Литература (стр. 44 )

Третье предварительное замечание: в мире нет федераций, где бы для формирования единоличного органа исполнительной власти субъектов федераций (а именно губернаторов) применялся способ, предложенный законопроектом Президента РФ. Однако есть похожий способ, когда коллегиальные органы исполнительной власти субъектов федерации формируются законодательным органом субъекта федерации (например, правительства земель в Германии). Правда, кандидатуры в данном случае представляются не "сверху" (президентом, канцлером, иными федеральными органами), а определяются партией, одержавшей победу на выборах в законодательный орган субъекта федерации. Но все-таки в данном случае орган исполнительной власти формируется (то есть премьер-министр земли избирается) органом законодательной власти субъекта федерации. Следовательно, в принципе возможна ситуация, когда и единоличный орган исполнительной власти (губернатор) избирается законодательным органом субъекта федерации. Премьер-министр германской земли почти тот же губернатор: ведь он единолично назначает и увольняет своих министров.

Для формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций используются пять способов: 1) наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях); 2) назначение главой государства по его усмотрению; 3) утверждение главой государства по представлению органов субъекта федерации (обычно по представлению местного правительства, но оно обсуждается, как правило, в местном парламенте); такое утверждение имеет формальный характер: в нем не принято отказывать; 4) главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), то есть обычно премьер-министра избирает парламент; им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в местном парламенте; 5) глава субъекта федерации (единоличный) избирается населением, то есть гражданами-избирателями.

Наследование поста правителя субъекта федерации применяется в семи эмиратах (составных частях) Объединенных Арабских Эмиратов (главой ОАЭ является Совет этих семи эмиров, выбирающий из своего состава председателя). Наследственные султаны существуют также в девяти штатах (из 13) монархической Малайзии (в остальных четырех штатах иной порядок замещения должности главы штата). Что же касается монарха Малайзии, то он выборный, избирается на пять лет султанами девяти штатов и из их числа (они выбирают королем друг друга по очереди из особого списка, который они ведут). Такой порядок в ОАЭ и в Малайзии установлен основами шариата и подтвержден Конституциями этих стран соответственно 1996 г. и 1963 г.

Назначение главы субъекта федерации главой государства применяется в Индии и Пакистане. Оно установлено соответственно Конституциями 1949 г. и 1973 г. (это даты принятия Конституций, а не их вступления в силу). Обе страны - парламентарные республики (членство в Британском Содружестве не изменяет этого; в указанных странах британский монарх не считается главой государства, у них есть собственные президенты республик). Вместе с тем роль губернаторов в Индии и Пакистане несколько различается. В последнем случае централизация значительно сильнее, тем более что эта страна жила дольше в условиях военного правления, чем гражданского, а при первом назначенные губернаторы обладали весьма широкими властными полномочиями. Поэтому более подробно мы остановимся на опыте Индии. В этой стране хотя и много раз (более 100) применялось президентское правление в штатах (а при его введении роль губернатора штата коренным образом изменяется; он реально управляет штатом, поскольку деятельность законодательного органа штата и правительства штата приостанавливается), все же военных переворотов не было и военное положение не вводилось.

Назначение главы субъекта федерации предусмотрено также в монархических федерациях Австралии и Канаде. Но на деле это утверждение монархом кандидатуры на должность главы субъекта федерации. А такая кандидатура представляется в Лондон после обсуждения в местных правительствах и законодательных органах субъекта федерации. Юридически генерал-губернатор государства назначался монархом Великобритании, хотя после ликвидации абсолютизма в Великобритании это был формальный акт (на деле подбор кандидатуры проводился местным правительством, и она утверждалась в Лондоне). Генерал-губернатор юридически назначал лейтенант-губернаторов штатов (Австралия), провинций (Канада). На деле это полномочие было тоже формальным; все решали центральные и местные правительства. В Канаде после принятия Конституции 1982 г. даже формальности не соблюдаются. Все решается путем джентльменских соглашений представителей разных партий в парламенте и законодательных органах субъектов федераций. Подобранная ими кандидатура утверждается, отказов в последние десятилетия не бывает.

