Литература (стр. 34 )

Отсутствуют и эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти, которые гарантировали бы, что соответствующие законы, подготовленные исполнительной властью, не станут инструментом обеспечения тех или иных интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т. п. Наблюдаемая тенденция к формированию в Государственной Думе "послушного большинства" чревата превращением ее в орган, пассивно наблюдающий за перманентными реорганизациями системы федеральных органов исполнительной власти. Такая позиция содействует развитию авторитарных традиций и всесильной бюрократии, которая, по оценке Президента Российской Федерации, "оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны" <*>.

<*> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 20мая.

Между тем создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Принятие такого Закона не только существенно повысит регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти.

Усилится контроль со стороны парламента за совершенствованием систем органов исполнительной власти в субъектах Федерации. На деле будет реализована ч. 2 ст. 77 Конституции РФ об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Особенности отдельных регионов не должны вести к неоправданным различиям в правовом регулировании региональных систем исполнительной власти. Нормативные акты, принимаемые в разных регионах по вопросам развития этих систем, должны сочетаться друг с другом, не содержать существенных несогласованностей и прямых противоречий. Между регионами в процессе правотворческой деятельности в данной сфере должны существовать отношения координации, сотрудничества, учета всего полезного, что имеется в практике. Региональные системы органов в целом, а также каждого отдельного субъекта Российской Федерации характеризуются устойчивыми внутренними связями, целостностью, вытекающей из способности комплексно регулировать общественные отношения в регионе в органической связи с общественными отношениями в Российской Федерации в целом.

Говоря о децентрализации нормативного регулирования систем органов исполнительной власти, не следует, как представляется, преувеличивать значение децентрализации и превращать ее в самоцель. Едва ли обоснованны идеи, согласно которым централизованное регулирование этих систем должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра <*>. Ослабление централизованного регулирования в этой сфере, и это доказано еще раз в 90-е годы, ведет к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, к расшатыванию Российской Федерации как единого государства. Вносится путаница в процесс разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

<*> См.: Кашанина в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С, 10.

Два процесса - централизация и децентрализация в системе органов исполнительной власти теснейшим образом взаимодействуют между собой, и ныне невозможно анализировать эти процессы без характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации.

Можно наметить несколько самостоятельных качественных признаков такого взаимодействия. Один из них - это принципиальное единство, целостность всей системы исполнительной власти в России. Федеративная природа государственного устройства России не нарушает сущностных признаков государства, общие цели, стоящие перед российским обществом, принципы и основы государственного управления всей страной.

Принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части, сепаратизмом и межнациональными противоречиями и конфликтами. Оно противодействует амбициозности некоторых региональных политиков.

Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) - различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует напомнить и об огромной работе по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России.

Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.

Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифедеральным договорам и соглашениям.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по "вертикали".

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.

Смысл взаимодействия федеральных и региональных правовых систем исполнительной власти состоит не в том, что субъекты Федерации решают вопросы федерального значения, а в том, что они, наряду с федеральными органами государственной власти, участвуют в их решении и, с другой стороны, федеральные органы с помощью своих законов обеспечивают интересы регионов, охраняют и защищают их права.

Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения <*>.

<*> См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ. М., 1998.

По предметам совместного ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но достаточно ли этого для делового сотрудничества по вертикали власти?

Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <*>. Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.

Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.

Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления "центр - регион" на трехзвенную "центр - округ - регион" имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.

Существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по вертикали - по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти, но представляется, что укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства Российской Федерации.

ВЫДЕРЖКИ ИЗ СТЕНОГРАФИЧЕСКОГО ОТЧЕТА О ЗАСЕДАНИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА РФ "О МЕХАНИЗМАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРОГРАММ КОМПЛЕКСНОГО

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ"

Москва, Большой Кремлевский дворец

21 июля 2006 года

В. Путин: Добрый день, уважаемые коллеги!

Сегодняшнее заседание Госсовета посвящено важнейшему вопросу - стратегическому планированию социально-экономического развития территорий Российской Федерации. Это первое крупное совещание после состоявшегося саммита "Восьмерки", и я хотел бы буквально два слова сказать по оценке основных результатов этого мероприятия.

Российское председательство на саммите прошло успешно, плодотворно. Лидеры стран - членов "Восьмерки" отметили не только актуальность предложенной нами повестки, но и согласились с большинством проработанных Россией решений. Это вопросы, как вы знаете, энергобезопасности, доступности образования, борьбы с инфекционными заболеваниями.

