании антикоррупционного поведения и правосознания. Хочется верить, что сама антикоррупционная политика станет рядовым элементом государственного управления, а не перерастет в "кампанейщину".

25 декабря 2008 года № 273-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

Комментарий к преамбуле

Актуальность проблемы коррупции и необходимость борьбы с ней ни у кого не вызывает сомнений. Важно, чтобы принятие комментируемого Закона (далее также - Закон) стало первым шагом, организующим и унифицирующим антикоррупционные мероприятия, позволило бы сообразовывать их с проводящимися в стране реформами (административной, судебной), создать комплексные и эффективные схемы противодействия коррупции, "вплетенные" в повседневную жизнь общества и государственного аппарата.

Комментируемым Законом вводится система мер противодействия коррупции, даются ключевые определения в данной сфере - понятие коррупции как социально-юридического явления и понятие противодействия коррупции как особого вида государственной деятельности. В целом Закон имеет рамочный характер и содержит множество отсылочных норм, норм-принципов, норм-деклараций. Для реализации рамочного закона всегда важно иметь целый пакет нормативных актов, принятых в его исполнение и содержащих предписывающие и дозволяющие нормы. Необходимо отметить, что Закон впервые восполняет законодательный пробел, урегулировав такое направление общественной жизни, как борьба с коррупцией.

Вообще, для системного устранения противоречий, возникающих в связи с заполнением названного пробела, был разработан и принят целый пакет законов. В этот пакет помимо комментируемого Закона вошли Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ) и Федеральный закон от 01.01.01 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 01.01.01 г. ). Содержащиеся в названных Законах нормативные новшества можно распределить на следующие крупные группы:

а) антикоррупционная коррекция правового статуса:

- судей, депутатов, членов Совета Федерации;

- лиц, выполняющих особую публичную деятельность (служащих Банка России, председателя, заместителей и аудиторов Счетной палаты России, членов избирательных комиссий),

- служащих правоохранительных и иных силовых органов (милиции, Федеральной службы безопасности, прокуратуры, таможенной службы, судебных приставов, военнослужащих, сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ);

б) изменения в Гражданский кодекс РФ касательно запрета дарения в связи с должностным положением;

в) изменения в Уголовный кодекс РФ, связанные с усилением мер наказания за ряд коррупционных правонарушений (в рамках существующих уголовно-правовых составов);

г) изменения в ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ, облегчающие возбуждение уголовного дела в отношении ряда высших должностных лиц;

д) изменения в КоАП РФ, вводящие два новых состава административных правонарушений, связанных с коррупцией;

е) изменения в Трудовой кодекс РФ касательно поступления на работу бывших государственных и муниципальных служащих;

ж) приведение в соответствие с Федеральным законом "О противодействии коррупции" законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.

Разработка антикоррупционного закона имеет собственную долгую историю, начавшуюся еще в 90-е годы. Необходимость противодействия коррупции затрагивалась различными нормативными актами в области государственной службы, борьбы с преступностью, национальной безопасности. Например, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 г. говорилось, что угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту <1>. Признано, что серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции.

--------------------------------

<1> Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 000 // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909. В настоящее время принята новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 000.).

Продолжая традицию, другой документ - Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года - называет в числе главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом <2>. В Стратегии отмечено, что обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать снижение уровня организованной преступности, коррупции и наркомании, противодействие преступным формированиям в легализации собственной экономической основы, достижение социально-политической стабильности и положительной динамики развития Российской Федерации, устойчивость финансово-банковской системы.