- перевод на новую законодательную основу сфер деятельности, подлежащих нормативно-правовому регулированию (организация исполнительной власти, деятельность ее органов на основе разработанных административных регламентов, оптимизация управления экономикой, социально-культурной сферы, а также сфер безопасности, обороны и внешних сношений;
- совершенствование норм административного права, включая кодификацию процессуальных норм в сфере управления и др.
В сфере взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями власти:
- дальнейшее повышение роли исполнительной власти, Правительства РФ в системе государственных органов власти;
- совершенствование судебного контроля за деятельностью исполнительной власти;
- укрепление единства всех ветвей власти в их взаимоотношениях между собой.
Примечательно, что в западных государствах происходит понижение роли национального государства и передача значительной части его функций и полномочий как на межгосударственный (например, общеевропейский) уровень, так и на уровень местных правительств (муниципальных органов власти). В европейских странах наблюдается процесс децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сферами социального пространства.
Западные государства принимают на вооружение методы "государственного менеджмента", "хорошего управления", "нового публичного" и "эволюционного менеджмента", что свидетельствует о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями. При этом они одновременно демонстрируют и высокий уровень компетенции государственных служащих, высокую роль этических стандартов в государственном управлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества.
В российском же обществе направленность, а главное - характер осуществления реформ едва ли не противоположны. По мнению заместителя директора Института стратегических оценок , "высококлассный немецкий чиновник, попав по мановению волшебной палочки на работу в наши органы власти, через неделю оказался бы в сумасшедшем доме, а наш (российский современный) вылетел бы из боннского ведомства и, скорее всего, в тюрьму" <*>.
<*> Цитату см.: Маилян и перспективы административной реформы. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тезисов статей. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 94.
Безусловно, важнейшим направлением административной реформы, ее непременным условием является "формирование новой генерации государственных служащих органов исполнительной власти всех сфер государственного управления, способной решить задачу проведения административной реформы в России в соответствии с ее целями" <*>.
<*> См.: Маилян же. С. 94.
Главные направления реформирования государственной службы Российской Федерации названы в Указе Президента РФ от 01.01.2001 N 1336 (ред. от 01.01.2001) "О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2годы)" <*>:
<*> См.: Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 1336 (ред. от 01.01.2001) "О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2годы)" // СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.
"создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;
разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
формирование системы управления государственной службой Российской Федерации".
А также обозначены следующие проблемы государственной службы:
"нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;
неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
низкая эффективность деятельности государственных органов;
слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы".
По мнению некоторых политологов, реформирование как федеративных отношений, так и системы государственного управления направлено не на укоренение демократических принципов, а на безоговорочное усиление полномочий исполнительных органов разного уровня. "Можно констатировать, что идейным основанием госреформирования является не концепт пусть и сильного, но все же демократического государства (немыслимого без активизации гражданской самодеятельности населения, усиления правовых гарантий его базовых свобод), а конструкция сильной властной вертикали, безотносительная к фундаментальным демократическим ценностям и способная служить основанием для формирования политических отношений совершенно иного исторического типа" <*>.
<*> См.: к примеру, Соловьев Российского государства: элитарно-бюрократическая версия: Материалы научно-практического семинара в Институте социальных систем МГУ им. на тему: "Реконструкция" государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти". 02.03.2001.
Происходящий этап административной реформы основан на принципе централизации исполнительной власти. Фактически Президент РФ осуществляет многие функции исполнительной власти, несмотря на то, что он формально (по Конституции РФ) не является ее главою, - в том числе через специально создаваемые государственные органы и структурные подразделения Администрации Президента РФ.
Активной фазой нынешнего этапа административной реформы можно считать издание Указов Президента РФ N 314 и N 649 <*>. Был решен один из ключевых вопросов - это отстраивание новой структуры федеральных органов исполнительной власти с учетом задач административной реформы, в частности, определение набора функций и выработка новой системы министерств и ведомств. Наиболее подходящими для наименования федеральных органов исполнительной власти избраны: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Однако никакого законодательного установления понятия, официально закрепляемых функций и полномочий за указанными органами определено не было.