Хотел бы отметить очень доброжелательный подход к нашей работе, и, более того, если бы не действительно товарищеская поддержка, помощь в течение целого года подготовки со стороны наших партнеров - как руководителей стран - членов "Восьмерки", так и наших коллег на экспертном уровне, - думаю, что такого результата не было бы. Это результат общий работы.

Подчеркну: практически все эти вопросы, которые мы рассматривали на "Восьмерке", крайне важны для развития нашей собственной страны. И ряд решений саммита прямо связан с национальными приоритетами России, названными в Послании Президента Федеральному Собранию. Задачи, поставленные по итогам саммита, надо решать и в целях развития страны в целом, и в интересах развития регионов. О чем мы сегодня и предполагаем разговаривать.

У субъектов Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов в свои территории. А по целому ряду позиций они становятся связующим звеном международных экономических, торгово-финансовых, гуманитарных контактов. Однако для этого потребуется системная работа по развитию инфраструктуры, по созданию благоприятной деловой среды, по совершенствованию механизмов привлечения инвесторов.

Подчеркну: на территории страны не должно быть отсталых провинций и медвежьих углов, живущих отдельно от планов всей России и тенденций развития современного мира. И потому консолидация наших усилий на стратегических, "прорывных" направлениях должна стать ядром обновленной региональной политики нашей страны.

Именно с этих позиций и предлагаю сегодня рассмотреть вопросы формирования комплексных социально-экономических планов территорий. При этом надо продумать пути совершенствования механизмов взаимодействия различных уровней исполнительной власти. Повторю: это нужно и для успешной повседневной работы в территориях, и для точной постановки перспективных общенациональных задач.

Уважаемые коллеги!

Стратегические планы развития - это всегда крайне сложная и ответственная тема. И даже текст представленного рабочего доклада подтверждает, что здесь пока больше вопросов, чем ответов. Кроме того, налицо и большой разброс мнений.

Хотел бы в этой связи подчеркнуть, что в условиях рыночной экономики копирование моделей работы советского Госплана или даже совнархозов, конечно же, и нецелесообразно, и невозможно, и просто вредно.

Вместе с тем формирование планов и программ вполне совместимо с рыночными условиями хозяйствования. И вы знаете, что практически все развитые экономики и крупнейшие бизнес-корпорации вырабатывают такие стратегии развития в рыночных условиях.

Думаю, что к этой теме мы вернемся еще не раз. Видимо, привлечем и аналитические возможности Совета Безопасности России. Предлагаю, в частности, провести, как это уже бывало у нас, совместное заседание президиума Госсовета и Совета Безопасности.

Сегодня же остановлюсь только на самых принципиальных подходах к стратегическому планированию.

Во-первых, считаю, что планирование социально-экономического развития субъектов Федерации - это прежде всего задача их органов государственной власти. И излишняя регламентация со стороны министерств ни к чему.

В то же время конечные цели деятельности органов государственной власти как регионального, так и федерального уровня обязаны быть едиными. Да и по Конституции государственные органы власти в Российской Федерации вне зависимости от их уровней являются единой системой. Больше того, показатели деятельности Правительства России должны консолидировать в себе итоги работы в субъектах: начиная от показателей развития образования и заканчивая вопросами модернизации инфраструктуры. При этом каждый уровень власти, как известно, имеет свои возможности, свои полномочия.

На сегодняшний день большинство субъектов Федерации приняли свои концепции социально-экономического развития. Но глубина проработки этих программ, их практическая применимость пока не всегда отвечает уровню стратегических задач. Мало помогают они и в проведении эффективной социальной и демографической политики в стране.

Полагаю, что критериями состоятельности региональных программ должны быть прежде всего рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов. Надо постоянно ориентироваться на увеличение инвестиций. И, конечно, на уровень экономической, предпринимательской свободы в регионах.

Уважаемые коллеги! Дорогие друзья!

Мы много раз на этот счет говорили: движение пока еще очень-очень слабое в этом смысле. Уровень предпринимательской свободы в регионах России остается очень низким, а это один из основных элементов развития в современном мире. И я обращаю ваше внимание на это. Отнеситесь к этому самым серьезным образом. Лично посмотрите на все проблемы, связанные с этими вопросами.

Во-вторых, надо продолжать работу по совершенствованию системы межбюджетных отношений. Причем таким образом, чтобы она стимулировала субъекты Федерации к развитию собственной доходной базы и содействовала выравниванию бюджетной обеспеченности.