Четвертый способ формирования органа исполнительной власти субъекта федерации представлен Австрией и Германией. В этих странах нет единоличного главы субъекта федерации, а существуют коллегиальные исполнительные органы - местные правительства. В Германии местное правительство возглавляет премьер-министр земли (субъект федерации). Премьер-министром становится лидер местного отделения партии, которая одержала победу на выборах в местный представительный орган - мандат мест и другие названия, особенно в городах-землях). Подобно федеральному правительству министров правительство земли назначает и увольняет премьер-министр земли. В Австрии правительство земли тоже формируется местным ландтагом, но его глава называется губернатором, а не премьер-министром, как в Германии. Именно он выбирается ландтагом, а затем назначает необходимое количество своих заместителей и членов правительства <*>. В Бельгии создаются правительства регионов (валлонского, фламандского и французского), а также правительства языковых сообществ (французского, нидерландского, немецкого и двуязычного брюссельского), которые избираются представительными органами - советами регионов и сообществ. В Швейцарии исполнительный орган кантона - субъекта федерации (он называется в разных кантонах неодинаково, да и его структура различна) также формируется местным ландтагом. Таким образом, формирование исполнительного органа субъекта федерации законодательным органом этого субъекта - не такое редкое явление.

<*> Только в Баварии есть особая партия - Христианско-социальный союз, аналога которой нет на федеральном уровне. Правда, эта партия всегда выступает в блоке с федеральной партией Христианско-демократический союз.

Наконец, в США, латиноамериканских федерациях (Аргентина, Бразилия, Венеция, Мексика) глава субъекта федерации (обычно называется губернатором) избирается гражданами путем прямого голосования, везде по мажоритарной системе. Этот способ вовсе не является единственным и даже преобладающим.

Из сказанного следует, что в различных странах мира существуют неодинаковые способы замещения поста руководителя субъекта федерации (единоличного или коллегиального). Народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются, от одних методов формирования исполнительных органов субъектов федерации переходят к другим. Это - естественный процесс развития. Правда, как говорилось, точно такого способа замещения поста губернатора, как это предполагается в России, в зарубежных федерациях нет. Но ничто не мешает его появлению. Юридических ограничений для этого нет. Оценивая такую новеллу, нужно учесть также, что статус губернатора в России никогда не был похож на статус практически безвластного (в обычных условиях) губернатора в современных странах англосаксонского права (правда, как говорилось, в условиях введения чрезвычайного положения или президентского правления губернатор становится весьма властной фигурой) <*>. Российский губернатор сосредоточивает в своих руках большие полномочия, он практически распоряжается бюджетом субъекта Федерации, утвержденным законодательным органом, вправе издавать и издает нормативные акты, затрагивающие в том числе и некоторые права граждан (на местном уровне), формирует аппарат управления. В условиях России фигура губернатора имеет огромное значение и для укрепления единства страны, ее правового пространства, для борьбы с терроризмом. Поэтому подбор кандидатуры на такую должность имеет важное значение. Вряд ли верно, когда эти процессы имеют стихийный характер, в результате чего такую должность занимают заведомо неподготовленные люди, например представители шоу-бизнеса. Способ отбора кандидатов, обладающих необходимыми для такой должности качествами, путем соревновательности партийных элит, когда партийная система еще не сформировалась, а местные отделения партий тоже попадают в зависимость от "денежного мешка", в современных условиях России не всегда себя оправдывает. Видимо, это дело будущего. И на каком-то этапе следует уйти от принципа безальтернативности кандидатуры, представляемой Президентом. В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта Федерации, местных отделений политических партий. Кстати, подобие такого порядка существует в Канаде. На наш взгляд, это существенно усилило бы легитимность губернаторов. И, наконец, было бы целесообразно после избрания губернатора назначать его указом Президента. Выдвижение кандидатур Президентом, конечно, может дать более качественный отбор. Это усилит централизацию власти, может порождать элементы авторитаризма. Однако нужно учитывать, что окончательное решение об утверждении предложенной кандидатуры губернатора остается у народа субъекта Федерации, только он осуществляет это не непосредственно, а через избранных им своих представителей - депутатов законодательного собрания субъекта Федерации. Такой порядок не связан с вопросом о конституционных правах граждан. Это другой аспект отношений, которые регулируются не Конституцией РФ, а текущим законодательством. Поэтому следует внести поправки в Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ <**>. В связи с этим может встать вопрос и об унификации должностных названий глав исполнительной власти субъектов РФ. Возникают и некоторые другие проблемы. Их нужно решать, а для этого необходима политическая воля. Что же касается юридических вопросов, то они решаемы.

<*> В обычных условиях у него также есть право резервации местных законов на усмотрение центра (метрономии или президента республики), поскольку губернатор подписывает местные законы и может не подписать (резервировать законы). Он подпишет, если будет на то указание центра. В Канаде не применяется уже много десятилетий, но в Индии используется, особенно если местное правительство штата создается иной партией, чем правящая партия в центре.

<**> Соответствующий проект Федерального закона уже внесен в Государственную Думу.

О ПРАВЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

НА ОБРАЩЕНИЕ В СУД

М. БАРЩЕВСКИЙ

М. Барщевский, доктор юридических наук, профессор.

Основная задача исполнительной власти - организация исполнения законов и иных нормативных правовых актов. Необходимым элементом этой организации является осуществление контроля за надлежащим исполнением законодательства, а при необходимости - принятие соответствующих мер, принуждающих к его исполнению. Именно так, например, определены в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" задачи Правительства, которое "организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации".

Эта цепочка: организация исполнения решения - контроль исполнения - принятие мер в связи с неисполнением - неразрывна и является неотъемлемой частью единой системы действий, из которых состоит любое управление, тем более государственное. Управляющий субъект, если он хочет добиться результатов, а не просто создать видимость деятельности, должен изучить ситуацию, выявить потребности, определить цели, принять решения и осуществить действия для реализации этих решений.

Поэтому, если, принимая законы и иные нормативные правовые акты, мы хотим добиться результатов, необходимо наделить органы исполнительной власти арсеналом эффективных средств для выполнения возложенных на них обязанностей.

При этом на смену таким неприемлемым для правового государства средствам, которые, как правило, используются при тоталитарном режиме, при жесткой однопартийной системе - "телефонное право", давление, партийные взыскания, - в демократическом обществе приходит восстановление справедливости с помощью обращения в суд.

В последние годы новое процессуальное законодательство существенно расширило возможности граждан и организаций по обращению в суд, что, к сожалению, не относится к органам государственной власти.

За защитой своих прав, например имущественных, органы государственной власти, конечно, в суд обратиться вправе. Но задача органов государственной власти - реализация публичных интересов, поэтому было бы естественным, если бы они могли обращаться в суд в защиту публичных интересов, касается ли это отдельных лиц или общества в целом. Увы, в настоящее время эта возможность, как и ранее, весьма ограничена.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 года установил, что органы государственного управления могут обращаться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов других лиц только в случаях, предусмотренных законом (ст. ст. 4, 42 ГПК РСФСР).

В силу ст. 41 ГПК РСФСР имел право обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов других лиц только прокурор. И только он в соответствии с данной статьей являлся единственным защитником "государственных или общественных интересов".

Аналогичная конструкция сохранена и новым ГПК РФ, введенным в действие с 1 февраля 2003 г. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации может только прокурор (ст. 45 ГПК РФ). Остальные органы государственной власти согласно ст. 46 Кодекса вправе обратиться в суд лишь в случаях, предусмотренных законом, и только с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Таким образом, ни Президента Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Федеральное Собрание Российской Федерации, ни министерства и ведомства Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации вообще не наделил правом обращаться в суд в защиту интересов Российской Федерации. А защищать в суде права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц эти органы могут только в случаях, предусмотренных законом.

Мне могут возразить, что высшим органам государственной власти и без того хватает дел и забот, у каждого своя компетенция и т. д. Но, согласитесь, отсутствие у Президента, парламента и Правительства страны права на обращение в суд в защиту интересов Российской Федерации по меньшей мере нелогично и неестественно.

Исполнительной власти такое полномочие просто необходимо. Ведь именно эти органы государственной власти непосредственно отвечают за состояние дел в той или иной сфере общественной жизни, они должны наладить функционирование подведомственной им отрасли, к ним в конечном итоге стекается большинство жалоб граждан. Почему же в случае необходимости, исчерпав предусмотренные законодательством ресурсы, министерства не могут обратиться сразу в суд, если они обнаруживают, что нарушаются права неограниченного круга лиц? Зачем нужно делать это через посредников и обращаться в прокуратуру? Ведь неизвестно, какое решение она примет, захочет ли обратиться в суд, да и для того, чтобы принять решение, направлять или нет заявление в суд, в прокуратуре тоже должны будут изучать ситуацию, разбираться в вопросе, исследовать документы, переписку, мнения специалистов. Разве орган исполнительной власти, который априори обладает наиболее полной информацией о состоянии дел в своей области, не может самостоятельно оценить необходимость обращения в суд?

В нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия министерств и ведомств, говорится, что они осуществляют управление и контролируют соблюдение законодательства в определенной сфере общественной жизни, предусматриваются конкретные меры в случае несоблюдения подконтрольным субъектом требований законодательства. И часть из них имеет право обращаться в суд по тем или иным вопросам, входящим в их компетенцию. Но, во-первых, почему не все? А во-вторых, право федеральных органов исполнительной власти на обращение в суд закреплено в положениях о них, которые утверждены либо постановлениями Правительства Российской Федерации, либо указами Президента Российской Федерации. Кодекс же говорит о праве органов государственной власти на обращение в суд, предусмотренное законом. Но законов, которые предусматривали бы право федеральных органов государственной власти на обращение в суд в защиту неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, как это сформулировано в ГПК РФ, нет.

Поэтому, может быть, чтобы органам исполнительной власти каждый раз не приходилось доказывать правомерность своего обращения в судебные инстанции, а также чтобы устранить их неравенство в этом вопросе, есть смысл предусмотреть их право на обращение в суд непосредственно в самом ГПК?

Полагаю, что стоило бы вернуться и к ч. 2 ст. 251 нового ГПК, в соответствии с которой Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации могут обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону только в том случае, если они считают, что данным актом нарушена их компетенция. Честно говоря, непонятно, почему возможности Президента и Правительства в гражданском судопроизводстве так ограничены? Ведь даже в конституционном судопроизводстве их полномочия гораздо шире: в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обладают правом на обращение в суд с запросом о проверке конституционности любых нормативных актов, указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, а не только затрагивающих их компетенцию.

Однако ГПК РФ предусмотрел безусловное право на обращение в суд для признания акта противоречащим закону опять-таки только для прокуратуры. Ни министерства, ни ведомства в этой статье не упоминаются. И это тоже непонятно ни с позиций управления, ни с позиций обычного здравого смысла.

Почему, например, Министерство здравоохранения Российской Федерации не может обратиться в суд, если какой-либо нормативный правовой акт, касающийся конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, не соответствует, по его мнению, закону? И тем более, почему это не может сделать Министерство юстиции Российской Федерации, которое осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и обладает наиболее полной информацией об актах, противоречащих законодательству? Я уже писал о том, что считаю "посредничество" прокуратуры в этой связке между Минюстом и судами излишним.

Но оно не просто излишне. Помимо того, что еще одно звено в цепи, безусловно, приводит к несвоевременному устранению нарушений, представляется, что такое положение создает еще и основания для определенной безответственности исполнительных органов, не имеющих права на обращение в суд, поскольку есть структура, на которую можно списать свои упущения и недочеты. Дескать, сообщили в прокуратуру, и пусть она разбирается, а там хоть трава не расти.

Думаю, что такая ситуация приводит лишь к рассогласованности действий органов государственной власти и мешает решению многих общественных проблем. При этом я вовсе не ратую за изъятие вышеназванных функций у прокуратуры. Органы исполнительной власти не вместо, а вместе с прокуратурой должны иметь право на обращение в суд в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц или о признании нормативного правового акта противоречащим закону.

В этом случае, полагаю, мы с большим основанием сможем отнести наше управление к эффективному, государство - к правовому, а общество - к демократическому.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

И. Е. МАХРОВ

, заместитель начальника Управления ФСНП России по Оренбургской области, подполковник налоговой полиции. Кандидат философских наук.

Родился 25 марта 1964 г. в г. Каменск - Уральский Свердловской области. В 1986 г. окончил Уральский госуниверситет им. . С 1993 г. проходит службу в федеральных органах налоговой полиции.

Автор ряда публикаций по налоговому и административному праву.

