Литература (стр. 43 )

<*> См.: http://www. *****/appears/2005/04/25/1223_type63372type82634_87049.shtml.

Проведя краткий анализ новых положений рассматриваемого Закона в части, определяющей основы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ, можно сделать вывод, что они нуждаются в серьезной доработке. Думается, что современный механизм юридической ответственности
данных субъектов еще недостаточно четко определен, лишен должной юридической урегулированности.

Очень спорным моментом в Законе является также то, что неоправданно снижается роль органов судебной власти в механизме реализации рассматриваемой ответственности. Представляется, что Закон нуждается в следующей норме: решение Президента РФ об отрешении от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ должно быть мотивированным установленными соответствующим судом фактами совершения этим лицом конституционных деликтов, способных причинить серьезный вред интересам государства и общества. На наш взгляд, создание дополнительных правовых гарантий защиты высшего должностного лица субъекта Федерации от необоснованной отставки, в свою очередь, заставит Президента и законодательный орган субъекта РФ более ответственно подходить к процедуре подбора и утверждения в должности ключевой фигуры в региональной системе исполнительной власти.

Высший орган исполнительной власти субъекта РФ как среднее управленческое звено имеет важнейшее политическое значение в системе государственной власти. Важность губернаторской должности отмечалась еще в работах крупнейших дореволюционных русских ученых - государствоведов и административистов. Так, по меткому выражению , "значение губернатора в местной администрации таково, что всякое существенное изменение в этой должности неизбежно должно отразиться на положении всех других установлений" <*>. В связи с этим каждый элемент правового статуса данного субъекта должен быть тщательно продуман, что позволит избежать серьезных ошибок в административной реформе, столь важной для успешного развития нашей страны. И юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти является одним из таких важнейших элементов.

<*> Цит. по: О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. N 1 (см.: Градовский губернской реформы // Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1903. С. 520). С. 6.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ

ПРЕЗИДЕНТА РФ НА ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ ВЛАСТЬ И СВЯЗАННЫЕ

С НИМИ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

А. Н. МЕЩЕРЯКОВ

, старший преподаватель Челябинского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.

Согласно п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.

Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении N 28-П от 01.01.01 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру <*>.

<*> По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 N 28-П // СЗ РФ. 28.12.1998. N 52. Ст. 6447.

Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно (с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя Правительства России.

Если рассматривать процедуру дальнейшего формирования Правительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишь назначением его Председателя. Согласно п. "д" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения и не закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку, как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения Президентом РФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смысла конституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатуры бесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура.

Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.

Далее, сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 01.01.01 г. "О Правительстве Российской Федерации" <*> (далее - ФКЗ "О Правительстве") Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ <**> уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).

<*> СЗ РФ. 22.12.1997. N 51. Ст. 5712.

<**> О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 // СЗ РФ. 07.06.2004. N 23. Ст. 2313.

Вместе с тем п. "б" ст. 83 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31 ФКЗ РФ "О Правительстве РФ" в дополнение к названному полномочию предоставляет Президенту РФ право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента.

В соответствии со ст. 32 ФКЗ "О Правительстве РФ" Президент РФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.

Интересно проследить эволюцию положений названной статьи. В первой редакции ФКЗ "О Правительстве РФ" <*> Президент России как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ в соответствии с законодательством наделялся полномочиями по "направлению деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий".

<*> СЗ РФ. 22.12.1997. N 51. Ст. 5712.

С принятием ФКЗ от 01.01.01 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <*> эта статья претерпела следующие смысловые изменения:

<*> СЗ РФ. 05.01.1998. N 1. Ст. 1.

1) Президент РФ был наделен правом руководства (не направления деятельности) названными органами, причем без ссылки на особенности осуществления полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;

2) Президент РФ получил право назначать руководителей этих органов;

3) Президент РФ получил право утверждать по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах;

4) статья предоставила Президенту РФ право расширять полномочия в рамках осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;

5) Правительство РФ вместо права осуществления руководства названными органами (как это было в первой редакции) получило право лишь координировать их деятельность.

