Литература (стр. 36 )

- в каком порядке названные субъекты осуществляют такое поручение государства (муниципального образования).

Сущность юридической ответственности
государственных органов будет, таким образом, выражаться в акте возложения на себя обязанности возместить вред потерпевшему, с одной стороны, и в удовлетворении регрессного иска судом - с другой.

КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОНЯТИЯ "АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ

СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ" (МЕТОДОЛОГИЯ ВОПРОСА)

Т. Б. МАКАРОВА

, декан юридического факультета Северного филиала Московского гуманитарно-экономического института.

При характеристике исполнительной власти, особенно государственной деятельности по ее реализации, неизбежно возникает вопрос об административно-правовом статусе ее органов.

Разумеется, в научной литературе неоднократно акцентировалось внимание на необходимости исследований правового статуса органа государственной власти как важной предпосылки познания его сущности и роли в управленческой деятельности, определения направлений и средств его совершенствования <*>. В учебной литературе по административному праву данный вопрос получил некоторое освящение у <**>. Нельзя сказать, что данный вопрос стал предметом научных дискуссий на страницах современных научных изданий <***>. На сегодняшний день мы можем констатировать слабую разработанность понятийного аппарата административно-правового статуса органа государственной власти, отсутствие единой концепции в понимании его сущности и элементарной структуры. Между тем от того, что понимается под правовым статусом органа государственной власти вообще и его административно-правовым статусом в частности, какие, в каком порядке и в какой последовательности элементы включаются в его структуру, как они соотносятся между собой, в силу каких интегративных свойств эти элементы находятся во взаимно детерминированном состоянии и приводятся в реальное взаимодействие, зависит дальнейшее развитие фундаментальных категорий и понятий теории управления, имеющих важное теоретико-методологическое значение. Сугубо теоретические проблемы понимания категории правового статуса коллективного субъекта из плоскости теории все больше переходят в плоскость конкретных правоотношений, затрагивая при этом интересы всего общества, территориально-государственных образований, конкретных индивидов. Вместе с тем нельзя решать практические задачи, не опираясь на теорию вопроса.

<*> См.: Якимов субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 29.

<**> См.: Бахрах право. Учебник для вузов. М.: Издательство "БЕК", 1997. С. 48.

<***> См.: Якимов субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 5.

Латинское слово status означает состояние, положение. В теории права по вопросу сущности правового статуса нет единодушного мнения. Существуют различные подходы к определению правового статуса личности. В его структуру включаются разнообразные элементы.

отмечал, что правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином, урегулированных нормами права <*>.

<*> См.: Воеводин статус личности в России. М., 1997. С. 28.

рассматривает правовой статус как совокупность юридических прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством <*>.

<*> Лукашева теория прав человека. М., 1996. С. 33.

Соответственно под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта в науке административного права понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей <*>.

<*> См., например: Витрук теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 24; Бахрах . соч. С. 44.

В юридической литературе нередко допускается смешение понятий "правовой статус", "правовое положение" (и даже "правосубъектность") <*>, особенно применительно к личности.

<*> Бахрах советского административного права. Свердловск, 1985. С. 5.

Так, по мнению некоторых авторов, понятия "правовой статус" и "правовое положение" являются синонимами, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы, несмотря на то что гражданин может выступать в различных качествах и существует необходимость терминологического отражения этих особенностей <*>.

<*> Новоселов положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 23.

В то же время понятие "правовое положение личности" иногда применяется как в широком смысле, включая в себя понятия "правовой статус гражданина", "правовой статус иностранца" и "правовой статус апатрида", так и в узком смысле - для характеристики положения конкретной личности в данный момент <*>.

<*> Палютин и личность в СССР. М., 1974. С.

Другие ученые констатируют, что понятие "правовой статус" пока не нашло четкого определения в отечественной юридической литературе. При этом они склоняются к тому, чтобы выделить этот термин для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин "правовое положение" чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений.

По признанию ведущих ученых в области теории права (, и др.), смыслу понятия "статус" в полной мере соответствует то стабильное, основополагающее начало в правовом состоянии субъекта, которое включает в себя правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями. Конкретные же права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе <*>.

<*> См., например: Алексеев права. С.