<*> См.: Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 314 (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 649 (в ред. от 01.01.2001) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
Таким образом, в самом главном и существенном административная реформа свелась к изменению системы и структуры федеральных органов исполнительной государственной власти в Российской Федерации.
Установлена трехзвенная система, содержащая 83 федеральных органа исполнительной власти: 1) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и находящиеся в ведении Правительства РФ, - 16; 2) федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и находящиеся в ведении Правительства РФ, а также федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам, - 34; 3) федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, - 33.
Утверждена Структура федеральных органов исполнительной власти <*>.
<*> См.: Приложение к Указу Президента РФ от 01.01.2001 N 649 (в ред. от 01.01.2001) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
Можно согласиться с мнением профессора , что система и структура исполнительных органов федеральной государственной власти должны иметь только законодательное установление, а положение о структуре Правительства РФ должно быть неотъемлемой частью конституционного законодательства о Правительстве Российской Федерации.
Однако, как видно из анализа соответствующих нормативных правовых актов, вся регуляция системы и структуры федеральных органов исполнительной власти базируется на указах Президента РФ.
Безусловно, следует согласиться с мнением , которая в 1998 г. высказала мысль, что "для совершенствования организации исполнительной власти целесообразно разработать федеральные законы "Об органах исполнительной власти Российской Федерации" и "Об органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации", в которых определить формы органов и взаимоотношения их с органами субъектов федерации, предусмотреть усиление вертикальных систем. Думается, что эти законы устранят многочисленные реорганизации аппарата, прекратят практику изменения наименований органов, что приведет к упорядочению системы органов исполнительной власти в стране" <*>.
<*> См.: Пронина регулирование органов исполнительной власти. Журнал российского права. 1998. N 2.
Такой же точки зрения придерживается большинство ученых административистов (напр., , и др.). Так, в статье профессора высказывается мнение о том, что с целью создания устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования правительства, министерств и ведомств, своевременного и гибкого приспособления их деятельности к целям административной реформы целесообразно закрепить статус министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе <*>.
<*> См.: Вишняков реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству. Журнал российского права. 2003. N 10. С. 18.
С другой стороны, законодательное закрепление статуса федеральных органов исполнительной власти может привести к некоей излишней громоздкости, будет потеряна мобильность в возможности изменения и дополнения в систему и структуру этих органов, уточнения компетенции каждого из них.
Следовало бы также закрепить единство подхода к созданию положений о тех или иных органах федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И такой процесс уже начался на основе недавно принятых Постановлений Правительства РФ <*>. Стало иным, более четким, содержание положений об органах Правительства РФ <**>, о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти. Об этом свидетельствуют, например, такие нормативные правовые акты, как Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, о Министерстве юстиции Российской Федерации, о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации и т. д. <***>, а также Регламенты.
<*> См.: Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.
<**> См.: Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 260 "О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.
<***> См.: Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 1082 (ред. от 01.01.2001) "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3538; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 865 (ред. от 01.01.2001) "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 927 (с изм. от 01.01.2001) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 370 (ред. от 01.01.2001) "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260.
В этих Положениях устанавливаются основные задачи и полномочия федеральных органов исполнительной власти, организация их деятельности.
Одним из недостатков принятых актов следует назвать, как правило, не очень четкое указание перечня предоставляемых ведомствами государственных услуг и порядок их реализации. К примеру, в Положениях о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, о Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и др. прописано "стандартное" полномочие: "проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности" <*>. Исключением можно назвать Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, в котором среди полномочий перечислено "25) организует на территории Российской Федерации и за рубежом консульскую работу; оказывает в установленном порядке консульские, информационно-консультационные и иные виды услуг, средства от которых в полном объеме поступают в доход федерального бюджета" <**>.