В редакции рассматриваемой статьи, утвержденной Федеральным конституционным законом от 01.01.01 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <*>, в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти порядок руководства Президентом РФ перечисленными органами был изложен как "непосредственно и через соответствующих федеральных министров". Кроме того, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

<*> СЗ РФ. 21.06.2004. N 25. Ст. 2478.

Исходя из сказанного отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 649 (в ред. Указов Президента РФ от 01.01.01 г. N 976 и от 01.01.01 г. N 1168) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <*>) Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

<*> СЗ РФ. 24.05.2004. N 21. Ст. 2023; 02.08.2004. N 31. Ст. 3234; 20.09.2004. N 38. Ст. 3775.

В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению к Правительству следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. "в" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.

Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и перед парламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное предположение.

Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.

То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия - лишь способ, при помощи которого парламент российского государства может обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.

Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой недоверием, все остается на своих местах и у Государственной Думы возникает возможность выражения повторного недоверия.

В случае повторного выражения недоверия Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:

1) согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку;

2) повторно не согласиться с Государственной Думой и распустить ее.

Если учитывать, что Президент РФ может в случае возникновения такого желания самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку и, кроме того, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой недоверия, сложно представить что Президент РФ выберет первый из названных вариантов.

Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.

Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока у Президента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражения недоверия: согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку.

Но при этом активируется процедура формирования нового состава Правительства РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная Дума не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).

Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Показательно и право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его правом отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает <*>, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению , Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов.

<*> Ионов Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 4. С.

В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.

Это также подтверждается устоявшейся практикой. Так, например, Указом от 01.01.01 г. N 283 <*> Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1402 "О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" как противоречащее статьям 4 и 24 Закона Российской Федерации "Об оружии". Хотя, если следовать логике , признание нормативного правового акта противоречащим закону согласно нормам Гражданского процессуального кодекса РФ <**> (ст. 251) - прерогатива суда, куда Президент РФ должен был обратиться с соответствующим заявлением.

<*> "Об отмене Постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1402 "О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации". Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 283 // СЗ РФ. 20.03.1995. N 12. Ст. 1037.

<**> СЗ РФ. 18.11.2002. N 46. Ст. 4532.

Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ - не результат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Соответственно, возникает вопрос о роли и месте Председателя Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Согласно ст. 24 ФКЗ РФ "О Правительстве РФ" Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

То есть фактически Председатель Правительства России выступает в качестве "административного премьера", как это сложилось в ряде государств, где президент является главой государства и реальным руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра.

Если рассматривать эту ситуацию с позиции анализа формы правления, опираясь на классификацию, предложенную профессором Страсбургского университета Ж.-П. Жакке <*>, российская форма правления, исходя из отношений президент - правительство - парламент, относится к разновидности президентских форм правления (во многом это подтверждается фактическим невовлечением парламента в формирование правительства и фактическим отсутствием ответственности правительства перед парламентом). При этом в России не реализована американская модель "сдержек и противовесов", да и, как справедливо отмечает Ж.-П. Жакке, режим президентского правления в США является исключением из правил <**>.

<*> Ж.-П. Жакке. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие. Пер. с франц. М.: Юристъ, 2002.

<**> Ж.-П. Жакке. Указ. соч. С. 97.

Исходя из совокупности рассмотренных форм взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ и обоснованного отсутствия парламентской ответственности Правительства РФ, российскую форму правления надо отнести скорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в сторону президента <*>.

<*> Ж.-П. Жакке. Указ. соч. С.; Сахаров президентства в современном мире. М., 1994. С. 20.

Основываясь на классификации, предложенной <*>, следует отметить, что российская форма правления обладает многими признаками афро-азиатской модели президентства. Рассмотренные результаты реформ в области взаимоотношений Президента РФ с органами исполнительной власти России подтверждают тенденцию развития российской модели правления в направлении афро-азиатской модели президентства. И в настоящее время для признания России государством, где реализована афро-азиатская модель президентства, не хватает наличия лишь следующих признаков:

<*> Сахаров . соч. М., 1994. С.

1) президент должен являться лидером правящей партии;

2) президент в любой момент может уволить любого государственного чиновника;

3) президент помимо назначения судей должен контролировать их деятельность;

4) президент должен назначать во главе местных администраций своих "наместников", призванных проводить президентскую политику, наличие же остальных признаков подтверждено проведенным выше анализом полномочий Президента РФ.

В свою очередь, как справедливо отмечает , афро-азиатская модель президентства в большинстве стран становится режимом личной власти <*>. А такое развитие российской государственности не соответствует Конституции России и международным договорам Российской Федерации.

<*> Сахаров . соч. С. 24.

Кроме того, развитие России по латиноамериканской (стремящейся к афро-азиатской) модели президентской республики не соответствует провозглашенному в Конституции стремлению обеспечить благополучие и процветание России.

НОВЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ О ПОРЯДКЕ ФОРМИРОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

(СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РОССИЙСКОГО И ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА)

Т. Я. ХАБРИЕВА

- директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Президентские законопроекты о новом порядке формирования Государственной Думы Федерального Собрания (парламента РФ) и об изменении порядка занятия должности главы администрации в субъектах РФ (внесенные в Государственную Думу осенью 2004 г.) получили неоднозначную оценку в обществе. Наряду с голосами в поддержку президентских инициатив высказываются и негативные оценки законопроектов. При этом как сторонники, так и противники предлагаемой реформы используют в обоснование своей позиции в том числе и юридические доводы.

Суть предложений Президента РФ заключается в переходе от смешанной системы выборов в Государственную Думу (половина депутатов избираются по пропорциональной системе, а половина - по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам) к полностью пропорциональной избирательной системе и в переходе от прямых выборов глав субъектов РФ (для краткости - губернаторов) к непрямым, косвенным выборам <*>. Депутаты Государственной Думы будут по-прежнему избираться гражданами путем прямых выборов, а губернаторы согласно законопроекту должны избираться законодательными органами субъектов РФ. Кандидатуры для такого избрания представляет Президент РФ.

<*> Непрямые выборы бывают не только косвенными (так избирается, например, выборщиками Президент США), но и многостепенными (так избирается китайский парламент - Всекитайское собрание народных представителей).

Предлагаемое реформирование порядка избрания Государственной Думы не вызывает сколько-нибудь существенных возражений. Ведь и в настоящее время половина состава Думы избирается именно таким способом. Среди юридических доводов в пользу нового порядка формирования Думы указывают также на то, что Конституция РФ не устанавливает определенного порядка выборов Думы. Она устанавливает только, что "Государственная Дума избирается сроком на четыре года" (ч. 1 ст. 96). Способ же выборов часто определяется законодательством (так обстоит дело и во многих других странах - Германии, Венгрии, Италии и др.), которое предусматривает разные избирательные системы.

Во Франции, например, выборы в нижнюю палату парламента (Национального Собрания) проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура, в Палату общин Великобритании - по мажоритарной системе относительного большинства в один тур, а в Палату депутатов Бразилии по пропорциональной избирательной системе с вычислением избирательной квоты (избирательного метра) по системе д'Ондта (в России это называется "первое избирательное частное", вычисляемое по менее совершенной системе "естественной квоты"). В России способ выборов нижней палаты парламента также определяется федеральным законом и, следовательно, может быть им изменен. Переход от одной системы выборов нижней палаты парламента к другой системе - нередкое явление. Неоднократно изменялся порядок формирования парламента в Италии, Франции, Японии, многих других странах.

Предлагаемый переход к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы имеет свои преимущества (в том числе и для формирования в России современной партийной системы, он упрощает также избирательную механику), хотя и может содержать определенные минусы. Ниже публикуется специальная статья по этому вопросу. Автор поддерживает переход к полностью пропорциональной системе, но предлагает уточнение: пропорциональную систему с преференциальным вотумом, которая реализуется в небольших многомандатных округах (избрание от округадепутатов). Эта система тоже влечет за собой ликвидацию одномандатных округов (при любой пропорциональной системе одного депутата нельзя разделить на части), но, как известно, идеальных избирательных систем человечество пока что не изобрело. Ликвидация одномандатных избирательных округов (правда, их депутаты иногда представляют прежде всего самих себя) может повлечь за собой ослабление связей избирателя со "своим", конкретным депутатом, за которого избиратель голосовал. Предлагаемая пропорциональная избирательная система с преференциальным вотумом не устраняет указанного недостатка, хотя и может значительно ослабить его. Отделениям политических партий в небольших многомандатных округах (если будет реализована предполагаемая система преференциального вотума) придется просто больше работать над установлением и укреплением реальных связей в рамках системы "избиратель - депутат".