Следующий вопрос - это комплексное планирование межрегиональных и межотраслевых инвестиционных проектов. Это то, чем мы сегодня должны заниматься и займемся, и это то, что пока еще слабо проработано либо не прорабатывается подчас вообще. Между тем Правительство должно не просто уделять этим вопросам повышенное внимание, главное - оно обязано вести эту работу вместе с регионами и стратегическими инвесторами. И сам Председатель Правительства еще года два назад обращал на это внимание, говорил об этом как об основном направлении деятельности Правительства. Нужно, чтобы это вошло в практику деятельности Правительства Российской Федерации.

Учет в региональном планировании такого рода проектов придаст им иное качество, будет дополняться усилиями местных органов власти и способствовать гармоничному развитию территорий.

Только один пример приведу. Мы приступили к строительству крупнейшего за всю постсоветскую историю нефтепровода в Восточной Сибири. Однако сама по себе прокладка трубы ничего не даст или даст очень мало. Необходимы разведка и разработка на этой территории - дополнительная разведка, дополнительная разработка - нефтяных месторождений
. Это, в свою очередь, потянет за собой развитие транспортной инфраструктуры, дорог, электроэнергетики, строительного комплекса, социальной инфраструктуры, потребует качественной подготовки специалистов. Причем нужно искать их на местах.

Кроме того, все это может дать толчок развитию и других отраслей в этом регионе, таких как нефтехимия
, лесопереработка, производство строительных материалов и другие.

Вы сами знаете, была бы дорога в том или ином районе, в том или ином регионе, там, может быть, сразу десятки предприятий выросли бы, причем самого разного профиля.

Вы знаете также: в свое время развитием Западно-Сибирского территориального комплекса занималась вся страна. И сегодня мы фактически приступаем к реализации подобного проекта, который по своим масштабам вполне с ним сопоставим.

В этой ситуации от Правительства требуется большая организационная работа, так чтобы этот проект был успешно реализован и дал развитие целому ряду регионов Российской Федерации.

Отмечу: когда мы проводим в жизнь такую стратегию, тогда появляется и насущная необходимость в координации планов развития субъектов Федерации на территориях, на которых реализуются эти проекты.

Подобные примеры, конечно же, можно продолжить - это и создание олимпийского центра в Сочи - это не производственный проект на первый взгляд, на самом деле это комплексная национальная программа, - это и освоение Тимано-Печорской провинции, угольного бассейна в Якутии, разработка месторождений на Таймыре. Это создание технопарков и свободных экономических зон, крупных инфраструктурных проектов.

Во всех этих проектах совершенно недостаточно планирования в рамках отдельных отраслевых программ. Необходимо комплексное планирование развития территорий. Это интересная, очень сложная, но очень нужная всем нам работа, и Правительству нужно активизировать свою деятельность в этом направлении.

И наконец, в-четвертых, отраслевые стратегии должны иметь четкую территориальную привязку и должны учитывать развитие территории в целом.

Еще один пример приведу. Не так давно мы рассматривали вопросы развития электроэнергетики. Если смотреть на них в общем, то, что называется, "баланс бьется". Мы вырабатываем электроэнергии столько, сколько необходимо вроде бы стране на данном этапе. Но если посмотреть в территориальном плане, в территориальном разрезе, да и в отраслевом, кстати говоря, тоже, то окажется, что целые важнейшие регионы страны испытывают энергодефицит.

Более того, 75 процентов заявок на новые мощности не удовлетворяются. И в результате мы теряем темпы в приросте ВВП. По подсчетам Минпромэнерго, за 2005 год такие упущенные возможности составили пять процентов ВВП.

Уверен, что и в ряде других отраслей проблем подобного рода хватает. Вот я недавно с нефтяниками встречался перед "Большой восьмеркой". Они мне говорят то же самое: были бы мощности в некоторых регионах добычи, и добыча была бы выше. Они вынуждены уже самостоятельно вводить энергомощности, но только никак не могут со своими коллегами договориться по поводу организации этой работы.

В целом мы правильно делаем, что занимаемся макроэкономическими вопросами. Это вообще основа нашей экономики, но при этом нужно учитывать и развитие конкретных территорий и отраслей.

Кроме того, в целях эффективного планирования развития регионов считаю необходимым в ближайшее время проанализировать работу госстатистики и привести ее в соответствие с современными требованиями.

В заключение, уважаемые коллеги, еще раз подчеркну: принципиальной задачей остается обеспечение в регионах должного уровня экономической свободы и равных условий конкуренции. В условиях монополизации локальных рынков и коррупции никакой подъем экономики невозможен.

Разумеется, рассмотрев вышеназванные проблемы и вопросы, мы не сможем сразу принять все необходимые решения. Однако сегодня у нас есть возможность обсудить проблемы прямо и откровенно. Конкретно вскрыть причины, которые мешают нам развиваться более высокими темпами. И по итогам такого анализа дать задание об их дополнительной проработке.

