Литература (стр. 39 )

<*> См.: Постановление Губернатора Ярославской области от 01.01.01 г. N 135 "О государственном управлении при Губернаторе Ярославской области".

<**> См.: Постановление администрации Ярославской области от 3 июня 2002 г. N 86 (ред. от 01.01.01 г.) "О создании Департамента градостроительства и архитектуры Ярославской области".

Информационным обеспечением органов исполнительной власти могут заниматься межведомственные комиссии (организационные комитеты) и совещательные органы субъекта РФ, которые образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Так, в Калужской области при Губернаторе действуют такие органы, как пресс-служба Губернатора Калужской области <*> и совещательный орган при Губернаторе Калужской области - Совет молодых ученых <**>.

<*> См.: распоряжение Руководителя администрации Губернатора Калужской области от 01.01.01 г. N 1039-ра "О пресс-службе Губернатора Калужской области".

<**> См.: Постановление Губернатора Калужской области от 01.01.01 г. N 466 "О создании Совета молодых ученых при Губернаторе области".

Материальным и финансовым обеспечением органов исполнительной власти субъекта РФ могут заниматься и структурное подразделение органа исполнительной власти (бухгалтерия, хозяйственный блок), и самостоятельные органы власти. Скажем, в некоторых субъектах РФ организационным, правовым, информационным, материально-техническим и финансовым обеспечением занимается один орган власти - Аппарат администрации субъекта РФ <*>.

<*> См.: Закон Ульяновской области от 01.01.01 г. N 007-ЗО (ред. от 01.01.01 г.) "О структуре органов исполнительной государственной власти Ульяновской области".

Элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ может являться и орган местного самоуправления при осуществлении им отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ.

Отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации могут быть наделены государственные учреждения и организации. В таком случае они также будут являться элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ.

Для осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта могут быть созданы территориальные (местные) органы исполнительной власти субъекта РФ, которые будут являться субъектами системы органов исполнительной власти субъектов Федерации.

На наш взгляд, было бы целесообразным принятие субъектом РФ нормативно-правового акта, который установил бы все элементы системы органов власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, и определил их административно-правовой статус. Это обеспечило бы надлежащее государственное управление в регионе.

Интересным с точки зрения науки является и вопрос о взаимодействии элементов системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Имеются в виду их внутрисистемные отношения. Думаем, что основания для возникновения таких взаимоотношений можно классифицировать по следующим видам:

а) взаимоотношения, в которых один орган исполнительной системы субъекта РФ является координирующим центром.

В таких взаимоотношениях при равном административно-правовом статусе один орган исполнительной власти для выполнения определенной цели обладает большими организационными полномочиями по сравнению с координируемыми элементами, иными органами исполнительной власти субъекта РФ. Например, Комитет Алтайского края по поддержке предпринимательства вправе координировать деятельность органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления в области развития и поддержки предпринимательства, а также других специализированных организаций, осуществляющих поддержку предпринимательства в крае <*>;

<*> См.: Постановление Администрации Алтайского края от 01.01.01 г. N 360.

б) взаимоотношения, в которых орган исполнительной власти является координируемым элементом.

В таких отношениях орган исполнительной власти участвует в деятельности нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ, при этом у него возникает обязанность выполнять поручения координирующего центра. Такое положение органа власти возникает в случаях, когда в положении об органе указывается, что орган исполнительной власти совместно с другими органами исполнительной власти участвует в координации. Например, Управление Костромской области по жилищно-коммунальному хозяйству обязано участвовать в разработке мероприятий по совершенствованию охраны труда в ЖКХ области <*>;

<*> См.: Постановление Губернатора Костромской области от 01.01.01 г. N 15 "Об Управлении жилищно-коммунального хозяйства в Костромской области".

в) взаимоотношения, в которые орган исполнительной власти субъекта вступает для выполнения своих задач, например получение информации, заключений, экспертиз. Так, Департамент образования и науки Краснодарского края, используя средства массовой информации, обязан информировать население края по вопросам детства <*>.

<*> См.: Постановление Главы Администрации края от 01.01.01 г. N 452 "О Департаменте образования и науки Краснодарского края".

Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т. д.

К сожалению, ни виды, ни формы взаимоотношений органов исполнительной власти, входящих в региональную систему органов исполнительной власти, как правило, не регулируются в нормативно-правовых актах субъектов РФ. Поэтому субъекты региональной системы органов исполнительной власти самостоятельно устанавливают виды и формы своих взаимоотношений, что является негативным последствием неурегулированности этих вопросов. Соответственно, даже устоявшиеся, более или менее стабильные системные отношения между органами исполнительной власти, входящими в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, могут разрушиться полностью или частично со сменой руководства органа исполнительной власти субъекта РФ, президента (губернатора), главы администрации. Вполне очевидно, что для того, чтобы не было "сбоев" в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, было бы рациональным урегулировать указанные отношения. Наиболее рациональным выходом, на наш взгляд, может быть принятие административных регламентов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и административных регламентов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ.

Административными регламентами органов исполнительной власти субъектов РФ можно было бы урегулировать административные процедуры внутренней организации работы по обеспечению основной деятельности органов исполнительной власти субъектов. Именно такой нормативно-правовой акт способен урегулировать системные отношения согласно классической триаде "процедура - производство - процесс" по отраслевому признаку в определенной сфере деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Административным регламентом взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ можно было бы регулировать отношения между элементами региональной системы органов исполнительной власти в целом.

Отсутствие процессуальных норм, как показывает анализ регионального законодательства, негативно сказывается на взаимодействии органов исполнительной власти при выполнении конкретных управленческих задач. Если в положениях об органах исполнительной власти закреплено право, например, получать информацию, экспертизу, отчет и т. п., то в положении органа исполнительной власти субъекта РФ, как правило, отсутствует закрепленная обязанность предоставлять требуемую информацию.

Поэтому было бы целесообразным права и обязанности (материальные нормы) по взаимодействию элементов системы закреплять в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, а процедуру их взаимодействия, как уже указывалось, - в административном регламенте взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ.

Необходимо признать, что отсутствие административных регламентов органов исполнительной власти субъектов РФ и административных регламентов взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ объясняется, на наш взгляд, отсутствием аналогичных нормативно-правовых актов на федеральном уровне. Тем не менее на региональном уровне существует острая необходимость в установлении процессуальных норм не только организации и обеспечения деятельности органов исполнительной власти, но и норм о видах и формах взаимодействия органов власти, входящих в систему исполнительной власти субъектов РФ.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: АНАЛИЗ ПЕРВЫХ ИТОГОВ И ПРОБЛЕМ,

СТОЯЩИХ ПЕРЕД СУБЪЕКТАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

М. А. ЛАПИНА

- доктор юридических наук, профессор кафедры публичного права Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ), профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права (МИЭМП).

Административная реформа необходима прежде всего для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями.

Следует согласиться с мнением профессора о том, что самое административную реформу можно считать "политическим шагом, направленным на коренные изменения в административной сфере с целью укрепления и совершенствования организации и функционирования публичного управления, обеспечения эффективности и режима законности деятельности государственных и муниципальных служащих, улучшения административных процедур и повышения правового качества административного нормотворчества. Результатами административной реформы в правовом аспекте является изменение российского административного законодательства и, как следствие, самого административного права, системы административно-правового регулирования" <*>.

<*> См.: Старилов реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М.: Юнити-Дана, 2004.

Происходящая в России административная реформа охватывает реформирование практически всех субъектов (органов) исполнительной власти, регулирование всех сфер и областей государственной и общественной жизни, деятельность любых организаций, предприятий и учреждений.

Первые упоминания об административной реформе встречаются в середине 90-х гг. прошлого века. В период с 1996 по 1998 гг. было разработано 13 вариантов административной реформы; один из них был востребован сегодня для проведения глубоких преобразований в системе организации административной власти <*>.

<*> Именно во второй половине 1990-х гг. впервые появилась идея создания трехзвенной структуры Правительства РФ (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Начиная с 2001 г., Президент РФ обозначил, каким образом необходимо "начать подготовку к административной реформе, в первую очередь - правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом функции органов власти.

Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали правительство и его органы ни более компактным, ни более эффективным. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время" <*>.

<*> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию "Не будет ни революции, ни контрреволюции" // Российская газета. 2001. 4 апреля. N 66.

На следующий год Президент в своем Послании практически обозначил программу административной реформы:

"Что нужно для этого сделать?

Во-первых - модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Предприятия в значительной степени приватизированы, но прежние привычки командования - остались. Министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно - предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно.

Между тем, прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью.

Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти.

Во-вторых, нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму.

В-третьих, надо наконец провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые.

В прошлогоднем Послании я уже давал соответствующее поручение Правительству и просил начать подготовку к административной реформе.

Понятно, ревизия функций государства - задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины. Кампанейщины, которая обычно заканчивается плавным "переливом" чиновников из одной структуры в другую.

