Литература (стр. 38 )

<*> См. статью 7, пункт 4 статьи 8 и статью 9 Закона Российской Федерации от 01.01.01 года N 1026-1 "О милиции" // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 19. Ст. 1752.

Проблемой достоверного толкования является установление необходимого равновесия между идеей "единой системы исполнительной власти", с одной стороны, и идеей федерализма - с другой. В дальнейшем я попытаюсь детально рассмотреть вышеупомянутые характеристики "единой системы исполнительной власти" с целью определения возможности и способа ее адаптации к идеям федерализма, которые, в основном, предполагают существование двух отдельных систем исполнительной власти. Вытекающий из федерализма принцип разделения систем исполнительной власти федерации и субъектов федерации действует в двух направлениях: федерация не имеет права сильно вмешиваться в деятельность исполнительной власти входящих в нее субъектов, и наоборот. На практике не только в Российской Федерации, но и в других федерациях, в основном, наблюдается вмешательство федерации в область деятельности исполнительной власти субъектов. Поэтому вмешательство федерации в дела субъектов посредством создания "единой системы" органов исполнительной власти и ограничение такого вмешательства в такой "единой системе" станут темой настоящего анализа.

Структурные возможности единой системы органов

исполнительной власти в федеративном государстве

Система высших и подчиненных им государственных органов власти образует пирамиду. Здесь мы должны принять во внимание, что, вероятно, может существовать несколько уровней государственных органов как в системе федеральной исполнительной власти, так и в системе исполнительной власти субъектов. С целью сохранения государственности и федеративной автономии субъектов возможным решением могло бы стать создание иерархической структуры только в отношении высших органов исполнительной власти федерации и системы исполнительной власти субъектов, таким образом, не подчиняя органы исполнительной власти субъектов федерации территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, которые являются нижним уровнем государственных органов. Следующим элементом соблюдения интересов субъектов на государственном уровне было бы ограничение иерархической структуры министерств, например исключение комитетов, служб и агентств из этой структуры. В результате могла бы быть сформирована следующая иерархия:

- федеральное министерство;

- министерство субъекта федерации;

- территориальные органы исполнительной власти субъектов федерации (высший уровень);

- территориальные органы исполнительной власти субъектов федерации (нижний уровень) <*>.

<*> Система территориальных государственных органов исполнительной власти, конечно, будет варьироваться. Подразумевается, что будет (или должен быть), по крайней мере, один уровень органов исполнительной власти в субъектах федерации. Если выполнение государственных функций делегируется местным органам власти, надо подумать, могут ли местные органы власти, осуществляющие делегированные им федеральные полномочия, рассматриваться в качестве федеральной структуры или структуры субъекта федерации или же это различие проводить не следует. Это является проблемой концепции местной автономии, отраженной в статьях 12 и 131 Конституции РФ.

Приказы и инструкции высших федеральных органов государственной власти, направляемые подчиненным им государственным органам субъектов федерации. Концепция отдельных структур уже указывает на то, что имеются определенные ограничения по изданию подобных приказов и инструкций. И опять же, пытаясь сохранить при создании единой системы государственность субъектов федерации, можно использовать двойственный подход: если дело касается приказов, то они могут быть направлены только высшему органу исполнительной власти субъекта федерации, даже когда его настоящим адресатом является нижестоящий территориальный орган государственной власти субъекта. Затем высший государственный орган власти субъекта (правительство или министерство) направляет свой, повторяющий федеральный, приказ в соответствующий территориальный орган государственной власти субъекта.

Инструкции, которые обычно также адресованы территориальным органам государственной власти субъектов, конечно, должны иметь прямое действие для адресатов. Тем не менее существует несколько возможностей сохранения идеи федерализма путем передачи высшим государственным органам субъекта федерации, то есть правительству или министерству, прав на участие в издании этих инструкций. Одной из возможностей представляется передача им права (отлагательного) вето. Можно также подумать и о соединении вступающей в силу инструкции с постановлением или приказом соответствующего министерства или правительства субъекта федерации. В обоих случаях должен будет решаться вопрос, касающийся возможного отказа государственного органа субъекта издавать такое постановление или приказ, и вопрос преодоления этого отказа. Здесь возникают два варианта: разрешение спора вышестоящими государственными инстанциями (правительством, если федеральное министерство издало инструкцию; президентом, если инструкция была издана правительством) или в судебном порядке; при этом оба способа могут быть, безусловно, объединены в двухступенчатую процедуру.