Гораздо больше сомнений среди части российского общества и больше юридических проблем вызывает предложение о новом порядке формирования органов исполнительной власти субъектов РФ. По данным средств массовой информации, большинство депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и действующих губернаторов одобряют предлагаемый порядок. Вместе с тем есть и возражения, в том числе со стороны некоторых депутатов парламента, отдельных губернаторов. Противники президентской инициативы заявляют, что косвенные выборы губернаторов противоречат Конституции РФ. Они утверждают, что выборы глав губернаторов могут быть только прямыми по аналогии с выборами Президента РФ: должна действовать единая схема. Верно, что в принципе структура органов субъектов Федерации должна строиться по схеме, аналогичной структуре федеральных органов. Но речь в конституциях, если есть соответствующие положения, всегда идет именно о структуре, а не о порядке формирования. Это означает, например, что в субъекте Федерации должен быть свой законодательный орган, своя исполнительная власть, действовать принцип разделения властей, система отношений органов субъекта Федерации должна соответствовать системе отношений федеральных органов и т. д. Но насколько далеко должна идти такая аналогия, конституции не устанавливают. Конституция РФ также не устанавливает, что выборы губернаторов могут быть только прямыми. Кстати, в зарубежных федерациях используются, по крайней мере, пять различных способов замещения должности главы субъекта Федерации. Они вовсе не всегда аналогичны порядку выборов президента республики (и тем более наследованию поста монарха, как это имеет место в монархических федерациях (Австралия, Бельгия, Канада и др.).

Противники реформы порядка избрания губернаторов используют и такой довод: нарушается ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит, что в РФ "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Заявляют, что введение нового порядка выборов губернаторов якобы "отбирает" у граждан субъектов РФ конституционное право избирать губернаторов. Но такого федерального конституционного права гражданина Конституция РФ не устанавливает. В Конституции РФ о прямых выборах говорится только в отношении Президента РФ (ч. 1 ст. 81), нет даже указаний на прямые выборы Государственной Думы, а Совет Федерации, как известно, вовсе не избирается гражданами (половина избирается законодательными органами субъектов РФ, а половина назначается губернаторами). Следовательно, Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъектов РФ.

Критики президентской инициативы ссылаются также на решение Конституционного Суда РФ по Алтайскому краю 1996 г., в котором Конституционный Суд высказался против непрямых выборов губернатора законодательным органом края. Но тогда действовало соответствующее законодательство. При изменении законодательства может измениться и правовая позиция Конституционного Суда. Более того, как известно, орган конституционного контроля вправе пересмотреть свое прежнее решение, и при том же законодательстве. Это неоднократно делалось во многих странах мира - в Австрии, Бразилии, Пакистане, много раз за 200-летнюю историю судебного конституционного контроля в США.

С точки зрения международного опыта президентские инициативы не представляют собой чего-либо необычного. Выше уже говорилось, что при выборах палат парламента каждая страна применяет такую систему выборов парламента, которая представляется ее населению наиболее соответствующей интересам народа, принципам справедливости, отражающей традиции страны. Сказанное относится и к порядку замещения должности главы администрации (губернаторов и т. д.) в наиболее крупных территориальных подразделениях государства, будь то унитарные, региональные и федеративные государства.

Опыт первых для нас не столь интересен, так как Россия - федерация. Однако заметим, что почти нигде должности, аналогичные губернаторской, в унитарных государствах не замещаются путем избрания. В Финляндии и Швеции (губернаторы), Франции (префекты регионов и департаментов), Индонезии, Египте, Болгарии (начальники областей), Польше (воеводы воеводств), Украине (государственные администраторы) и т. д. назначаются главой государства или правительством. Если в таких государствах есть автономия (например, Аландские острова в Финляндии), то губернатор автономного образования обычно назначается президентом или правительством (государственный комиссар на Фарерских островах и в Гренландии, являющихся частями Дании, министр на Азорских островах в Португалии, представитель президента Украины в Автономной Республике Крым) и т. д. Он рассматривается как представитель центра и иногда имеет определенные властные полномочия, но чаще исполнительной власти в автономии не имеет и осуществляет лишь контроль и вправе опротестовывать законы, принятые автономией, в суде или перед президентом (правительством).

Региональные государства сочетают некоторые признаки унитарного и федеративного государства. Таковыми являются Испания, Италия, Шри-Ланка и ЮАР. Они целиком состоят из автономных образований: в Испании - 17, Италии - 20, Шри-Ланке - 10, ЮАР - 9, и эти автономии, имеющие политический характер (в частности, право собственного законодательства), делятся либо на менее крупные автономные единицы и административно-территориальные единицы, либо только на последние. В Испании и Италии исполнительная власть принадлежит председателям Советов автономных образований, избираемых их советами, а назначенный "сверху" правительственный комиссар следит за соответствием решений органов автономии (законов и др.) Конституции и законам государства. Сам он их не вправе отменять, но может опротестовывать перед административными судами или другим образом. В Шри-Ланке губернаторы провинций назначаются, но ситуация в стране осложнена противоречиями тамилов и сингалов (эти противоречия выливаются в вооруженные формы). В ЮАР ситуация сложнее, поскольку страна по положению девяти частей (провинций), на которые она делится, и отношениям их с государством больше похожа на федерацию (каждая провинция имеет свою конституцию и есть верхняя палата парламента, которая, как это принято в федерациях, состоит из представителей провинций), хотя ее власти категорически отрицают, что ЮАР является федерацией. Порядок занятия должности главы исполнительной власти провинции регулируется их конституциями.

Теперь что касается органов исполнительной власти субъектов федерации. В мире около 30 федераций. Есть уникальные способы занятия должности главы субъекта федерации в некоторых экзотических государствах (например, в Исламской Федеративной Республике Коморских островов или в крошечной (около 30 тыс. населения) федерации Сент-Киттс и Невис). Безусловно, наибольший интерес представляет опыт более крупных и известных федераций.

Прежде всего, нужно заметить, что исполнительная власть в субъектах федерации может принадлежать как одиночным органам (должностным лицам), обычно называемым губернаторами, так и коллегиальным органам (правительствам субъекта федерации). Кроме того, она может быть бицефальной ("двухголовой"): губернатор, назначенный центром, и правительство субъекта федерации, формируемое его парламентом. При этом если есть и то и другое, это не означает, что исполнительная власть бицефальна. Она не является таковой, если губернатор по должности одновременно председатель правительства субъекта федерации, а последнее - его кабинет. Бицефальной она становится тогда, когда правительство субъекта федерации возглавляет премьер-министр (главный министр), и оно по конституции субъекта федерации или в соответствии с особым законом имеет собственную компетенцию, а губернатор - свою компетенцию.

Второе предварительное замечание, которое необходимо сделать, касается роли губернатора субъекта федерации. Как говорилось, губернатор в зарубежных федерациях может занимать свою должность путем применения разных способов и процедур. Однако в демократических странах назначенные губернаторы - это обычно представители центра, следящие за соблюдением органами субъектов федерации федеральной конституции и законов. В случаях нарушений конституции и законов непосредственное вмешательство они не осуществляют, а обжалуют правовые акты и действия органов субъекта федерации в суды или другие федеральные органы. Управленческой деятельностью они не занимаются, ее осуществляет местное правительство. Такая ситуация обычно бывает в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Губернаторы, занимающиеся непосредственной управленческой деятельностью, обычно обладают исполнительной властью, производной не от федерации (то есть путем назначения), а от народа субъекта федерации. Они выбираются этим народом (гражданами субъектов федерации). Так бывает обычно в президентских республиках (республик президентско-парламентарных или парламентарно-президентских, кроме России, среди федеративных государств нет).