В этой связи уместно отметить, что в юридической литературе нередко выделяется конституционный статус государственных органов, причем это относится как к органам государственной власти в целом, так и к органам исполнительной власти <*>.

<*> См., например: Габричидзе статус органов Советского государства. М., 1982. С. 7; Пронина статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С. 4.

Интересную точку зрения высказывает , который применительно ко всем субъектам (как физическим, так и юридическим лицам
) выделяет следующие правовые статусы: общий, специальный и индивидуальный <*>.

<*> Поляков статус органов государственной власти. С. 58.

Думается, что изложенная позиция содержит в себе логическое противоречие. Общий правовой статус и специальные правовые статусы личности отличаются стабильностью (статичностью), они изменяются лишь в нормативном порядке, а не по воле отдельных субъектов. Это объясняется тем, что данные статусы представляют собой предусмотренные правовыми нормами совокупности юридических прав и обязанностей в виде правовой абстракции.

В то же время правовое состояние конкретного лица подвержено постоянному изменению, поскольку его субъективные права и обязанности обусловлены возникновением, развитием и прекращением разнообразных правоотношений, связывающих данное лицо с другими лицами. Следовательно, речь идет о правовой реалии, наполненной конкретным содержанием.

Существует и довольно своеобразная точка зрения, в соответствии с которой правовой статус, представляя собой комплекс всех прав и обязанностей конкретного субъекта, включает в себя реальное правовое положение. Последнее является фактически реализованной и реализующейся частью правового статуса, т. е. совокупностью использованных прав и исполненных обязанностей (неоднократно, полностью или частично) <*>. Подобную конструкцию также нельзя признать удачной, несмотря на то что здесь акцентируется внимание на "динамической" сущности правового положения конкретного лица, в соответствии с таким пониманием сам правовой статус постоянно изменяется, поскольку включает в себя правовое положение.

<*> См.: Гатинян статус и осуществление структурных элементов норм // Проблемы правового статуса субъектов права. Калининград, 1976. С. 43.

С другой стороны, некоторые авторы <*> предлагают разграничивать понятия "правовое положение" и "правовой статус" и рассматривать их как два самостоятельных понятия: правовое положение (статус) в широком и правовое положение (статус) узком смысле.

<*> См.: Кучинский и свобода, право. М., 1978. С. ; Витрук теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 27.

Чисто терминологически первое понятие можно обозначить как "правовое положение", а второе - как "правовой статус" (несмотря на этимологическое тождество терминов).

Такой подход имеет свои положительные стороны. Во-первых, позволяет четко определить место той или иной правовой категории во всей системе понятий, установить их соподчиненность, взаимосвязь, взаимозависимость; во-вторых, дает возможность выделить основное звено, отражающее, как в фокусе, самую суть рассматриваемой проблемы, ее основные и существенные качества <*>.

<*> См.: , Комаров теории государства и права. СПб., 2003. С. 223.

Следовательно, правовой статус можно определить следующим образом. Правовой статус - это политико-правовая категория, отражающая социальные возможности субъекта права в виде совокупности юридических прав и обязанностей, законодательно закрепленных государством и детерминированных условиями жизни общества.

Подведем некоторые итоги. Понятие правового статуса является одним из базовых в науке государства и права. Данная тема всегда пользовалась успехом у специалистов в области права, хотя справедливости ради надо заметить, что общепризнанной дефиниции правового статуса в теории государства и права пока что так и не создано. Но если правовой статус личности в юридической литературе, несомненно, занимает значительное место, то в отношении правового статуса государственных органов вообще и исполнительных в частности этого сказать нельзя. Поэтому до сих пор недостаточно исследованы терминологические подходы к данному понятию, его элементарная структура, внутренние связи между этими элементами.

"Правовой статус органа исполнительной власти характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственностью за осуществление его полномочий" - находим в словаре по административному праву <*>.

<*> Словарь административного права / Коллектив авт. М., 1999. С. 31.