Выполнение федеральным органом государственной власти полномочия органов государственной власти субъектов федерации по принятию конкретного решения. В данном случае подход зависит от степени эффективности, необходимой для претворения федеральной политики в жизнь. Высокая эффективность подразумевает, что при определенных условиях, которые должны четко регулироваться законодательством, федеральные органы государственной власти, то есть министерства, могут осуществлять полномочия по принятию конкретных решений любого уровня администрации субъекта федерации, будь то министерство субъекта федерации или территориальный орган государственной власти субъекта.

Рестриктивный подход, наоборот, ограничивает осуществление федеральными органами полномочий по принятию конкретных решений высшим уровнем государственных органов субъекта федерации, то есть уровнем правительства/министерства. В отношении территориальных органов государственной власти субъектов это ограничивается возможностями федеральных министерств/правительства издавать приказы, направляемые в правительства/министерства субъектов, которые, в свою очередь, должны будут направить приказы в соответствующие территориальные органы государственной власти субъектов. Такой рестриктивный подход является более предпочтительным при реализации идеи федерализма, но менее эффективен в случае параллельных отказов высших органов государственной власти субъекта и территориальных органов государственной власти субъектов. Проблема параллельного отказа, конечно, может быть решена, например, посредством финансовых или иных санкций в отношении субъекта федерации, но по сравнению с первым вариантом это менее эффективно.

Контроль за деятельностью государственных органов субъектов федерации со стороны высших федеральных органов государственной власти. Контроль подразумевает доступ к любой имеющей значение информации, касающейся исполнения федеральных законов по предметам исключительного ведения федерации и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. В данном случае эффективность контроля требует прямого доступа к информации на любом уровне государственной власти субъекта федерации, и я не думаю, что такой прямой доступ к информации создаст проблемы с сохранением достаточных элементов федерализма в единой системе государственной власти. Если предположить, что предоставление федеральному правительству или федеральным министерствам прямого доступа к информации всех уровней государственной власти субъектов федерации является проблематичным, то можно было бы ограничить доступ к информации уровнем правительства и министерств субъекта, которые в таком случае собирали бы соответствующую информацию для федеральных органов государственной власти. Однако, на мой взгляд, это создаст другие проблемы и на самом деле не является необходимым.

Назначение федеральными органами государственной власти должностных лиц органов государственной власти субъектов федерации. По-моему, это просто недопустимо. Если субъект федерации не назначает своих государственных служащих в органы государственной власти субъекта, то от федерализма ничего не остается (это также означает, что для меня новый способ назначения губернаторов/президентов субъектов Российской Федерации, с точки зрения соответствия Конституции РФ, весьма сомнителен). На основе рассмотрения некоторых вышеуказанных примеров формирования "единой системы" на практике мы можем сделать вывод о том, что назначение персонала является главным проявлением "единства" этой "единой системы", упомянутой в части 2 статьи 77 Конституции РФ.

Санкции. Санкции в виде временного приостановления или (обратимого) аннулирования неправомерных актов государственных органов субъекта Федерации федеральными органами власти, за исключением Президента, который имеет необходимые полномочия в соответствии со статьей 85 Конституции РФ, создают проблемы не только на федеральном уровне, но и затрудняют (горизонтальное) разделение властей: можно было бы утверждать, что аннулирование является прерогативой судебной власти. Для меня возможность временного приостановления представляется допустимой, если органы государственной власти субъекта могут обращаться в суд по собственной инициативе; существующей в настоящий момент возможности передачи подобного конфликта судам Президентом РФ, по моему мнению, недостаточно. В целях упрощения и повышения эффективности системы государственной власти можно рассматривать вопрос о передаче Президенту прав делегирования своих полномочий по приостановлению действия законов другим высшим федеральным органам, то есть Правительству или министерствам.