Конституция РФ устанавливает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). В Конституции РФ понятие "административное судопроизводство" использовано как одно из средств осуществления судебной власти. Это конституционное понятие использует и федеральный законодатель, упоминая его в таких законодательных актах, как Федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации" и "О военных судах Российской Федерации", Арбитражный процессуальный кодекс РФ, и ряде других.

Вместе с тем административные правоотношения имеют свои особенности, с учетом которых государство наделяет правом рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях не только суды, но и другие органы, а также должностных лиц. Соответственно, административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. Уместно отметить, что осуществление административной юрисдикции внесудебными органами не противоречит основам конституционного строя России. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал, что осуществление административной юрисдикции иными органами, нежели судами, не является нарушением Конституции РФ. Так, в Определении от 01.01.01 г. Конституционный Суд РФ выразил следующую правовую позицию. Законодатель, учитывая природу и особенности административных правоотношений, вправе наделять административной юрисдикцией органы исполнительной власти, обеспечивая при этом соблюдение требований ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей гражданину судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и должностных лиц <1>. Эту правовую позицию судебный орган конституционного контроля выражал также в Постановлениях от 01.01.01 г. N 20-П <2>, от 01.01.01 г. N 14-П <3> и от 01.01.01 г. N 13-П <4>.

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 6.

<2> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

<3> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

<4> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412.

В отношении альтернативной административной юрисдикции следует отметить, что по целому ряду административных правонарушений предусмотрено рассмотрение дел судьями только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Иначе говоря, законодатель отнес дела об этих правонарушениях к альтернативной (судебной или внесудебной) административной юрисдикции. Однако принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье зависит не от произвольного усмотрения органа или должностного лица, к которым поступило дело, а от необходимости применения таких видов административных наказаний, которые могут назначаться только судьями. Положения соответствующих статей гл. 3 КоАП РФ определяют, что только судьи могут назначать следующие виды административных наказаний: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (за исключением совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию), дисквалификация. Соответственно, к альтернативной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, санкции за совершение которых предусматривают применение одного или нескольких из перечисленных выше видов административных наказаний. Например, санкция ст. 14.2 КоАП РФ предусматривает, что за незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена, конфискация предметов административного правонарушения может применяться, а может и не применяться. И если орган или должностное лицо, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, усмотрит, что есть необходимость применения такого наказания, но не имеет права его применить, то передает дело на рассмотрение судье.

Очевидно, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Вместе с тем и внесудебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях также имеет свои достоинства, к которым можно отнести следующие.

Снятие нагрузки с судов и обеспечение более быстрого реагирования государственных органов на совершение административных правонарушений, которые не так опасны для личности, общества и государства, как преступления. Именно такую правовую позицию выразил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 14-П в отношении правонарушений, состоящих в неприменении предприятиями, ведущими денежные расчеты с населением, контрольно - кассовой машины. Конституционный Суд РФ указал, что эти проступки ведут к нарушению правопорядка в области торговли и финансов, нарушению общего режима правомерного поведения, созданию криминогенной среды, поэтому борьба с ними требует принятия быстрых и неотложных мер государственного реагирования, что необходимо для поддержания внутренней дисциплины и административного порядка в области торговли и финансов. В силу указанной специфики административных правонарушений и административных мер взыскания законодатель вправе возложить на налоговые органы производство по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно - кассовых машин, осуществляемое в административном порядке <*>.

<*> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

Другой положительной стороной внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях является то, что дела рассматривают должностные лица, обладающие специальными знаниями в тех отраслях законодательства, нарушение которых и образует составы рассматриваемых правонарушений. Как справедливо отмечает , без специальных познаний нередко невозможно правильно и полно описать существо таких специфичных правонарушений, как административные правонарушения в экономической, организационно - хозяйственной деятельности. По большинству составов административных правонарушений подобными специальными познаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела <*>.

<*> Россинский вопросы совершенствования института административной ответственности юридических лиц // Административно - правовое регулирование в сфере экономических отношений: Сб. статей. М., С. 180.

Представляется, что создание административных судов, в юрисдикцию которых будет включено рассмотрение дел об административных правонарушениях, не позволит в полной мере использовать преимущества внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Во-первых, являясь составной частью системы правосудия, административные суды, конечно же, приобретут характерные черты российского правосудия и не смогут обеспечить оперативности реагирования государства на совершение административных правонарушений.