<*> См.: к примеру, Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 315 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2778.
<**> См.: Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 865 (ред. от 01.01.2001) "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.
В администрации Президента Российской Федерации происходит реформа системы управления внутренней политики (по отстройке этой системы), реформа системы управления внешней политикой, новая внешнеполитическая идеология и др. Президентскими указами были утверждены Положения о них <*>.
<*> См.: Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 490 (ред. от 01.01.2001) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 1135 "Об утверждении Положения об Управлении информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3657; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 1102 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3609; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 1086 "Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3542; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 815 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внешней политике" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2750; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 799 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2652; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 791 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2650; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 727 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2393; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном Управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 699 "Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2147; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 662 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2025; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 613 "Об утверждении Положения об Управлении пресс-службы и информации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 20. Ст. 1939.
Важные задачи призваны разрешать полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, правовой статус, функции, компетенция которых закреплены федеральными законами и президентскими указами <*>.
<*> См.: Федеральный закон от 01.01.2001 N 184-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 849 (ред. от 01.01.2001) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
Одной из важнейших задач, которые сегодня стоят, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Российской Федерации. В администрации президента эту проблему пытались разрешить давно. И Министерство юстиции РФ, и Генеральная прокуратура РФ в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полномочными представителями Президента РФ стоит весьма сложная неформальная задача.
Еще одна задача - это договоры и соглашения о разграничении полномочий РФ с субъектами федерации.
Исходя из основных задач полномочного представителя, установленных Указом Президента РФ, обязательным элементом их функций должен стать контроль за реализацией на всех трех уровнях осуществления власти требований, вытекающих из конституционной модели государственного устройства <*>.
<*> См.: Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 849 (ред. от 01.01.2001) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
Применительно к единой системе исполнительной власти в Российской Федерации целью его осуществления является восстановление управляемости регионального звена на основе достижения взаимодействия территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также единообразного исполнения ими федерального законодательства. Кроме того, деятельность полномочных представителей должна включать в себя вопросы реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление, особенно в части соответствия внутренней политике государства решений, принимаемых в этой связи в субъектах федерации.
Такой контроль позволит создать эффективную систему предупреждения конфликтных ситуаций в деятельности органов власти федерального, регионального и местного уровней, одним из элементов которой является проведение полномочным представителем необходимых согласительных процедур.
В региональном звене единой системы исполнительной власти нет единообразного исполнения действующего законодательства не только вследствие многочисленных противоречий его регионального массива федеральному, но и ввиду несовершенства самих федеральных правовых актов, обилия в них общих мест, отсылочных норм и противоречий друг другу. Поэтому вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству могут быть эффективно решены только на комплексной основе.
Передача существенной части полномочий исполнительной власти из центра в округа - объективная необходимость. Но стране нужна не просто вертикаль власти, а эффективная вертикаль, которая построена путем рационального распределения функций между различными уровнями управления.
Таким образом, образование федеральных округов создает определенные предпосылки для перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации.
Результатом осуществления административной реформы должна стать ясная и прозрачная система органов государственной власти с четким разделением их компетенции. Для этого Правительство Российской Федерации в 2годах осуществляет следующие мероприятия:
- реализует принятые решения по сокращению избыточных государственных функций;
- на основании принятого и утвержденного Постановлением Правительства РФ Типового регламента устанавливает порядок взаимодействия между федеральными министерствами и находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами;
- вводит в действие административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие порядок осуществления ими своих полномочий в регионах;
- утверждает унифицированный порядок создания, деятельности и ликвидации территориальных органов федеральной исполнительной власти, сократив их количество и численность работников;
- делегирует ряд функций федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оставив за органами исполнительной власти федеральных округов контроль за осуществлением делегированных полномочий.
В соответствии с одобренными Правительством РФ Основными направлениями социально-экономической политики на долгосрочную перспективу федеральные органы исполнительной власти разработают проект программы развития на среднесрочную перспективу (2годы) и план действий по ее реализации. Приоритетными направлениями признаны: развитие науки и инновационной сферы, высокотехнологичного сектора, транспортной инфраструктуры, а также жилищного сектора, образования и здравоохранения. С этой целью соответствующие федеральные органы исполнительной власти разработают стратегии, которые должны, в частности, включать целевые количественные показатели, а также необходимые федеральные целевые программы, план мероприятий по реализации указанных стратегий, в том числе по подготовке необходимых нормативных правовых актов.
Федеральный бюджет является главным инструментом государства по достижению сформулированных общенациональных целей, задач и приоритетов, в том числе и в рамках административной реформы. При его подготовке важнейшее значение приобретают правильность, адекватность понимания поставленных политических задач и точное определение объемов необходимых ресурсов. Переоценка и недооценка этих факторов сказываются не только на эффективности, но и существовании самого политического курса.
Группировка расходов федерального бюджета по приоритетным направлениям государственной политики.
Раздел | 2004 г. (закон) | 2005 г. (проект) | Темпы | ||
Млрд. | % к | % к | |||
Повышение | 1056,4 | 45,0 | 1176,2 | 42,6 | 111,3 |
Укрепление | 730,0 | 31,1 | 926,5 | 33,5 | 126,9 |
Создание условий | 244,2 | 10,4 | 282,2 | 10,2 | 115,6 |
Создание | 170,2 | 7,3 | 172,3 | 6,2 | 101,2 |
Повышение | 146,5 | 6,2 | 206,5 | 7,5 | 141,0 |
Источник: |
Если сравнить расходы на декларируемые социальные приоритеты, то оказывается, что относительно предыдущего года эти расходы сокращаются (с учетом инфляции), так же как и на другие два важнейших направления - создание условий для экономического роста и, тем более, создание условий для будущего развития. Действительными фактическими приоритетами бюджета 2005 года, исходя из запланированных расходов, являются:
- обеспечение обороноспособности;
- национальная безопасность;
- повышение роли государства.
Структура и динамика расходов федерального бюджета в 2гг.
Раздел | 2004 г. (закон) | 2005 г. (проект) | Темпы | ||
Млрд. | % к | Млрд. | % к | ||
Всего расходы | 2659,4 | 100 | 3048,0 | 100 | 114,6 |
Общегосударст - | 458,7 | 17,3 | 490,0 | 16,1 | 106,8 |
В т. ч. без учета | 171,1 | 6,4 | 235,8 | 7,7 | 137,8 |
Национальная | 316,3 | 11,9 | 398,4 | 13,1 | 126,0 |
Национальная | 213,5 | 8,0 | 234,0 | 7,7 | 109,6 |
16,6 | 0,6 | 7,0 | 0,2 | 42,2 | |
Охрана окр. среды | 5,0 | 0,2 | 4,6 | 0,2 | 92,0 |
Образование | 156,4 | 5,9 | 154,5 | 5,1 | 98,8 |
Культура, | 32,8 | 1,2 | 38,5 | 1,3 | 117,4 |
Здравоохранение | 75,5 | 2,8 | 82,5 | 2,7 | 109,3 |
Социальная | 154,1 | 5,8 | 172,1 | 5,7 | 111,7 |
Межбюджетные | 816,7 | 30,7 | 938,2 | 30,8 | 114,9 |
В т. ч. бюджетам | 317,2 | 11,9 | 367,0 | 12 | 115,7 |
Справочно: | |||||
Оплата труда | 506,8 | 19,1 | 595,0 | 19,5 | 117,4 |
Капитальные | 172,9 | 6,5 | 219,0 | 7,2 | 126,6 |
Источник: |
Правительством РФ подготовлен проект федерального бюджета на 2006 год. Основные показатели и сравнение с показателями 2г. представлены в виде таблицы.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 |