Дисциплинарные санкции федеральных органов государственной власти в отношении государственных служащих субъектов Федерации я бы рассматривал как не соответствующие Конституции РФ. Это является следствием строгого разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в области назначения должностных лиц, о котором говорилось выше. С другой стороны, финансовые санкции в виде требования возмещения убытков за неправомерное исполнение федеральных законов государственными органами субъектов Федерации выглядят приемлемыми и логичными. Возникает единственный вопрос: должны ли финансовые санкции касаться только требований возмещения реальных убытков или же, без привязки к такому требованию, они должны носить характер штрафа и будет ли этот второй вариант приемлем для федеральных структур?

Обращение в суд. Это также является необходимым атрибутом "единой системы", если в ней сохраняется достаточное количество элементов федерализма и если она отличается от административной структуры унитарных государств. В иерархических бюрократических структурах как раз отсутствует возможность обращения в суд с целью разрешения внутренних конфликтов: никто не может подать иск в суд на самого себя. Если, с другой стороны, имеются два юридических лица
, то решение конфликта в судебном порядке представляется логичным и достаточно эффективным. Следовательно, по моему мнению, органы государственной власти субъектов Федерации <*> должны иметь возможность обращения в суд в случае конфликта с федеральными органами государственной власти. Решение подобных вопросов не должно входить в компетенцию Конституционного Суда РФ, потому что в таком случае он будет перегружен <**>. Конфликты должны рассматриваться специализированным составом судей в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах либо могли бы рассматриваться административными судами, если бы таковые существовали.

<*> Исключительная особенность российской законодательной системы позволяет придавать государственным органам, например министерствам, статус юридического лица в соответствии с публичным правом. Полагаю, что более логично было бы считать их органами субъекта права "субъект Российской Федерации". Это будет означать, что только субъект Федерации, представляемый его органами, может обращаться в суд.

<**> Статья 30 Федерального закона о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, утратившего силу, предусматривала передачу подобных конфликтов для решения в Конституционный Суд.

Территориальные органы федеральных органов государственной

власти и предметы совместного ведения (часть 1

статьи 78 Конституции Российской Федерации)

Я уже говорил, что, на мой взгляд, части 1 и 2 статьи 78 Конституции РФ регулируют только предметы исключительного ведения Федерации, хотя в подходе к этому вопросу российской административной практики и Конституционного Суда РФ <*> отражена иная позиция, согласно которой статья 78 Конституции должна применяться также и к предметам совместного ведения. Если кто-то разделяет мою точку зрения, то статью 78 следует истолковывать рестриктивно. При таком рестриктивном (и, по-моему, правильном) толковании и исходя из смысла статей 77 и 78 Конституции, можно было бы прийти к заключению, что обычная и преобладающая модель осуществления полномочий по предметам совместного ведения (и исключительного ведения Федерации) содержится в части 2 статьи 77 Конституции, то есть является "единой системой". Только как исключение могут рассматриваться возможности, предусмотренные статьей 78. Под этим в Конституции негласно подразумевается, что статья 78 раскрывает дополнительные возможности, если упомянутая "единая система" не является функциональной и эффективной. Следовательно, независимо от области применения статьи 78, основная задача, стоящая на повестке дня, - убедительная трактовка самой концепции "единой системы".

<*> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2. С.

Заключение

Настоящий анализ показывает, что концепция "единой системы" нуждается в дальнейшем разъяснении и изучении. Наш взгляд на "оформление" концепции и правовой действительности в Российской Федерации, если существующее состояние вообще можно назвать сознательным оформлением, является еще очень фрагментарным. Как следствие принципа уважения к Конституции за этим принципом должно скрываться больше, чем двойное подчинение и монополизация решений в области персональной политики. Не следует забывать и еще об одном аспекте, лежащем в основе "единой системы", который в реальности еще не обеспечен. Речь идет о части 2 статьи 77 Конституции РФ, как об основополагающей норме, регулирующей административную структуру и подразумевающей существование аналогичных структур на всех уровнях исполнительной власти. Подобная единая структура способствовала бы улучшению понимания и открытости российского государства. При условии такого толкования и наличии вышеуказанных результатов этот принцип мог бы обратить заложенный в нем потенциал эрозии российского федерализма, имеющего сильно выраженную централистскую тенденцию, в потенциал его развития и повышения эффективности.

ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Н. В. ЕЛИЗАРОВА

, ведущий юрисконсульт ОАО "Энергосвязь" (филиал ОАО "Мосэнерго").

При существующей в Российской Федерации многоуровневой системе организации государственного устройства решение проблем обеспечения согласованных действий органов публичной власти является особенно актуальным на этапе дальнейшего развития нашего государства.

На сегодняшний день после долгого поиска результативных управленческих решений в стране сформированы и действуют государственные институты, образующие политическую, правовую и социально-экономическую систему России. Стоит отметить, что дальнейшее развитие государства невозможно без совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях.

Основу системы взаимодействия, общие принципы и порядок разграничения полномочий между различными уровнями власти устанавливает Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", основанный на Конституции Российской Федерации.

К числу федеральных законов, непосредственно затрагивающих сферу взаимодействия между федеральными и региональными уровнями власти, относятся: Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год", Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ (ч. 1 и ч. 2), Федеральный закон от 01.01.01 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организации коммунального комплекса", Федеральный закон от 01.01.01 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" и др.

Следует признать, что, несмотря на наличие конституционной основы и законодательных актов, одним из основных звеньев правового регулирования в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти являются подзаконные правовые акты. Например, таковыми являются Указы Президента РФ: от 8 июня 2004 г. N 727 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы", от 01.01.01 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", от 01.01.01 г. N 586 "О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти", Постановления Правительства РФ: от 01.01.01 г. N 631 "Об утверждении Правил взаимодействия органов Федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах территориальных органов Федерального казначейства", от 01.01.01 г. N 589 "Об утверждении Правил использования средств, направляемых на увеличение размеров субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование работ на подвергшихся разрушению в результате обстоятельств непреодолимой силы автомобильных дорогах общего пользования субъектов Российской Федерации" и др.

Мониторинг законодательного обеспечения в сфере разграничения полномочий между уровнями федеральной и региональной власти выявил следующее.

На сегодняшний день к несомненным преимуществам действующей системы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти можно отнести следующие:

- введен перечень собственных полномочий субъектов РФ, предназначенный для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, осуществление которых финансируется из их бюджетов и подлежит нормативно-правовому регулированию;

- отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы власти, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30 процентов собственных доходов его бюджета. На этом основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте РФ вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (ВФА). В случае нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ;

- в случае передачи какого-либо полномочия с федерального на региональный или местный уровень определяется объем расходов на осуществление данного полномочия и размер целевой субвенции из федерального бюджета. Федерацией устанавливается правило исполнения того или иного полномочия, формы контроля и отчетности. За федеральными органами сохраняется право изъятия данного полномочия в случае его недобросовестного исполнения.

Однако существующий механизм взаимодействия центра и регионов не лишен ряда недостатков, причем как общего, так и частного порядка, которые требуют разрешения.

Претворение в жизнь положений законов и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов происходит с большим трудом, так как многие их них принимались поспешно, без глубокого анализа их положений и в итоге оказались плохо проработанными, не учитывающими особенностей субъектов РФ.

Отсутствие четких правовых механизмов реализации законов, а также перечня полномочий и функций по предметам исключительного ведения Российской Федерации, передаваемых на уровень субъектов Российской Федерации, неравномерное распределение полномочий между федеральным центром и регионами приводит к тому, что компетенция, а стало быть, и ответственность за те или иные функции распылены между разными органами федерального и регионального подчинения, в итоге никто не располагает достаточными полномочиями и, соответственно, никто ни за что не отвечает.

Нет четкого разграничения компетенции и в финансовой сфере. Часть полномочий и ответственность переданы субъектам РФ, в то время как финансы в основном сосредоточены на федеральном уровне. Также требует разрешения вопрос о необходимости закрепления налоговых полномочий субъектов РФ, отношений между бюджетами разных уровней, а также точного определения правомочий и ответственности в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом.