С позиции функционального подхода, предложенного доктором юридических наук, профессором , высказавшим идею рассматривать функцию государства как сложное по своей структуре явление, включающее в себя по крайней мере четыре элемента: объект (объектную направленность) функции, социальное назначение государства, фактическую деятельность государства (в единстве с ее принципами, способами, методами, формами) и цель, на достижение которой направлена функция <*>, данная дефиниция выглядит не совсем логично. "Функция - это деятельность, объективно обусловленная, и эту деятельность нельзя понять, определить ее содержание в отрыве от целей, принципов, методов, способов этой деятельности" <**>. Таким образом, само понятие "функция" уже предполагает целенаправленную деятельность, заключающуюся в системе управленческих воздействий на управляемый объект. Конкретизация задач органа управления далеко не в полной мере отражает его сущность и назначение в механизме правового государства. В связи с этим справедливо указывает, что в результате субъектам управления известно, что они должны делать, но неизвестно, как, посредством каких управленческих функций должны быть достигнуты цели системы <***>.

<*> См.: Проблемы теории государства и права / Под ред. . М., 2001. С. 174.

<**> См.: Указ. соч. С. 175.

<***> Атаманчук государственного управления. С. 208.

Также понятие "обязанности", включенное в дефиницию административно-правового статуса, не может употребляться без термина "права". Даже если в данном определении они отсутствуют, то их существование так или иначе подразумевается. Оба эти понятия ("права" и "обязанности") в совокупности конструируются в категорию "полномочие" применительно к государственным органам. Очевидно, что праву всегда коррелирует юридическая обязанность
.

Применительно к органам исполнительной власти речь идет о том, что таковые представляют организационный механизм, основное назначение которого - практическая реализация гражданских прав и свобод. Основным элементом этого организационного механизма является компетенция государственного органа. В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа понимается как юридически закрепленное за ним право и одновременно, как правило, обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа <*>.

<*> , Шеремет местных советов. М.: Юрид. лит., 1986. С.; Бахрах право. М., 1993. С. 77; Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 298; Умнова основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 160.

Под предметом ведения понимаются "вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть" <*>.

<*> Умнова . соч. С. 160.

Таким образом, административно-правовой статус органа государственной власти можно определить следующим образом: это политико-правовая категория, отражающая правовое положение и социальное предназначение государственного органа в механизме правового государства, выраженная в совокупности управленческих функций и полномочий по определенным предметам ведения, а также ответственности, установленных государством.

В настоящее время нормативно не закреплены все обязательные компоненты административно-правового статуса органа исполнительной власти. В научном плане элементарная структура административно-правового статуса органа исполнительной власти выглядит следующим образом.

По мнению , административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков. 1. Целевой, включающий нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в "чужих" интересах. 2. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.) применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам) <*>.

<*> Бахрах право. М., 1997. С. 85.

Очевидно, что подобная юридическая конструкция представляет собой незаконченную модель. В нее не вошел такой важный элемент правового статуса, как ответственность.

Несколько иную позицию высказывает . По его мнению, правовой статус органа государственного управления состоит "из трех элементов, имеющих юридический смысл. Это:

- максимально точное определение месторасположения органа управления в системе государственной власти и системе государственных органов Российской Федерации;

- юридическое закрепление совокупности его управленческих функций и полномочий - компетенции органа управления;

- юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур ее функционирования. Реализация управленческой компетенции требует соответствующего организационного обеспечения органа управления, правовой организации деятельности его подразделений и соответствующих субъектов, занимающих те или иные должности" <*>.

<*> Аллиулов нормы в механизме государственного управления // Социально-гуманитарные знания. 2004. N 6. С.

При этом автор выносит за рамки конструкции правового статуса цели, принципы, функции, структуру, методы, наиболее значимые управленческие стадии и управленческие процедуры.

Данная формулировка содержит очевидное противоречие: с одной стороны, формы, методы и процедуры функционирования образуют организационную структуру органа управления, т. е. третий блок элементов правового статуса; функции наряду с полномочиями образуют второй, "компетенционный", блок; а вот цели и принципы в интерпретации никакого отношения к правовому статусу не имеют. С позиции функционального подхода достаточно сложно представить управленческую деятельность, которая, в сущности, является функцией государственного органа вне определенной цели и вне правовых рамок, контуры которых очерчиваются правовыми принципами.

Нетрудно заметить, что внутренняя структура правового статуса в обоих случаях исключает такой крайне важный элемент, как ответственность.

Наиболее правильным представляется выделение пяти блоков элементов в структуре административно-правового статуса органа исполнительной власти.

1. Системный, характеризующийся установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти.

2. Функциональный, включающий положения о принципах, функциях, формах, методах и процедурах его функционирования, а также о целях деятельности органа.

3. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок формирования структуры органа, основания финансирования и порядок установления численности центрального аппарата; порядок принятия решений; положение и назначение коллегии и других коллегиальных структур, образуемых в данном органе исполнительной власти или при нем (научно-методические, технические советы, фонды, инспекции и др.); признаки органа как юридического лица; реорганизации и ликвидации органа.

4. Компетенционный, характеризующийся совокупностью властных полномочий по определенным предметам ведения.

5. Ответственности, определяющий порядок наступления неблагоприятных последствий для органа государственной власти и его должностных лиц в случае совершения административно-правового деликта.

Применительно к государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложенная внутренняя структура административно-правового статуса имеет самое непосредственное отношение.

Последовательное рассмотрение вопросов правового статуса в контексте данной теоретической модели через призму федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти, позволит выявить закономерности и общие тенденции развития института исполнительной власти в Российской Федерации.

НОРМОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА

Ю. А. СОКОЛОВА

, старший преподаватель.

Рассматривая механизм правового регулирования <*> как совокупность трех стадий правового воздействия (стадия общего действия юридических норм, стадия возникновения субъективных прав и обязанностей (правоотношения), стадия реализации прав и обязанностей) и соответствующую им систему правовых средств, с помощью которых обеспечивается властное правовое воздействие на общественные отношения, следует отметить особую роль нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, которые составляют его нормативную основу.

<*> См.: Алексеев правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966. С. 17.

Эффективное воздействие права на общественные отношения, действие механизма правового регулирования возможно только на основе целостной, непротиворечивой и гармоничной системы правовых актов, "вершиной" которых являются нормы закона. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что без надлежащей юридической поддержки закон зачастую не действует, фактически утрачивает свое правовое значение.

Понимая под реализацией законов процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами, выделяет комплекс средств реализации закона - юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др. <*>. Несомненно, что среди юридических средств особое значение имеют нормативные акты органов исполнительной власти - результаты их нормотворческой деятельности.

<*> Тихомиров административного права и процесса. М.: Издание г-на , 1998. С.

, исследуя механизм реализации права, пишет: "Механизм реализации закона создается с целью обеспечения возможности функционирования закрепленного в законе права по социально заданному законодателем, объективно возможному пути... Именно деятельность исполнительной, судебной власти и делает механизм реализации закона внутренне связанным, конкретным, направленным на достижение желаемых законодателем целей" <*>. Оценивая механизм реализации закона через призму разделения властей, автор отмечает роль и назначение исполнительной и судебной ветвей власти в нем как посредников: "Каждая из них на своем уровне способна оказать возможную поддержку, стимулирующее влияние присущими им способами, методами на реализацию нормативных установлений, закрепленных в законе" <**>. Не умаляя роли судебной власти, отметим, что в этом механизме, в цепи "закон - подзаконный акт - акт правоприменения" исполнительная власть ближе к законодательной. Ее нормотворчество основано на формуле "на основании и во исполнение закона", что обусловливает не только характер "вторичности", но и определяет его как главное правореализующее средство, обладающее двигательной силой.

<*> Завадская реализации права. М.: Наука, 1992. С.

<**> Завадская . соч. С. 177.

В связи с рассмотрением вопроса о механизме реализации закона в общетеоретическом плане можно привести мнение : "Норма права (если она сформулирована не казуистично) - это такое общее правило, которое неизбежно в своем применении конкретизируется в других, подчиняющихся этой норме правилах... Такая норма зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Она нуждается для этого в опосредствовании другими нормами, являющимися также общими, но более детализированными правилами" <*>.

<*> Братусь вопросы систематизации советского законодательства. М.: Госюриздат, 1962. С. 152.

Создание правового государства связано с повышением роли закона в обществе, с признанием и реализацией приоритетного законодательного регулирования и необходимостью создания законов прямого действия. В юридической науке постсоветского периода утвердилось негативное представление о подзаконном, в частности ведомственном, правотворчестве (что имело веские основания, поскольку ведомственный акт зачастую подменял закон). В то же время можно согласиться с мнением , которая считает, что повышение удельного веса закона в системе нормативных актов не отменит иной закономерности - значительного "удельного веса" актов исполнительной власти, конкретизирующих закон <*>. В этой связи пишет: "Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства, но и от наличия инструментов осуществления законов, в том числе и в рамках правительственной машины" <**>.