Во-вторых, учитывая наличие различных внесудебных органов, обладающих административной юрисдикцией в отношении отдельных видов правонарушений (зачастую очень специфичных), административные суды, видимо, не смогут достигнуть аналогичного уровня специализации.

В научной литературе больше внимания уделено проблемам разграничения компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, проблемам разграничения судебной и внесудебной юрисдикции в сфере административных правоотношений. Анализируя виды и составы административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, санкции за их совершение, можно выделить несколько критериев, на основе которых законодатель отнес рассмотрение ряда дел об административных правонарушениях к исключительной судебной административной юрисдикции.

Первым критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции можно назвать близость состава административного правонарушения к составу преступления. Статья 10 КоАП РСФСР закрепляла положение о том, что административная ответственность наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. КоАП РФ не воспроизвел этого положения, но оно следует из положения ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Отдельные составы административных правонарушений очень близки к составам преступлений и различаются лишь степенью общественной опасности наступивших последствий или угрозы наступления таких последствий. Например, составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.1 "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)", 14.10 "Незаконное использование товарного знака", 14.11 "Незаконное получение кредита", 14.12 "Фиктивное или преднамеренное банкротство" и 14.13 "Неправомерные действия при банкротстве" КоАП РФ, во многом совпадают с составами преступлений, предусмотренных ст. 171 "Незаконное предпринимательство", 180 "Незаконное использование товарного знака", 176 "Незаконное получение кредита", 197 "Фиктивное банкротство", 196 "Преднамеренное банкротство" и 195 "Неправомерные действия при банкротстве" УК РФ. Соответственно, к судебной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, которые граничат с преступлениями, и, следовательно, необходимо судебное рассмотрение этих дел. Рассмотрение дела судьей должно обеспечить наиболее правильное решение по такому делу.

Вторым критерием отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях к исключительной судебной юрисдикции можно считать нарушение административным проступком основных конституционных прав и свобод граждан - таких, как право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), свобода труда (ч. 1 ст. 37), право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (ч. 3 ст. 37), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29) и т. п.

Целесообразность судебного рассмотрения таких дел обусловлена, во-первых, особенностью общественных отношений, посягательства на которые и образуют административные правонарушения (обеспечение прав и законных интересов граждан), и, во-вторых, отсутствием специализированных государственных органов исполнительной власти и иных органов, в полномочия которых входит рассмотрение дел о таких правонарушениях (в частности, в полномочия избирательных комиссий и комиссий референдума, осуществляющих подготовку и проведение выборов и референдумов, не входит рассмотрение дел об административных правонарушениях - гл. III Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" <1>, гл. IV Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2>, гл. IV Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" <3>, гл. IV Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <4>).

<1> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

<2> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<3> СЗ РФ. 2000. N 1. Ст. 11.

<4> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3178.

Еще одним критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции является особенность отдельных категорий дел, заключающаяся в том, что правонарушения связаны с непосредственным осуществлением органами государственной власти и иными органами своих управленческих функций. Правонарушители посягают на нормальную управленческую деятельность органов государственной власти и иных органов. Соответственно, орган государственной власти или иной орган является заинтересованной стороной, и только суд может обеспечить объективное, полное и всестороннее рассмотрение этих дел.

К таким правонарушениям относятся:

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" КоАП РФ, посягающие на нормальную работу избирательных комиссий и комиссий референдумов;

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 15 "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг" КоАП РФ, посягающие на осуществление налоговыми органами своих функций;

правонарушения, предусмотренные гл. 17 "Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти" КоАП РФ;

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" КоАП РФ.

Следует отметить, что такой подход можно считать определенной новеллой законодательства об административных правонарушениях. В частности, Федеральным законом от 01.01.01 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" признаны утратившими силу п. 12 ст. 7 Закона РФ от 01.01.01 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" и ч. 2 и 3 ст. 11 Закона РФ от 01.01.01 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции", которые предоставляли налоговым органам право самостоятельно привлекать к административной ответственности лиц за непредоставление запрашиваемой информации, воспрепятствование осуществлению должностным лицом своих служебных обязанностей (отказ от допуска в помещения), неисполнение законных требований, а органам налоговой полиции, кроме того, еще и за отказ от представления документов, удостоверяющих личность, неявку в органы налоговой полиции для дачи объяснений.