Для решения этих и других вопросов необходимо внести поправки в действующее законодательство, в частности:

выработать долгосрочную стратегию развития субъектов РФ, сориентированную на создание условий для экономического и социального развития, эффективного использования потенциалов, увязки с ключевыми интересами РФ в целом;

разработать схему взаимодействия федеральных и региональных структур, где главными принципами должны стать: доверие и помощь, но не вмешательство; реальное взаимодействие на всех уровнях федеральных и региональных структур - вплоть до департаментов; четкое определение процедурных вопросов сотрудничества, отладка информационных потоков от Федерации в регионы, преодоление недоверия центра к регионам;

четко разграничить полномочия и ответственность между различными уровнями власти в отдельных сферах, например:

- в сфере землепользования: передать функции по переводу сельхозземель из одной категории в другую, за исключением федеральных земель, а также функции правового регулирования оборота сельхозземель и контроль за использованием их в соответствии с действующим федеральным законом. Это позволит упростить процедуру вовлечения земель в экономический оборот, обеспечить комплексный подход к их использованию, реализовать собственные полномочия субъекта по планированию, использованию земель сельхоззначения и поддержке сельхозпроизводств;

- в сфере управления природными ресурсами: решение вопросов собственности и управления, для чего необходимо делегировать субъектам РФ полномочия по управлению всеми расположенными на их территории участками недр, внедрение гибкой системы налогообложения на добычу полезных ископаемых в зависимости от особенностей участков недр;

- в области охраны окружающей среды: передача функций экологического контроля органам местного самоуправления, для чего необходимо внести соответствующие изменения в Закон "Об охране окружающей среды", предусмотрев в нем и полномочия федеральных органов по контролю, проверке и привлечению к административной ответственности руководителей соответствующих муниципальных образований;

- в области труда и занятости: делегировать полномочия и ответственность за организацию и оказание услуг в сфере занятости населения, защиты от безработицы с передачей соответствующих доходных источников в ведение субъектов РФ.

В заключение хочу отметить, что механизм взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти сложен и многогранен. В этом процессе предстоит серьезная работа с тем, чтобы выйти на обоснованные и необходимые стране решения.

СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О. Ю. ЕРЕМИНА

- аспирантка ИЗиСП.

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ <*>. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации имеет две системы - единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

<*> См.: Статья 77 Конституции РФ // РГ. 19дек.

Можно ли сделать вывод, что системность является основным признаком исполнительной власти в Российской Федерации, где элементы систем должны находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство?

Отвечая на заданный вопрос, следует указать на то, что системная характеристика последовательности элементов исполнительной власти чрезвычайно важна для достижения целей деятельности этой ветви власти. Исходя из Конституции и федеральных законов, система органов исполнительной власти Российской Федерации более или менее определена, чего нельзя сказать о системе органов исполнительной власти субъектов РФ. При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.

Однако правовая регламентация элементов, входящих в системы органов исполнительной власти (единой и региональной в Российской Федерации), явно недостаточна.

Анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ <*>, но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации <**>, нет.

<*> В положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, как правило, устанавливается, что орган входит в систему органов исполнительной власти, но понятия самой системы и перечня элементов, входящих в нее, нет.

<**> См.: Закон Республики Карелия от 01.01.01 г. N 594-ЗРК (ред. от 01.01.01 г.) "О системе органов исполнительной власти Республики Карелия".

Для того, чтобы четко представлять, из каких элементов может состоять система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рассмотрим вопрос о том, какие из органов власти могут входить в систему органов исполнительной власти субъекта РФ и какой административно-правовой статус они могут иметь. Общеизвестно, что административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти и должен определять: во-первых, к какой ветви власти относится этот орган; во-вторых, к какому уровню этой ветви он относится; в-третьих, какова может быть его организационно-правовая форма. Исходя из этого можно предполагать его объем прав и обязанностей, характер компетенции и т. д.

Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации <*> субъекта РФ. На наш взгляд, к субъекту системы органов исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации - президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ как лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполнительную власть.

<*> В Орловской области Коллегия Администрации является высшим органом исполнительной власти Орловской области.

При определении административно-правового статуса высшего исполнительного органа и высшего должностного лица субъекта РФ проблем не возникает. Во всех субъектах РФ статус этих элементов системы органов исполнительной власти, как правило, закреплен должным образом.

Также на основании названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т. д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Например, в Свердловской области - Министерство международных и внешнеэкономических связей <*>, в Еврейской автономной области - Финансовое управление <**>. Комиссии и инспекции - это контрольно-надзорные органы исполнительной власти субъектов РФ. Скажем, в Тульской области - Инспекция по государственному надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники <***>, в Пензенской области - Комитет по лицензированию и т. д.

<*> См.: Постановление Правительства Свердловской области от 01.01.01 г. N 1046-П.

<**> См.: Постановление Правительства Еврейской автономной области от 01.01.01 г. N 126.

<***> См.: Постановление Администрации Тульской области от 7 мая 2003 г. N 255.

Как правило, в субъектах Российской Федерации управления и отделы являются отраслевыми или функциональными органами исполнительной власти. Например, в Республике Мордовия - Республиканская служба записи актов гражданского состояния <*>, в Калининградской области - Управление сельского хозяйства и продовольствия <**> и т. д.

<*> См.: Постановление Правительства Республики Мордовия от 01.01.01 г. N 430.

<**> См.: Постановление Администрации Калининградской области от 01.01.01 г. N 61.

Как показал анализ законодательства субъектов РФ, проблем с отнесением данных органов исполнительной власти к системе исполнительной власти субъекта не возникает и в положениях об органах власти указывается, что они входят в систему органов исполнительной власти того или иного субъекта РФ.

Однако о других органах власти субъекта РФ, которые входят в региональную систему органов исполнительной власти, в положениях об этих органах власти не указывается. На наш взгляд, к числу субъектов системы органов исполнительной власти субъекта РФ можно отнести органы власти, которые обладают определенными правовыми особенностями их статуса. Особенность их положения также заключается и в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но их главной задачей является оказание помощи в выполнении возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ задач и функций. В этот блок могут быть включены органы власти, которые организуют деятельность высшего исполнительного органа субъекта РФ, высшего должностного лица, других органов исполнительной власти субъекта РФ, и органы власти, которые обеспечивают деятельность органов исполнительной власти. К таким органам власти можно отнести аппарат правительства (администрации) субъекта РФ, администрацию президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т. д., поскольку именно эти органы выполняют функции по организации и обеспечению деятельности названных лиц и органов власти. Например, в Липецкой области организационное обеспечение Администрации осуществляет аппарат Администрации <*>, в Тюменской области организационное обеспечение губернатора осуществляет аппарат губернатора <**> и т. д.

<*> См.: Закон Липецкой области от 01.01.01 г. N 9-ОЗ (ред. от 01.01.01 г.) "О схеме управления Липецкой областью и структуре Администрации Липецкой области".

<**> См.: Постановление Губернатора Тюменской области от 4 июня 2003 г. N 192 "Об аппарате Губернатора области".

Вместе с тем административно-правовой статус вспомогательных элементов системы органов исполнительной власти субъектов РФ часто не определен вообще. Так, в Положении об Аппарате Губернатора Омской области <*> не указано, какой административно-правовой статус он имеет, не установлен правовой статус и аппарата Администрации Новгородской области <**>. Аналогичная ситуация складывается практически во всех субъектах Российской Федерации.

<*> См.: Указ Губернатора Омской области от 01.01.01 г. N 75 (в ред. от 9 февраля 2005 г.) "Об Аппарате Губернатора Омской области".

<**> См.: Указ Губернатора Новгородской области от 01.01.01 г. N 177 "О правовом управлении аппарата администрации области".

К числу субъектов, обеспечивающих деятельность высшего органа исполнительной власти, высшего должностного лица и иных органов исполнительной власти субъекта РФ, должны быть отнесены органы власти или государственные организации (учреждения), осуществляющие правовое, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение. Например, правовое обеспечение деятельности этих органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляют либо специально созданные органы власти, либо структурные подразделения отраслевых органов исполнительной власти субъекта РФ.

Так, в Ярославской области функцию правового обеспечения губернатора выполняет специально созданный орган власти - Государственно-правовое управление при Губернаторе <*>, а в Департаменте градостроительства и архитектуры Ярославской области этим занимается функциональный отдел по правовому обеспечению <**> и т. д.