Но мы уже два года говорим о сокращении избыточных функций госаппарата. Ведомства - по вполне понятным причинам - цепляются и будут цепляться за эти функции. Но это, конечно, не повод откладывать реформу.

Председателю Правительства следует представить обоснованные предложения по реструктуризации системы исполнительной власти.

В завершение темы хочу отметить: нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция - это не результат отсутствия репрессий - хотел бы это подчеркнуть - а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер - тем больше взяток и чиновников, их берущих.

И мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административный застой. В том числе - из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для граждан он еще остается "черным ящиком".

Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды" <*>.

<*> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 20апреля. N 71.

А спустя еще один год, в 2003 году, Президент отметил следующее:

"Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу.

Как вы знаете, правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка пяти тысяч. Но в ходе этой работы выяснилось, что почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять, в том числе за счет других, соседних ведомств.

При понимании сложности задачи, при всех проявившихся трудностях административная реформа тем не менее слишком затянулась.

Видимо, Правительству нужно помочь. Очевидно, нужен дополнительный политический импульс. Конечно, он будет дан.

Считаю, бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать. Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно. Иначе нам эту проблему, видимо, не решить. Сделать это нужно на основе той самой инвентаризации, которую заканчивает правительственная комиссия. Провести в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти и обеспечению их финансовой самостоятельности.

Одновременно следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов" <*>.

<*> См.: Послание Президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ // Российская газета. 20мая. N 93.

Из приведенных цитат Президента РФ можно выделить комплекс целей при реализации административной реформы: создание со стороны государства (исполнительной власти) условий для развития экономических свобод; повышение эффективности работы государственных органов за счет совершенствования административных процедур, разработки административных регламентов для государственных органов и для государственных служащих; систематизация функций государства и радикальное сокращение функций органов исполнительной власти; демократизация государственного управления, его открытость и доступность для граждан, борьба с коррупцией.

Профессор основной целью административной реформы называет необходимость подчинения государственного аппарата народу. При этом он справедливо отмечает в своей статье, что идеологию государственного аппарата изменяет не сама реформа, а соответствующие законы, детально регламентирующие принципы государственной службы и ответственность государственных служащих, и, конечно, демократические административные процедуры и эффективный судебный контроль (административное судопроизводство) <*>.

<*> См.: Старилов реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М.: Юнити-Дана, 2004.

В последнее время главной целью проводимой реформы провозглашается повышение качества жизни граждан России. Так, выступая 5 сентября 2005 г. на встрече с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета, Президент РФ объявил: "Основной целью нашей с вами деятельности, ключевым вопросом государственной политики является существенное повышение качества жизни граждан России" <*>.

<*> См.: Выступление на встрече с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета. 5 сентября 2005 г. М., Большой Кремлевский дворец // Президент России. Официальный сайт.

Определение признаков качества жизни населения, выявление и описание его элементов относятся к наиболее сложным проблемам социологии права и статистических исследований. В общетеоретическом аспекте та или иная трактовка понятия "качество жизни населения" имеет ключевое значение в осмыслении многих социально-правовых процессов. Бесспорно, что эффективность регулирующей деятельности субъектов исполнительной власти в целом, государственного и муниципального управления зависит от адекватности принимаемых решений особенностям качества жизни населения, от умения при реализации правотворческой функции учитывать интересы и другие социальные качества общественных групп. Понимание качества жизни населения основывается на экономических и социальных отношениях.

Само понятие "качество жизни" впервые ввел в научный оборот известный американский экономист-социолог Дж. Гелбрейт в труде "Общество изобилия" в контексте перехода к постиндустриальному обществу, как попытку обратиться к духовным параметрам человеческой жизни <*>. Постепенно оно получило широкое распространение. Схожим с понятием "качества жизни" является понятие "уровень жизни", которым обычно выражают материальное благосостояние: величину доходов, степень удовлетворения бытовых потребностей и т. п. Высокое качество жизни населения, охватывая многие элементы так называемой "духовной жизни", основывается на прочном фундаменте высокого уровня благосостояния. Именно с этой точки зрения необходимо решать проблемы качества жизни граждан России, выявлять роль государства, органов государственной власти в обеспечении формирования и поддержания качества жизни на достойном уровне.

<*> До 60-х годов прошлого столетия особенности условий жизни общества, человека, какой-либо социальной группы рассматривались почти исключительно с экономической точки зрения, с помощью таких понятий, как "уровень жизни", "стандарт жизни".

В последнее время обострились социальные процессы: ухудшилась ситуация с обеспечением жильем, кризисные явления затронули системы образования и науки, здравоохранения и социального обеспечения, ухудшилась криминогенная обстановка.

При решении экономических и социальных задач следует учитывать не только внутриполитическую ситуацию, но и прочность международных позиций России. На международной арене происходит процесс интеграции нашей страны в мировое хозяйство, и, следовательно, во внешнеполитической сфере необходимо защищать экономические интересы государства в целом, российского предприятия и российского гражданина.

В настоящее время в России установилась относительная экономическая стабильность, и необходимо удержать эту ситуацию, обеспечить благоприятные условия для собственного развития, для роста благосостояния народа.

Президент РФ в своей речи остановился на практических шагах в реализации приоритетных направлений в таких областях, как здравоохранение, образование и жилье, необходимое финансирование которых должно быть учтено в федеральном бюджете на 2006 год. При этом "государство должно прежде всего создавать необходимые условия для участников рынка, должно обеспечивать и гарантировать исполнение действующего законодательства и принятых на его основе подзаконных актов, должно выделять необходимые средства и развивать инфраструктуру - дороги, связь и так далее, помогая участникам экономической деятельности реализовывать серьезные планы и нужные стране проекты, должно улучшить социальное самочувствие населения, заботиться о его здравоохранении, об образовании и так далее. Конечно, должно обеспечивать безопасность граждан и государства. Не исключено и функционирование крупных компаний с государственным участием, но подчеркну - как равноправных участников рынка, без всяких преференций и на общих основаниях" <*>.

<*> См.: Выступление Президента РФ. 5 сентября 2005 г. Там же.

Моментом начала нынешнего этапа административной реформы можно считать издание Указа Президента РФ от 01.01.2001 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2годах" и затем утверждение Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 N 451 Положения о правительственной комиссии по проведению административной реформы.

В этих актах были определены следующие приоритетные направления административной реформы в 2годах:

"ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам
; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <*>; а также "оптимизация структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти" <**>.

<*> См.: Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

<**> См.: Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 451 (ред. от 01.01.2001) "О правительственной комиссии по проведению административной реформы" // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

Особое внимание, естественно, уделяется совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти. Упрощение системы федеральных органов исполнительной власти не сводится к сокращению их количества. Главным является формирование трехзвенной системы федеральных министерств с соподчинением им, как правило, федеральных агентств и федеральных служб.

Таким образом, функции государства конкретизируются в зависимости от наименования государственных органов. В положении о том или ином государственном органе определяется его статус, функции и конкретизируются задачи, устанавливается механизм взаимодействия с другим органом государственной власти.

В конце 2гг. была проведена большая работа по анализу, оценке и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти. Было оценено пять с лишним тысяч функций и среди них приблизительно сорок процентов признано или избыточными, или дублирующими, или требующими сокращения масштабов исполнения <*>. К ним относятся, например, функции по техрегистрации средств автотранспорта, лицензированию, технической инвентаризации, оценочной деятельности и др. Вносятся предложения о переориентации антимонопольного законодательства, в частности о переходе от разрешительного порядка к предварительному уведомлению при слиянии и присоединении коммерческих организаций, о развитии принципов саморегулирования на финансовых рынках, о сокращении объема лицензирования, обязательной сертификации и переходе к декларированию соответствия.

<*> Согласно публикации, у российского государства 5619 функций, см.: Из 6000 функций государства автоматизированы будут не все // Известия. 20февраля.

Намечено передавать эти и иные функции либо на другие уровни власти - региональный и муниципальный, либо саморегулируемым организациям. Главное при этом, каков критерий оценки их реальной социальной полезности. Иначе "потеря" функции может в конечном итоге ослабить гарантии публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля.

В основе административной реформы лежат взаимоотношения между публичной властью и бизнесом, многие из которых требуют их упорядоченности, открытости исполнительных структур, прозрачности и регламентированности процесса подготовки и принятия управленческих решений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц.

В настоящее время существует противоборство публичных и частных интересов. Ресурсы используются нерационально, снижается уровень обслуживания граждан, а государство и его органы оказываются бессильными управлять реальными экономическими и социальными процессами.

В условиях современной России эффективность организационно-правового обеспечения публичных интересов связана с приобретением институтами государственной власти, в первую очередь власти исполнительной, нового социально-правового качества, сочетающего в себе:

во-первых, четкое определение социального предназначения тех или иных властных структур, соблюдение в их деятельности баланса обеспечиваемых интересов государства и личности;

во-вторых, четкое нормативно-правовое закрепление их компетенции, разумную открытость для общественного контроля форм, методов и средств реализации полномочий;

в-третьих, выполнение государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, соблюдая ограничения и запреты, установленные законодательством о государственной службе Российской Федерации.

В настоящее время происходит повышение роли государства в решении проблем социально-экономического развития современной России. Наблюдаются содержательные изменения в правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти, в частности, уточнение функций, разработка типовых административных регламентов, четкое установление целей, задач, предоставленных прав и порученных обязанностей, расширение практики использования таких методов административно-управленческой деятельности, как структуризация, легализация, правонаделение и распределение.

, раскрывая сущность понятия "публичные интересы", подчеркивает, что "это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности, обусловливающие: 1) формирование приоритетных направлений обеспечения экономического благосостояния общества; 2) законодательное установление демократических прав и свобод человека и гражданина, а также их всестороннюю и полную правовую защиту (административную и судебную); 3) организацию и осуществление надлежащей (должной) деятельности органов публичной власти; 4) эффективное публичное управление; 5) качественные административные правовые процедуры; 6) разумный, действенный и положительно результативный общественный и государственный контроль" <*>.

<*> См.: Старилов реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М.: Юнити-Дана, 2004.

Обсуждая проблемы административной реформы, реформирования органов исполнительной власти, прежде всего необходимо определиться: в чьих интересах она происходит. Без учета этих интересов любая конструируемая система управления будет не столь эффективна и дееспособна. С одной стороны, необходим ресурс поддержки общества, отдельных граждан, с другой, - поддержка государственной власти, удовлетворяющей реальный социальный запрос, сформулированный обществом в категориях повседневности. Ведь любые интересы, в конечном счете, оформлены на микроуровне, в повседневности. Как справедливо утверждает профессор , главное, что сегодня имеет исключительное значение для жизни людей, их будущего и что больше всего их беспокоит, состоит в динамике развития социобиотехносферы, т. е. среды обитания и жизнедеятельности каждого гражданина <*>.

<*> См.: Атаманчук и управление в предмете административного права. Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: Академический правовой университет, 2003. С. 11.

Если власть соответствует интересам общества, то она отвечает на социальный запрос.

В современных условиях необходимо найти оптимальное взаимоотношение публичных интересов и функционирования институтов исполнительной власти, что предполагает поиск научно обоснованных критериев отбора тех социальных связей и отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права. При этом, с одной стороны, необходимо ликвидировать пробелы в правовом регулировании, с другой - это регулирование не должно превращаться в так называемый "полицейский контроль государства" за всеми сферами жизнедеятельности общества.

Одним из реальных инструментов обеспечения публичных интересов является, с одной стороны, контрольно-надзорная функция органов исполнительной власти, с другой - общественный контроль.

Состояние законности и правопорядка в современной России диктуют необходимость не только сохранения в полном объеме контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти, но и придание ей большей динамичности и эффективности. Однако это означает не ужесточение контроля и надзора как мелочной опеки за поведением государственных и негосударственных структур и граждан, а развитие аналитической, сигнализирующей и профилактической функций контрольно-надзорной деятельности, ее последовательность, бескомпромиссность, "прозрачность" для общества.

Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации федеральных и региональных социально-экономических программ, особенно в сфере экологии, профилактики и предупреждения преступности, детской безнадзорности, социальной поддержки малоимущих слоев населения.

По поводу оптимизации реализации контрольно-надзорной функции государственного управления в научной литературе высказываются различные точки зрения, в том числе довольно радикальные. Так, ряд авторов (, , и др.) выдвигают вопрос о формировании самостоятельной контрольно-надзорной ветви власти, тесно связывая при этом классификацию функций государства с принципом разделения властей <*>.

<*> См.: напр., Денисов контрольной ветви власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 10; Морозова российская государственность: Автореф. ... докт. юрид. наук, М., 1998. С. 20; Пожарский контроль и надзор как функция современного государства. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тезисов статей, М.: МосУ МВД России, 2003. С. 258.

Ближайшими задачами административной реформы следует считать:

- разработку системы норм административного права в соответствии с конституционными федеральными законами;

- развитие управленческих отношений на основе соблюдения принципа законности;

- законодательное закрепление нового статуса органов исполнительной власти, сужение сферы ведомственных актов, содержательное изменение функций данных органов, усиление элементов согласования в управленческих отношениях;