Предоставляю слово Хлопонину Александру Геннадьевичу - губернатору Красноярского края.

А. Хлопонин: !

Уважаемые члены Правительства! Уважаемые участники заседания!

Передо мной стоит задача - представить результат многомесячной работы рабочей группы по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов. Это был период достаточно сложной, но при этом продуктивной работы, поскольку количество проблем, существующих в России в области регионального планирования, региональной политики, вполне пропорционально размерам нашей огромной страны.

В работе над докладом приняли активное участие 7 федеральных министерств, более 10 центров экономического анализа. Свои предложения к докладу дали более 50 регионов Российской Федерации, также доклад прошел активное обсуждение в Сибирском федеральном округе под руководством Анатолия Васильевича Квашнина - полномочного представителя Президента.

Безусловно, такой высокий интерес, проявляемый к региональному планированию на федеральном и региональном уровне, не случаен. Сегодня наша страна остро нуждается в существенной модернизации региональной политики. Именно это обстоятельство и стало причиной создания рабочей группы в конце прошлого года.

Все мы хорошо знаем, что Россия в начале 90-х годов ушла от практики жесткого советского территориального планирования, которое базировалось на государственной собственности и монополии государства на принятие и реализацию ключевых экономических и политических решений. Безусловно, советская система регионального планирования перестала быть актуальной, как только была разрушена плановая экономика и Россия взяла курс на рыночные преобразования.

Однако в итоге мы пришли к другой, не лучшей крайности - фактически к полному отрицанию необходимости комплексного регионального планирования, в котором взаимно увязаны федеральный и региональный аспекты. Сегодня можно констатировать, что этот подход себя не оправдал, и мы стоим перед острой необходимостью формирования современной эффективной системы регионального планирования.

Одним из важнейших объективных критериев эффективности реализуемой в стране региональной политики является динамика различий между лидирующими и отстающими субъектами Федерации по основным показателям социально-экономического развития.

В России, где эти различия традиционно были велики, они, к сожалению, продолжают расти внушительными темпами. Приведу такие примеры. В 2000 году по объемам промышленного производства на душу населения различия между самыми благополучными и самыми неблагополучными регионами составляли 64 раза, а в 2005 году эти различия выросли уже до 281 раза. Похожие цифры и по другим показателям. Разница в доходах региональных бюджетов на душу населения выросла за 5 лет с 50 раз до 194 раз. Объем инвестиций на душу населения - с 30 до 44 раз, уровень безработицы - с 29 до 33 раз. Эти цифры свидетельствуют о крайне низкой эффективности реализуемой сегодня региональной политики и необходимости коренным образом менять подходы.

Действующая модель региональной политики создает слишком значительный антистимул для развития экономики большинства регионов. Нам сегодня крайне необходимо повысить именно экономическую эффективность региональной политики. Мы убеждены, что Россия сегодня готова к внедрению современной системы регионального планирования, адекватной нынешнему этапу развития нашей страны и соответствующей по качеству лучшим мировым образцам.

Сегодняшний уровень развития государственных институтов и институтов рыночной экономики позволяет нам сделать определенные изменения в качестве регионального планирования, которое в современном понимании должно быть сбалансировано между интересами федеральной власти, региональной власти, бизнеса и общества. Региональная политика в такой огромной стране, как наша, - это фактор, фундаментально влияющий на экономическое развитие.

Сегодня Россия ставит перед собой масштабные цели, достижение которых напрямую связано с необходимостью обеспечить высокие темпы экономического роста страны в целом. Динамика развития экономики зависит от многих факторов: от качества налоговой политики до качества гражданских институтов в стране. Прекрасно, что сегодня мы на уровне Госсовета обсуждаем вопрос, какой системы регионального планирования требует в России курс на возврат к лидерству. Что необходимо сделать для повышения экономической эффективности нашей региональной политики?

С точки зрения рабочей группы, фундаментальной проблемой является то, что в российском законодательстве, к сожалению, не предусмотрено создание единой комплексной системы государственного планирования регионального развития, пронизывающей федеральный и региональный уровни.

Строго говоря, с правовой точки зрения стратегических документов в области регионального планирования могут не разрабатывать ни Федерация, ни субъекты. И тем более в российском законодательстве не рассматривается вопрос необходимой взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования федерального и регионального уровней.

И в трехлетней программе развития Российской Федерации, и в действующих отраслевых программах региональный разрез представлен, как правило, недостаточно. Отсутствие в этих документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов.