<*> Завадская . соч. С. 158.

<**> Синюков правовая система: Введение в общую теорию. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 311.

Закон занимает ведущее место в правовой системе, регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, вносит элементы стабильности, упорядоченности в социальную жизнь. Являясь ориентиром правовой системы, он содержит предписания абстрактного, общего характера, в то время как подзаконные акты "всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности" <1>. Именно поэтому, по мнению , подзаконное регулирование, нуждаясь, безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно тем не менее получить необходимую поддержку государства. А эффективность законодательства, положившего в свою основу общие юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного и поднормативного регулирования, квалифицированностью и ориентированностью на закон юридической деятельности <2>. Таким образом, тенденция расширения пределов законодательной регламентации не меняет общей модели правового регулирования и не означает отказ от подзаконного нормотворчества. Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение. Осуществление нормотворческой деятельности не означает вмешательства в область законодательной власти, но облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким <3>. А при рассмотрении принципа разделения властей с позиции теории субсидиарности реализация нормотворческой функции в полном объеме возможна только при субсидиарном участии законодательной и исполнительной власти <4>.

<1> Синюков . соч. С. 359.

<2> Там же.

<3> Ноздрачев характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. N 1. С. 15.

<4> Гаганова разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. 2003. N 3. С. 91.

Действующее законодательство демонстрирует множество примеров тесной взаимосвязи в цепи "закон - нормативный акт органа исполнительной власти", причем в практике часты ситуации бездействия закона в отсутствие конкретизирующих и развивающих его актов. В частности, юридический механизм реализации Федерального закона от 01.01.01 г. N 138-ФЗ "О лотереях" <*> начал формироваться лишь спустя полгода с момента его вступления в силу (1 января 2004 г.): 5 июля 2004 г. Правительством РФ было принято Постановление "О мерах по реализации Федерального закона "О лотереях" <**>. Данное Постановление впервые определило перечень органов, уполномоченных осуществлять нормотворческие и контрольные функции в этой сфере, а также ввело ряд необходимых документов, регламентирующих процедуру подготовки и проведения лотерей.

<*> Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4434.

<**> Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2907.

Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти. Изучение вопросов правотворчества государственных органов основано на ряде теоретических категорий, таких как "компетенция", "правотворческая компетенция", "право на правотворчество", "правовые основания нормотворчества". Представляется необходимым рассмотреть их содержательные характеристики применительно к правотворческой деятельности органов исполнительной власти.

Право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, - это важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа. Не останавливаясь на анализе различных трактовок понятия "компетенция государственного органа", существующих в отечественной правовой теории, отметим, что наиболее предпочтительным является понимание компетенции как совокупности предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей), которыми государственный орган наделен в отношении данных предметов ведения. При этом следует согласиться с позицией <*>, который считает, что полномочия всегда предметны... поэтому нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься.

<*> Кузнецов высших органов власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1969. С. 14.

Теория правотворчества оперирует понятием "правотворческая компетенция", которая базируется на общем понятии компетенции и производна от компетенции государственного органа. Как отмечает <*>, общий круг предметов правительственного нормативного регулирования производен от пределов компетенции Совета Министров СССР. Если компетенция органа исполнительной власти представлена комплексом властных полномочий, то нормотворческая компетенция характеризует лишь правотворческое полномочие государственного органа. При этом правотворческое полномочие представляет собой право издавать (принимать, изменять, отменять) нормативно-правовые акты, непосредственно реализуемое исполнительным органом, который обладает этим правом.

<*> Зивс права. М.: Наука, 1981. С. 124.

Таким образом, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов.

Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс.

Правотворчество высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ - основано на нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только "вторичных" по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в пределах его компетенции.

Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. При этом следует иметь в виду важную новеллу в регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно действующему Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность.

<*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 18 апреля 2006 года

О. В. ПАНКОВА

, доцент кафедры административного права Российской академии правосудия, канд. юрид. наук.

Часть 1 ст. 78 Конституции РФ предусматривает право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

В развитие этой конституционной нормы в ст. 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*> закреплено право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и определять размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете. При этом согласно ст. 28 вышеназванного Закона решения по данным вопросам принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ.