Литература (стр. 1 )

Литература:

1.  Конституция РФ 12.12.1993 г.

2.  Административное право. Учебник. Под ред. и . М., 2008.

3.  Административное право. Уч. пособие. Под редакцией . М., 2002.

4.  Бахрах право России. Уч. пособие. М., 2000.

5.  Бельский административного права. Смоленск, 1995.

6.  О функциях исполнительной власти. Государство и право, 1997, № 3.

7.  С, Попов административного права и процесса. Государство и право, 1999, № 10.

8.  Исполнительная власть в Российской Федерации. Под ред. . М., 1998.

9.  Курашвили теории государственного управления. М., 1987.

10.Петухов власть в Российской Федерации. Государство и право, 1999, № 7.

11.Рыжов B.C. К судьбе государственного управления. Государство и право, 1999, № 2.

12.Салищева и судебная власти: соотношение и взаимодействие. Государство и право, 2001, № 1.

13.  Сомов власти: российский федеральный аспект. М., 1998.

14.  Россинский право России. Практикум. Учебно-методическое пособие. М, 2006.

15.  Министерства и ведомства. Уч. пособие. М., 2008.

16.  Публичные услуги и право. Научно-практическое пособие. Под ред. М.,2007.

17.  . Государственный контроль в России. Монография. М., 2008.

18.Старилов право. Часть 1. Воронеж, 1998 г.

19.  Тихомиров право. М., 1995.

20.  Рольф Штобер. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок. М., 2008.

21.

ПРОБЛЕМА ПРАВОИСПОЛНЕНИЯ

ПРИ ПРИМЕНЕНИИ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

М. Е. ТРУФАНОВ

, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент.

Правоисполнительные действия касаются нормативной основы административно-правового регулирования и состоят не только в распространении сходной нормы на аналогичный жизненный случай, но и в решении юридического дела в соответствии с общими началами и смыслом административного законодательства. В области применения норм административного права справедливо отметил, что необходимость толкования-разъяснения в большинстве случаев обусловлена потребностью внесения корректив в практику применения административно-правовых норм, неясностью, неполнотой, неточностью норм <*>.

<*> Коренев административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978. С. 102.

В условиях стремительно изменяющегося административного законодательства и появления новых общественных отношений проблема пробелов в административном праве сегодня является актуальной. В юридической литературе выделяются два вида пробелов: когда определенные общественные отношения по ряду причин находятся вне рамок правового регулирования; и пробелы, возникающие только в области, регулируемой правом, и лишь в отношении фактов, находящихся в сфере правового регулирования <*>. Первый вид пробелов может быть восполнен только самим правотворческим органом, второй образует проблему его преодоления правоприменителем. Во всех случаях субъекты правоприменительной деятельности не имеют права подменять законодателя, что является нарушением принципа законности.

<*> Алексеев теория права. Свердловск, 1996. Вып. 4. С. 53.

Молчание законодателя по поводу конкретного общественного отношения или их группы либо регулирование отношений исключительно в общей форме уполномочивает правоприменителя на конкретизацию данной нормы или решение дела по собственному усмотрению. Законодатель не может предусмотреть все возможные случаи совершения административных действий, поэтому определенный круг общественных отношений преднамеренно регулирует с поправкой на усмотрение <*>. Более того, полномочия по использованию правоприменителями административного усмотрения или конкретизации общей нормы могут содержаться как непосредственно в тексте нормы, так и следовать из ее смысла.

<*> Коренев и применение норм советского административного права // Советское государство и право. 1971. N 1. С.; Чечот юстиция: теоретические проблемы. Изд-во ЛГУ, 1973; Лазарев органа государства // Советское государство и право. 1968. N 11. С. 33; Лукьянова право как российский политический феномен // Журнал российского права, 2001. N 10; Пашкова доказывание и усмотрение суда в гражданском процессе // Государство и право. 2000. N 2.

В теории права существует точка зрения, что пробела в праве нет и в том случае, когда законодатель косвенно либо прямо уполномочивает правоприменителя на решение дела по усмотрению, но с данной позицией согласиться нельзя. Так, исходя из имеющихся определений понятия "усмотрение" в юридической литературе, представляется правильным сделать вывод, что усмотрение в широком смысле включает в себя, помимо конкретизации субъективных прав и обязанностей, применение права на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения; применение права, основанного на наличии в норме общих формулировок: "имеет право", "уполномочен", "целесообразно"; и институт аналогии, являющийся наиболее распространенным средством преодоления пробелов.

Пробелом в административном праве может считаться не только неполное или частичное отсутствие законодательного закрепления ряда общественных отношений, но и недостаточное закрепление на законодательном уровне механизма их реализации <*>. До тех пор, пока на законодательном уровне не будут ликвидированы пробелы в законодательстве, субъекты правоприменения применяют институт аналогии с целью их преодоления.

<*> Ярким подтверждением позиции о возможности применения органами исполнительной власти института аналогии свидетельствует позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 01.01.01 г. N 4-О. Рассмотрев правоприменительную практику в сфере валютного законодательства, а именно порядок взыскания с юридических лиц штрафов по решениям органов валютного контроля, Конституционный Суд дал разъяснение о возможности органам валютного контроля применения по аналогии ст. ст. 268 и 285 КоАП РСФСР, касающихся сроков, формы и порядка обжалования и исполнения таких решений до того момента, пока данные вопросы не будут урегулированы законодателем // Вестник ВАС РФ. 2000. N 5.

В административном праве вопрос о применении института аналогии на законодательном уровне не решен потому, что отсутствует как прямое разрешение применения аналогии, так и ее запрет. С точки зрения теории права, в любых сферах юридической ответственности
, в том числе и административной, применение аналогии является недопустимым. В Кодексе РФ об административных правонарушениях содержится исчерпывающий перечень видов административных наказаний и общих положений административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение. Следовательно, применение аналогии запрещается при отсутствии конкретного состава правонарушения и применении к нему сходной нормы, предусматривающей сходный (аналогичный) состав. Здесь вопрос не поддается обсуждению. Остался не окончательно решенным вопрос в административном законодательстве о случаях, разрешающих применение аналогии в правонаделительной (оперативно-распорядительной сфере): насколько данное положение является допустимым в вопросах функционирования исполнительной и муниципальной власти. Если посмотреть абстрактно, то общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, так же, как иные общественные отношения, стремительно развиваются, их становится все больше. Зачастую сам законодатель не успевает за ними. Имеют место случаи, когда законодатель допускает (или предусматривает) регулирование ряда административных отношений путем применения усмотрения, которое включает применение института административного прецедента.

Субъекты административной власти посредством установления общих и типовых правил поведения во многих сферах жизни обеспечивают их соблюдение своей властной силой. В зависимости от полноты нормативно-правового обеспечения всю сферу государственного управления можно условно разделить на статическую и динамическую области. Статическая - основательно урегулирована нормами права и характеризуется устойчивостью, определенностью и относительной последовательностью. В динамической области реальные, практические отношения между субъектом и объектом управления не имеют постоянных, формализованных регуляторов и строятся в большинстве своем на прецедентной основе.

Правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все, даже в сфере государственного и муниципального управления. Ни один законодатель, как бы оперативно он ни реагировал на вновь возникающие общественные отношения, не может точно предвидеть, какое именно законодательство потребуется в перспективе. Состояние разрыва между правом необходимым и правом наличным, когда отношения стремительно усложняются и развиваются, а право остается на месте, является характерным для динамической части государственного управления.

В условиях реформы исполнительной и муниципальной власти эта часть государственного управления является довольно емкой и постоянной по следующим причинам:

- законодательство, регламентирующее несуществующие отношения, устаревает;

- отсутствуют некоторые процедурные правила, делающие невозможным применение материальных норм;

- многие существующие общественные отношения наполняются новым содержанием;

- появляются новые, ранее не существовавшие общественные отношения, а также новые виды правонарушений.

Практически невозможно правовыми нормами урегулировать все, что даже действительно необходимо в определенный момент. В сфере правоприменения, обширной по своим масштабам, это особенно актуально. Так, сельскохозяйственное производство, в отличие от промышленности, урегулировано менее строгими технологическими параметрами. Более того, здесь необходимо считаться с природными и местными условиями и принимать решения, считаясь с ними.

Когда не действуют, по каким либо причинам, правовые стимулы и правовые ограничения - действуют неправовые. Другими словами, если социальная функция не выполняется нормально (официально), она будет выполнена иначе, ввиду своей объективности. В таком положении обеспечение регулирования общественных отношений, оказавшихся вне действия законодательства, осуществляется следующими возможными средствами:

- в сфере бизнеса - обычаи делового оборота, под которыми понимаются широко применяемые в какой-либо области предпринимательской деятельности правила поведения, не предусмотренные законодательством, независимо от того, зафиксированы они в каком-либо документе или нет;

- в гражданско-правовой сфере допускается применение контракта. Заинтересованные субъекты при отсутствии соответствующего законодательства заключают между собой договор, предусматривающий их права и обязанности, а также ответственность за невыполнение своих обязательств;

- в сфере государственного и муниципального управления - административный прецедент, под которым понимается письменное или устное решение, принятое компетентным субъектом, с учетом обстановки в режиме усмотрения, и ставшее образцом для последующего применения в достижении поставленной цели.

Под понятие административного прецедента нельзя подводить желания и привычки администрировать вне закона, ссылаясь при этом на необходимость, целесообразность, исключительность, общественные интересы. Властные решения прецедентного характера порой являются самым оперативным средством решения проблемных задач в сфере управления, и, на наш взгляд, достаточно оснований для того, чтобы признать, что прецедент в процессе позитивного правоприменения в современных условиях и в ближайшем будущем - необходимый способ обеспечения регулирования динамической области государственного и муниципального управления.

О ПОНЯТИИ И КЛАССИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ

КАК СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ПУБЛИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

И. М. МАШАРОВ

, директор филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в г. Кирове, доктор педагогических наук.

Понятие "административный орган" в административно-правовой литературе не используется. В качестве властвующих субъектов, осуществляющих государственное управление, в науке административного права называются органы государственного управления и органы исполнительной власти. При этом не проводится четкого разграничения между органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. Очевидно, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами, в том числе государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован правовой статус указанных государственных органов и учреждений и в науке административного права.

В этой связи представляется, что в целях отграничения субъектов, осуществляющих административно-публичную (управленческую) деятельность, от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, следует ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие "административный орган". Федеральный законодатель в некоторых федеральных законах уже использует данное понятие. В частности, в параграфе 2 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ употребляется понятие "административные органы", в качестве которых рассматриваются государственные органы и органы местного самоуправления (административные комиссии), имеющие право принимать решения о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

Под административным органом, с нашей точки зрения, следует понимать созданную в установленном законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также назначенное на должность (избранное) в установленном законодательством порядке публичное (государственное или муниципальное) должностное лицо, которые осуществляют (осуществляющее) административно-публичную деятельность и наделены соответствующими властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера.

В целях унификации рассматриваемого понятия и возможности его универсального использования в нормативных правовых актах, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности, рамками данного понятия, с нашей точки зрения, следует охватывать не только собственно государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения и публичных должностных лиц.

Определим основные признаки административного органа, отличающие его от иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и муниципальных организаций, негосударственных организаций и иных лиц.

1. Административный орган - это организация или должностное лицо, действующие от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях реализации общих (публичных) интересов Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

2. Административный орган функционально создается для осуществления административно-публичной деятельности внутренней и (или) внешней направленности и имеет собственную компетенцию (круг вопросов ведения) в сфере этой деятельности.

3. Административный орган наделяется необходимыми ему для реализации имеющейся у него компетенции властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера. Под властно-публичными полномочиями административного органа, с нашей точки зрения, следует понимать имеющиеся у него права по изданию (принятию) нормативных и индивидуальных правовых актов и по совершению властных юридически значимых действий, влекущих правовые последствия для других субъектов, в том числе не подчиненных этому органу организационно.

4. Административный орган осуществляет в пределах предоставленной ему компетенции административно-публичную деятельность посредством использования специальных административно-правовых методов.

Все административные органы, функционирующие в настоящее время в России и осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, с нашей точки зрения, могут быть классифицированы на виды по следующим основным критериям.

1. В зависимости от места в механизме публичной власти и особенностей организационно-правовой формы.

1.1. Органы исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.

1.2. Органы государственного управления, не входящие в систему органов исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.

1.3. Иные государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, но осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.

1.4. Государственные должностные лица, не состоящие в штате каких-либо государственных органов и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.

1.5. Государственные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней административно-публичной деятельности.

1.6. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов.

1.7. Должностные лица местного самоуправления, не состоящие в штате органов местного самоуправления и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность.

1.8. Муниципальные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней административно-публичной деятельности.

2. В зависимости от выполняемых функций в механизме административно-публичной деятельности, то есть от видов этой деятельности.

2.1. Административно-распорядительные органы - это органы, осуществляющие преимущественно внешнюю административно-распорядительную деятельность. Например, органы социальной защиты, регистрационные органы, местные администрации.

2.2. Административно-наблюдательные (контролирующие, надзорные) - это органы, осуществляющие преимущественно функции административного наблюдения (контроля, надзора). Например, различные государственные инспекции, налоговые органы, органы Федерального казначейства, Счетная палата РФ, органы государственного санитарно-эпидемиологического и пожарного надзора.

2.3. Административно-охранительные - это органы, осуществляющие преимущественно функции охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности, борьбы с административными правонарушениями и преступлениями. К таким органам относятся, например, органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, государственной безопасности, госнаркоконтроля, административные комиссии, рассматривающие дела об административных правонарушениях.

2.4. Административно-защитные органы - это органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции административной защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Примерами таких органов являются, в частности, различные апелляционные комиссии, образуемые в системе органов исполнительной власти для рассмотрения жалоб физических и юридических лиц, Уполномоченный по правам человека в РФ.

2.5. Административно-арбитражные органы - это органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции разрешения в административном порядке споров и разногласий, возникающих между физическими и (или) юридическими лицами
или между административными органами. К числу таких органов можно отнести различные согласительные комиссии, образуемые в системе исполнительной власти для разрешения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти, отдельные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие указанные функции, например, Федеральную энергетическую комиссию, Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Подразделение административных органов на виды по указанному критерию является достаточно условным, поскольку многие административные органы в соответствии со своим правовым статусом осуществляют различные виды внешней административно-публичной деятельности, некоторые из которых являются для них основными, другие - дополнительными. Например, основными функциями для органов внутренних дел являются борьба с преступлениями и административными правонарушениями. В то же время указанные органы осуществляют административно-распорядительную и административно-наблюдательную деятельность, в частности, выдают специальные разрешения (лицензии) на приобретение, хранение и ношение огнестрельного оружия, на осуществление частной детективной и охранной деятельности и при этом контролируют соблюдение физическими и юридическими лицами лицензионных требований и условий.

3. В зависимости от порядка разрешения подведомственных административным органам вопросов.

3.1. Единоначальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются единолично руководителями этих органов с принятием (изданием) соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. В качестве примеров таких органов можно назвать федеральные министерства, федеральные службы, органы прокуратуры, управления и департаменты в субъектах РФ, государственных должностных лиц, в частности Президента РФ, президентов республик в составе РФ, губернаторов (глав администраций) в других субъектах РФ.

3.2. Коллегиальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. Примерами таких органов являются Правительство РФ, правительства субъектов РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, избирательные комиссии, административные комиссии.

4. В зависимости от территориальных границ, в пределах которых действуют административные органы.

4.1. Федеральные административные органы - это органы, которые образуются на федеральном уровне публичной власти, осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах всей территории Российской Федерации; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. В числе федеральных административных органов можно назвать Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, органы военного управления.

4.2. Административные органы субъектов РФ - это органы, которые образуются на уровне публичной власти субъектов РФ, осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих субъектов РФ; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. В качестве примеров таких органов можно, в частности, привести Правительство субъекта РФ, министерства, департаменты, управления и другие органы исполнительной власти субъектов РФ.

4.3. Административные органы муниципальных образований - это органы, которые образуются на уровне местной публичной власти (местного самоуправления), осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих муниципальных образований; их полномочия распространяются на неопределенный конкретно или индивидуально определенный круг физических и юридических лиц, находящихся и (или) проживающих на этой территории. К указанным органам относятся, например, местные администрации, административные комиссии.

5. В зависимости от временного периода (срока), в рамках которого действуют административные органы.

5.1. Административные органы, образуемые для решения постоянно существующих задач в сфере внешней административно-публичной деятельности без ограничения срока их функционирования. К числу таких органов можно отнести Правительство РФ, федеральные министерства, органы прокуратуры.

5.2. Административные органы, образуемые для решения временно возникающих задач в сфере внешней административно-публичной деятельности, функционирующие только в соответствующий период до окончания решения этих задач. К таким органам относятся, например, различные ведомственные и межведомственные комиссии, образуемые в системе исполнительной власти для координации решения временно возникающих вопросов государственного управления, комиссии по расследованию аварий и катастроф на транспорте и т. п.

Представляется необходимым дальнейшее научное исследование проблемы административных органов в целях четкого законодательного закрепления их системы и организационно-правовых форм, совершенствования правового регулирования их деятельности.

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Ю. Н. УСЕНКО

, ассистент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Российского государственного университета имени Иммануила Канта (г. Калининград).

В современном российском обществе идет достаточно активная дискуссия по проблемам административной реформы. В этой связи одним из наиболее значимых и обсуждаемых событий за последние полгода стало принятие 11 декабря 2004 г. в новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Новый Закон коренным образом изменил порядок избрания и ответственности высших должностных лиц субъектов РФ.

Осознавая тот факт, что пока рано делать какие-либо принципиальные выводы о результатах данного этапа административной реформы, и оставляя за рамками данной статьи подробный анализ всех ее аспектов, остановим свое внимание на одном из самых важных ее направлений: проблемах совершенствования юридической ответственности высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ).

Напомним, что главными целями данных законодательных изменений, инициированных Президентом РФ , были названы обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, повышение роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ при формировании высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Концептуальным положением нового Закона явилось то, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не избирается теперь путем прямых выборов, а наделяется по представлению Президента Российской Федерации соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Изменение порядка вступления в должность высших должностных лиц субъектов РФ определило и коренное изменение механизма их конституционно-правовой ответственности.

Так, в соответствии с пп. "б" и "г" п. 1 ст. 19 рассматриваемого нами Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 01.01.01 г.) Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности "в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации", "в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом".

Данные законодательные положения, во многом революционные для отечественной правовой действительности, закономерно требуют тщательного анализа.

Совершенно очевидно, что изменения направлены прежде всего на устранение одного из существеннейших недостатков ранее действовавшего законодательства - чрезмерно сложного и практически нереализуемого механизма отрешения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ от должности.

Практика уже показала очевидный положительный эффект данных нововведений. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. N 272 в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них; в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатора Корякского автономного округа .

Как показывают результаты социологических исследований, большинство граждан России уже давно не устраивает деятельность государства в сфере обеспечения норм демократической жизни общества <*>. Для современной России это был, пожалуй, первый положительный опыт, когда общество, уставшее от безответственности власть предержащих, впервые заговорило о реальном существовании юридической ответственности руководителей регионов за "результаты их деятельности". Эффект консолидации общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности этого направления административной реформы.

<*> См.: Отношение россиян к реформам и власти // Государственная служба. 2005. N 1. С. 27.

Тем не менее механизм юридической ответственности высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации еще далек от совершенства.

Так, представляется, что законодатель, приняв новые положения, впадает в иную крайность - создает чрезмерно упрощенный механизм наложения столь жесткой конституционно-правовой санкции. Совершенствование правовой ответственности всегда предполагает законодательное установление ее четких критериев, принципов и процедур <*>.

<*> См.: Барциц об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. N 3. С. 34.

В рассматриваемом же нами Законе процессуальные моменты практически не урегулированы. Как определить критерии утраты доверия Президента РФ к руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, каковы его основания? Ответов на эти вопросы законодательство не дает. Фактически Президент РФ наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не связан никакими правовыми ограничениями.

С одной стороны, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, на наш взгляд, это неоправданно сильно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Оппоненты могут возразить на это тем, что по схожему принципу определена по Конституции ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ и тем самым данное положение логично и закономерно при построении единой вертикали исполнительной власти в России и на уровне субъектов Федерации.

Данные доводы представляются не совсем убедительными. Во-первых, отсутствие четких критериев ответственности Правительства РФ по Конституции является одним из существенных недостатков нашего Основного Закона и в определенные периоды современной истории служило фактором нестабильности в работе высшего исполнительного органа государственной власти РФ, приводило к частой, порой необъяснимой и неоправданной, смене премьер-министров по инициативе Президента . Во-вторых, анализ теории федерализма и административной реформы показывает, что в федеративных государствах схема разделения властей, принимаемая федеральной Конституцией, не может быть автоматически перенесена на уровень субъекта Федерации, модель государственной власти которого не должна быть уменьшенной копией федеральной власти, но должна иметь собственную конструкцию, включающую те элементы (предметы ведения, полномочия и т. д.), каких нет у федерального государства <*>; что справедливо и в отношении построения механизма юридической ответственности органов государственной власти.

<*> См.: Мальцев распределения полномочий в системе исполнительной власти // Правовые вопросы российской государственности. Сб. науч. тр. / Под общ. ред. , . М., 2002. С. 24.

Немаловажным моментом является также то, что, исходя из внесенных законодательных изменений, фактически бессмысленной становится норма, предусмотренная ч. 6 ст. 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": "Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, полномочия которого были прекращены указом Президента РФ об отрешении указанного лица от должности, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования указа". Президент РФ, вынося такого рода указ, по законодательству не обязан мотивировать свое решение, в этой сфере его полномочие правом не ограничено, степень дискретности, свободы усмотрения Президента РФ очень велика.

Возникает закономерный вопрос: законность каких фактов и действий Президента будет проверять Верховный Суд РФ по жалобе отрешенного от должности губернатора? Представляется, что если до конца следовать логике законодателя, то целесообразно было бы вообще исключить из Закона вышеуказанную норму о праве обжалования такого рода указов Президента РФ, так же как исключается из Закона норма о возможности отзыва высшего должностного лица избирателями субъекта Российской Федерации, так как это не вписывается в новую модель.