Программа социально-экономического развития страны, принимаемая на основе Федерального закона о государственном прогнозировании и программ социально-экономического развития, ориентирована в основном только на отраслевой принцип.

Таким образом, Россия сегодня не обеспечена самым главным - правовой основой для формирования единой системы регионального планирования и взаимоувязки федеральных и региональных аспектов. Это для такой большой страны, как Россия, конечно же, парадокс. То есть реализуемая региональная политика складывается не по плану, а как получится. Давайте попробуем назвать вещи своими именами. Фактически реализуемая в России региональная политика является не результатом осмысленного планирования, а, скорее, суммой случайных последствий от реализации самых разных документов преимущественно отраслевой направленности. Так, конечно, дальше продолжаться не может.

И, с точки зрения рабочей группы, не менее парадоксальной является ситуация, когда Федерация, не обеспеченная собственным комплексом стратегий и программных документов в области региональной политики, требует наличия таких документов от регионов. Регионы в этой ситуации вынуждены планировать свое развитие в условиях значительной неопределенности по базовым вопросам региональной политики, что, безусловно, сказывается на качестве подготовленных документов. Эта ситуация не соответствует ни нынешнему уровню развития России, ни амбициям страны на возврат лидерства. Мы убеждены, что наши планы по развитию страны должны быть обеспечены соответствующим качеством, глубиной территориального планирования на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Рабочая группа предлагает в короткие сроки разработать и принять федеральный закон об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, который должен обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном уровне концепциями, стратегиями и программами развития. Закон должен обязать и федеральный, и региональный уровни власти иметь в области регионального планирования соответствующий набор стратегических и программных документов.

Необходимо особо отметить, что создание такой системы ни в коем случае не надо расценивать как попытку реанимации системы директивного территориального планирования советского образца. Она осталась в прошлом, которое, уверен, уже не вернуть. Новая система должна воплотить в себе смысл и содержание прошедших в стране принципиальных изменений в экономических, социальных, правовых и административных отношениях.

Во-первых, государство перестало быть единственным собственником всех предприятий и организаций, которым раньше могло давать прямые указания. Теперь оно должно использовать в отношениях с ними современные меры индикативного регулирования.

Во-вторых, единая система регионального планирования должна быть сбалансирована по линии Федерации и регионов. В новой современной России регионы перестали быть подчиненными центру административно-территориальными единицами и приобрели конституционный статус субъектов федеративных отношений, построенных на принципах разграничения предметов ведения и полномочий. Очевидно, что современная Россия сложилась именно как федеративное государство, и этот фактор также должен лечь в основу предполагаемой комплексной системы регионального планирования.

Одной из существующих проблем для региональной политики России является неразвитость понятийного аппарата, отсутствие общепринятых определений для многих важнейших понятий. Это может существенно затруднить процесс организации системы комплексного планирования регионального развития. Поэтому мы предлагаем при подготовке закона утвердить единый понятийный аппарат, отсутствующий сегодня в российском законодательстве.

Прежде всего необходимо дать законодательное определение собственно региональной политике. Рабочая группа исходила из того, что региональная политика - это целенаправленная деятельность федеральных и региональных органов власти по разработке и реализации приоритетных направлений развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях комплексного, сбалансированного и ресурсного обеспечения решения задач геополитического, демографического, социального, национально-этнического, экономического, инфраструктурного характера на территории субъектов Российской Федерации.

По предлагаемому нами закону вопросы реализации региональной политики России должны быть закреплены в стратегиях, концепциях, прогнозах и программах, а механизмы реализации региональной политики должны содержаться в целом перечне нормативных документов федерального и регионального уровней, то есть принятые страной цели региональной политики должны, по сути, пронизывать деятельность всех государственных органов как приоритетное направление деятельности, иначе любая самая правильная стратегия регионального развития останется декоративным элементом, которым государственный аппарат не руководствуется вовсе или руководствуется в последнюю очередь.

На взгляд рабочей группы, только опираясь на единый, не противоречащий понятийный аппарат, предлагаемый нами закон о государственной геополитике сможет обеспечить эффективное комплексное региональное планирование на всех уровнях.

Безусловно, в реализации всего комплекса документов региональной политики на федеральном и региональном уровнях должны быть заинтересованы общество и бизнес, поэтому рабочая группа предлагает отразить в законе необходимость максимально широкого вовлечения общественности в процесс разработки стратегических и программных документов. Процесс стратегического планирования и регионального развития должен быть гласным и открытым и на федеральном, и на региональном уровне.